巨灾风险保险的国际经验与借鉴

崔泽园

摘 要：文章通过对日本、西班牙等发达国家巨灾保险制度的分析，指出了我国巨灾风险保险体系建设的不足与差距。对我国巨灾保险市场现状的分析显示，我国巨灾保险市场存在着巨大的保险需求和有限的制度供给之间的矛盾，解决巨灾保险市场供求失衡的矛盾需要在政府的主导下、在法律体系完善的前提下、构建政府与商业性保险公司共同运作的巨灾保险体系，从而实现制度供给的增加。同时，完善金融制度改革，为巨灾保险基金、巨灾风险债券的设立和发行创造良好的外部环境。

关键词：巨灾保险 国际经验 巨灾保险基金 巨灾保险债券

中图分类号：F840.4 文献标识码：A

文章编号：1004-4914（2009）06-173-02

我国是一个巨灾风险高发的国家，地震、洪水、冰雪等恶劣自然灾害往往会对国家经济和居民家庭造成较为严重的破坏。据联合国的有关统计显示，20世纪全世界54次严重的自然灾害中，有8次发生在我国，其中，地震、洪水和台风对我国经济造成的损失最为严重。仅以地震为例，上个世纪发生在我国的六级以上的破坏性较为严重的地震共650多次，造成59万人死亡、1000余万间房屋损毁，数亿人受伤，直接经济损失高达数千亿元。1976年的唐山大地震和不久前的汶川大地震更是对我国经济造成了难以估量的损失。

这些巨大的自然灾害对一个国家的经济增长的平稳运行具有十分强烈的冲击作用，在不可避免的自然灾害发生之后，对受灾地区的重建和恢复无疑需要政府各部门的大力支持，特别是巨灾发生之后金融部门的救济参与机制将有力地促进受灾地区的恢复和生产。但从我国最近一段时期自然灾害发生之后金融部门的表现来看，与发达国家相比，我国似乎缺乏一个有效的金融救济保障制度体系。

一、发达国家对巨灾救济的金融支持

从世界范围内来看，发达国家由于其完善的法律体系和发达的金融制度，他们对重大的自然灾害多已形成了一整套完善的金融保障体系。现分别以日本和西班牙为例来分析这些国家关于巨灾风险的处理。

由于处于环太平洋地震带和四大板块的接触带，日本是一个地震、飓风等自然灾害频发的国家，经过长时间的探索，日本政府通过立法及相关政策建立了一整套较为完善的灾后重建体系。日本的巨灾救助体系可以大致分为自救、政府救助和社会救助三大部分，其中以自救和政府救助为主，社会救助为辅。巨灾损失的防范主要通过保险和再保险来实现。日本农业保险由区域性农业共济组合经营，采取强制性保险和自愿保险相结合的方式，政府通过提供部分经费和再保险，构筑全国农业保险体系。一般情况下，首先由民间的保险相互会社即市、镇、村农业共济组合和都、道、府、县农业供给组合联合会经营农业保险业务，然后再由中央政府通过农业再保险特别会计账户和国家保险协会等渠道为其提供再保险。国家通过立法对主要的关系国计民生和对农民收入影响较大的农作物和饲养动物实行法定保险，农户参加保险仅承担很少一部分保费，大部分保费由政府承担。

同时，日本政府针对严重的自然灾害，在其重建过程中建立了一个专门的重建基金，重建基金分为两类：一是基本基金，主要由政府投入，主要是建设基础设施和基本的公共设施项目；二是投资基金，其主要是商业性项目。

与日本浓重的政府主导型的巨灾救助模式不同，成立于1940年的西班牙巨灾保障体系在1990年之后其巨灾保障就开始以法律为基础、以保险的方式由西班牙保险赔偿联合会来运作。该联合会是一个向财政部负责的独立法人，其有自己的资产，经营受私法管辖。巨灾保险费率由协会确定（一般为0.9%-19.5%），并实行10%的免赔（对特大灾害免赔率可提高到15%）。巨灾保险的保费由保险公司在销售普通保单（包括财产保险、营业中断险、机动车辆损失险和人身意外保险）时收取，然后转交联合会，保险公司收取5%的手续费。而联合会的赔付能力由国家担保。

