中美环境影响评价执行机制比较研究

叶胜林

摘要环境影响评价制度起源于美国,我国在2002年也通过《环境影响评价法》,本文从审查主体和执行机制的两方面讨论了中美两国环评执行机制的差异。

关键词环评审查主体执行机制

中图分类号:X32文献标识码:A文章编号:1009-0592(2009)01-386-01

一、审查主体

(一)中国环境影响评价文件的审查主体

1.规划的审查主体

(1)综合规划环境影响评价文件的审查主体为规划的审批机关,如国务院,省、自治区、直辖市人民政府。(2)专项规划的环境影响报告书的审查主体为专项规划的审批机关。审批机关在审批专项规划草案,做出决策前,应当先由人民政府指定的环境保护行政主管部门或者其他部门召集有关部门代表和专家组成审查小组,对环境影响报告书进行审查。审批机关在审批专项规划草案时,应当将环境影响报告书结论以及审查意见作为决策的重要依据。

2.建设项目的环境影响评价的审查机关为有审批权的环境保护行政主管部门,即为有审批权的各级环保局

建设项目有行业主管部门的,其环境影响报告书或者环境影响报告表应当经行业主管部门预审后,报有审批权的环境保护行政主管部门审批。因此,行业主管部门也为审查的主体之一。同时,《环境影响评价法》根据项目规模对审批权的分配做了规定。

(二)美国环境影响评价文件的审查主体

1.环境质量委员会

《国家环境政策法》第102条(2)(c)款要求联邦、州和地方行政机关将其环境影响报告书连同有关评论和观点报告国家环境质量委员会。第204条第(3)款规定环境质量委员会需按照本章第一节所规定的政策,对联邦政府的各项计划和活动进行审查和评价,以确定这些计划和活动有助于该政策贯彻执行的程度,并就此向总统提出建议。

2.联邦环境保护局(以下简称环保局)

《清洁空气法》第309条赋予环保局审查和评论其他联邦部门和机构编制环境影响报告书的职责。其规定:“(a)对于与根据本法和其他法律授予环保局长职权的任何问题有关的环境影响评价报告书,环保局长应给予审查和评论。包括(1)联邦机构的立法建议;(2)新授权的联邦建设项目和其他重大行动;(3)联邦机构颁布的条例。”①

3.联邦法院

1971年联邦哥伦比亚特区上诉法院对卡尔佛特·克里夫协调委员会诉美国原子能委员会案的判决确定了联邦法院的执行者的地位。怀特法官在该案中明确宣布:“……我们的责任是监视那些在国会大厅里受到欢呼的立法宗旨不会在联邦官署的长廊里迷失或被引入歧途。”最后,怀特法官总结道:《国家环境政策法》第102条“命令实现一种特别谨慎的和充分掌握情报的决策程序,并创立可由法院强迫履行的义务……假如某项决策在程序上没有充分地和真诚逐个考虑和衡量环境因素,那么法院有责任将其撤销。”怀特法官的这一司法解释为联邦各级法院所接受。②

4.公众和公众环保团体

美国《环境政策法》和相关的CEQ条例详细规定了在各个阶段将环境影响报告书之评价范围、初稿、修改方案、最终方案等公开,方便相关利益方和感兴趣的公民、环保团体等查阅,同时接受公众和相关方的评论,并对评论采纳与否均需做出回应等。③这实际上是公民对其环境影响评价文件的审查。一旦公众和团体认为联邦机构未履行相应的法律规定之义务,评议又不为采纳的话,则可能诉诸法院,借助法院的强制力实现其目的。

二、执行机制

(一)我国的执行机制

我国《环境影响评价法》第七条、第十二条、第十三条规定,对未编写有关环境影响的篇章或者说明的草案,专项规划未附送环境影响报告书的,审批机关不予审批。审批机关在审批规划时,应当以环境影响报告书结论以及审查小组的审查意见作为决策的重要依据。第二十五条规定,建设项目的环境影响文件未经法律规定的审批部门审查或者审查未予批准的,该项目审批部门不得批准其建设,建设单位不得开工建设。可见,在我国的环境影响评价中,采行政独立审查型,任何项目的建设必须在其环评文件得到有审批权的行政机构批准后方能开工建设。在该法的第四章法律责任一章中,规定了审批机关未履行相关法律责任、违法审批、送报机关弄虚作假的行为的相关行政、刑事责任,确保了审批机构的审批权。

(二)美国的执行机制

根据《国家环境政策法》和CEQ条例和《清洁空气法》的相关规定,环境质量委员会、环保局和公众团体都对联邦机构编制的环境影响报告书具有法定的审查和评论权,当评论和建议得不到编制机构的回应和采纳时,法律规定了进一步的措施。但三者都不具有批准权,都不能向拟议机构发布禁令停止项目的进行。这一权利专属于联邦法院。

如果环保局认为拟议行动从环境质量、公众健康或福利的观点来看是不令人满意的,或者是不令人满意的,则应将其移交环境质量委员会。环境质量委员会根据CEQ条例作出相应的处理,如提议举行听证、将有关事项移交总统以采取行动等。④环境质量委员会对环境影响报告书的评论和建议得不到采纳时,也遵循此程序。

对于公众团体而言,一旦评论和诉求得不到拟议机关的采纳,则可以向法院提起诉讼,申请相关的救济以达到审查联邦行为的目的。原告通常向法院申请的法律救济有以下三种。(1)强制令。如果法院认定联邦行动的环境影响报告书不合《环境政策法》和CEQ条例的规定,如不制止则该行动可能对环境造成严重的危害,而且原告也证明这一点,则法院往往发布强制令,制止该行动的进行。(2)法律宣告。法律宣告是原告往往与强制令同时申请的另一种法律救济。这类法律宣告导致确立或澄清《环境政策法》对被告规定的法律责任和义务。(3)命令状。是指法院对行政官员发布的强迫他履行法律认为是绝对义务的、非自由裁量的行政行为的特殊命令文书。适用于少数强迫行政机关编制环境影响评价书的案件。⑤

三、结语

综上所述,中国的审查机制是行政主导型,确保的效率。美国的审查机制为司法主导型,鼓励公民和团体积极参与对联邦机构行为的审查。我们应当借鉴美国鼓励公民参与环境保护的做法,以确保行政机关积极履行自己的法律职责,提高公众参与环境保护的积极性。