比较日本、西班牙关于巨灾保险的有关规定不难看出，它们关于巨灾保险的设计具有明显的强制性，国家以法律的形式明确规定了巨灾保险的性质，同时，国家建立巨灾保险基金，通过扩展基本保险责任的方式销售巨灾保险，利用多种渠道分散巨灾风险。

二、中国巨灾保险的发展与现状

我国的保险业务自新中国成立起就一直受到政府的高度关注，巨灾金融保险的发展也是随着我国经济金融体制改革的发展而演变，我国巨灾保险制度的建设与发展可以大致分为以下几个阶段：

从1951年中央人民政府做出《关于实行国家机关、国营企业、合作社财产强制保险及旅客强制保险的决定》到1959年我国全面停办国内保险业务，这一简短的时期可以认为是我国巨灾金融保险的尝试期。1951年，在政务院做出《关于实行国家机关、国营企业、合作社财产强制保险及旅客强制保险的决定》之后，在中国人民保险公司的具体推动下，1952年底，我国广大农村地区大多数都办理了保险，其中，一些业务中已经包含着地震、洪水、暴雨等形式的巨灾农业保险；除此之外，一些地区还开展了以农作物和牲畜为对象的农业保险，为农业生产提供价值风险保障。

1980-1995是我国巨灾保险业务的恢复时期，国家从金融制度上保证了对巨灾保险的制度供给。这个时期，我国保险公司开展的财产保险、机动车辆保险、船舶保险、货物运输保险的责任范围均包含了洪水、地震等巨灾风险，同时，居民家庭财产保险、农业生产安全的保障范围中也包括了各类巨灾风险。但1995年之后，我国保险业监督管理机构从控制和防范保险公司经营风险的角度出发，停办了地震等一些巨灾保险业务，我国保险企业提供的各类企业和家庭财产保险中均将地震风险列为除外责任。至此，我国改革以来对巨灾保险的试点流产。

与日本、西班牙等发达资本主义国家成熟的巨灾风险保险体系相比，我国目前关于巨灾风险的保险建设可谓一片空白，一系列巨大自然灾害发生后的金融支持几乎不见巨灾保险的踪影。2008年我国南方雨雪冰冻自然灾害所造成的直接经济损失高达1500亿元，但雪灾保险赔偿的比率尚不足直接经济损失的1.1%，这与发达国家60%-70%的保险赔偿比例形成了鲜明的对比。巨灾保险的制度供给严重不足。各财产保险公司所提供的各类险种中只是在部分险种——如企业财产综合险、家庭财产综合险、机动车辆险等——对雷击、暴风、暴雨、洪水、海啸、地陷、泥石流等巨大自然灾害所引起的保险标的损失进行赔偿，巨灾之后保险赔付的损失微乎其微。巨灾之后损失的恢复几乎完全依赖于国家财政和民间捐助，政府成为隐性的巨灾“最终保险人”。那么，什么原因导致了我国巨灾保险制度供给的严重不足?

首先，从日本、西班牙等发达国家关于巨灾保险的制度设计来看，巨灾风险的保险需要较为严谨的法律体系的支持，而我国恰恰缺少这些强制性的保险法律制度。以美国的洪水保险制度为例，和我国巨灾金融救助的发展相似，早些时期，美国洪水灾后的恢复手段也是主要以联邦政府的救济为主，因为巨灾保险存在的可供性和成本负担往往使巨灾保险的供给产生冲突，直到美国政府介入，以立法的形式，依靠私营保险公司，通过商业手段才逐步建立起巨灾保险制度。巨灾保险制度的建立改变了美国政府在以往巨灾风险救济中的角色，政府明确地展示其风险最终承担者的位置，而有条件的社会个体成为风险的第一承担者，使巨灾保险成为帮助社会个体转移或分散风险的平台。但目前，我国巨灾风险的救助仍然停留在政府救济的层面，国家财政成为风险的直接承担者。

其次，巨灾保险产品的开发、设计和评估发展滞后。一般地，传统的保险产品的开发和设计依赖于大数定理，但巨灾风险的发生则属于小概率事件，面临的不确定性极大，这与传统保险产品的设计相悖。同时，开发巨灾保险产品，需要建立在对自然灾害风险进行科学评估的基础上，但我国到目前为止关于自然灾害损失的数据库和风险分析模型尚不具备；对地质、地理、气象、土木工程等多学科专业技术知识素养高的技术人才的缺乏也制约了巨灾保险产品的开发。

最后，国家相关配套政策措施缺失。从发达国家巨灾保险的经验来看，单纯的依靠商业保险似乎不足以支持巨灾保险的开发与拓展。政府应在巨灾保险的制度供给中提供充足的扶持政策与措施，目前我国在巨灾风险基金、再保险、巨灾风险证券化等方面还没有任何制度安排，一旦巨灾风险发生，保险公司将不得不独自承担风险和损失，缺少有效转移和分散风险的渠道。

三、建立我国巨灾保险制度的建议

在2006年6月出台的《关于保险业改革发展的若干意见》中，我国政府明确表示要构建国家财政支持的巨灾风险保险体系。由此，建国以来几度停废的国家巨灾风险保险制度开始重新建立。但国家巨灾风险保险制度的建立是一项复杂的系统性工程，而不仅仅是一个巨灾保险产品的开发和设计，需要政府、法律、保险等各行业部门的协调与合作。

第一，尽快建立和完善相关法律制度，为巨灾保险制度的建立提供法律基础。目前，美国、日本以及欧盟等发达国家均在政府的主导下通过巨灾保险立法的形式建立了较为完善的巨灾风险保险制度，将巨灾保险规定为强制性险种。如美国国会早在1938年就通过了《农作物保险法》，并依法组建了美国联邦农作物保险公司。1973年，美国国会通过《国家洪水保险法》，1980年美国联邦政府决定将农作物保险项目作为主要的灾害救援形式，扩大保险覆盖的作物种类和地区，通过私营公司销售保险单，并提高了保费率的补贴水平，补贴达到保费的30-96%。1994年美国联邦政府又颁布了《农作物保险改革法》，建立了新的巨灾风险保障机制(Catastrophic Risk Protection)。与美国相似，日本政府在1966年颁布了《地震保险法》，强制性地要求住宅必须对地震、火山爆发、海啸等自然风险投保。法国国会于1982年通过了《自然灾害保险补偿制度》。与发达国家这些完善的立法相比，我国巨灾保险的立法方面尚是一片空白。政府应首先通过国家立法，确立巨灾保险的政策性金融地位，在法律上明确巨灾保险的强制性质。

第二，加强政府在巨灾保险制度建立中的作用。从世界范围来看，无论巨灾保险采取什么样的模式，但都离不开政府的支持。目前，在巨灾保险市场中各国政府主要有三种参与模式：放任模式、主导模式和协作模式，政府分别在其中充当局外人、主导者和协作者的角色。在放任模式中，政府充当着局外人的角色，由商业保险公司提供巨灾保险，如挪威和英国；在主导模式中，政府扮演着主导者的角色，巨灾保险由政府直接提供，如日本和法国；而在协作模式中，政府充当着协作者，政府、商业保险公司共同组成一个巨灾保险管理机构，保险公司负责巨灾保险的商业化运作，政府负责提供政策支持、建立国家巨灾准备金等，如土耳其。从当前巨灾救济的实际来看，我国巨灾风险的救助和恢复实际上是政府在发挥着主导性的作用，而商业性保险公司似乎并没有在灾后重建中找到自己的位置。因此，综合各方面的因素考虑，以市场增进为目的的政府协作模式可能更有利于我国巨灾保险制度作用的发挥。

第三，加快金融体制改革，为巨灾保险制度的建立创造外部环境。从目前的现实来看，我国巨灾保险市场的一个突出的问题在于巨大的保险需求与有限供给之间的矛盾，对此，国外同行通过巨灾风险的证券化有效地缓解了这一矛盾。具体地，我国可以通过设立巨灾保险基金，以政府的保险基金为载体，发行巨灾风险债券，将巨灾风险转移至资本市场，在更大范围内分散风险。

参考文献:

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5.杨宝华.政府在巨灾保险体系中的角色定位与作用机制，2008（2）。

（作者单位：山西省财税专科学校 山西太原 030006）

（责编：郑钊）