税改后农村公益事业的发展

张雪青

摘 要：文章论述了农业税取消后，农民负担减轻但农村公益事业举步维艰的现状，同时也阐述了农村基层财政因税改而面临的资金等方面的困难，并在此基础上提出了解决的对策和措施。

关键词：农村公益事业 发展 对策

中图分类号：F810.42 文献标识码：A

文章编号：1004-4914（2009）06-218-02

公益事业即直接或间接地为经济活动、社会活动和居民生活服务的部门、企业及其设施。农村公益事业主要是指向农村居民提供的公共产品或公共服务,具体指乡村两级的公益事业。所谓公共服务，就是“提供公共产品和服务，包括加强城乡公共设施建设，发展社会就业、社会保障服务和教育、科技、文化、卫生、体育等公共事业，发布公共信息等，为社会公众生活和参与社会经济、政治、文化活动提供保障和创造条件，努力建设服务型政府”。

农业税和各种向农民征收的费用完全取消后，农民负担彻底减轻，农村经济的发展出现了新的活力。但随着新农村建设进程的不断推进，多年沉积的落后的农村公益事业与现实的要求反差越来越大，而过去农村公益事业主要是从农业税和其他各项收费列支。免征农业税后，公益事业成了无米之炊，资金和劳力不足, 组织难度大等诸多困难和矛盾, 逐渐成为制约农村经济发展的障碍。在新形势下，如何加快村级公益事业的建设和发展是一个急需研究解决的大问题。

一、农村公共服务现状

1.乡村道路状况差。“十五”期间，山西省交通事业实现了跨越式发展，取得令人瞩目的业绩，农村公路建设突飞猛进，新建和改建农村公路89592公里，其中县乡路13717公里、村村通水泥（油）路75875公里，占到全国同期建成的农村沥青路、水泥路总里程的近三分之一，是该省建国51年的5倍，全省100％的乡镇、80％的建制村通了水泥（油）路，83.6％的建制村通了客车。尽管如此，农村交通不便的问题仍未完全解决，与农村社会经济快速发展的要求、与广大人民群众的愿望还有很大差距。问题集中表现在：（1）全省乡镇至村、村与村之间客运班次少、密度小，农民出行时间基本没有机动性。（2）乡村客运市场中符合国家规定和标准的客车供给严重不足。大量报废车、非客运车充斥农村交通市场，农民乘车安全无法得到保障。（3）乡村客运候车设施供给不足。全省已建成的乡村客运站中，大部分站点因道路改道、客流等原因被闲置或挪作他用，农民基本是在日晒雨淋的露天环境中候车。（4）通村公路等级较低，通水泥路的行政村所占比例不高，且通村水泥路的里程占各村道路总里程的比重较低。

2.医疗卫生条件差。通过实施“农民健康工程”、“地方病防治工程”和“公共卫生体系建设项目”，山西省农村医疗卫生条件得到了改善，农民健康水平有了一定提高，人均期望寿命达到71.97岁，婴儿死亡率和孕产妇死亡率都较2000年有了大幅下降。但是目前农村医疗卫生事业的发展仍然存在很大的阻力，山西省农民人口数占全省总人口60%以上，而用于农村公共卫生的支出占全省财政支出不足6%。首先，医疗设施不完善。村级卫生所大部分达不到国家的卫生标准，业务用房与生活用房混为一体；诊断室、处置室、治疗室、防保室、药房不分；药品品种少；医疗设备简陋等，难以满足农民就医需要。第二，农村卫生人员素质低，人才匮乏。山西省1198个乡镇卫生院，有执业医师和执业助理医师资格证的卫生人员占卫生技术人员总数不到一半。在乡村医生队伍中，绝大多数是上世纪六、七十年代县办卫校培养的“赤脚医生”，年龄多在50岁以上，整体文化程度不高，医学基础差，接受新的医学知识和技术的能力不足，加之半农半医的职业特点，没有时间也不愿意外出参加学习和培训。现有的医学专业大中专毕业生，也不愿意到乡镇卫生院或农村工作，严重影响了农村医疗卫生队伍素质的提高。

3.文化教育设施落后。首先，在大多数乡镇，根本没有图书室、阅览室以及文化宣传窗等文化设施。乡镇农民主要业余文化生活就是看电视，但由于村里所建的闭路电视网点都是个人经营，以盈利为目的，播放商业片为主，难以成为党的文化宣传阵地。村里根本没有图书、阅览室，村订的党报、党刊一般不能及时到达农民手中，农民读到的“新闻”都没有时效性可言。

其次，农村的学校建设问题十分突出。一是农村中小学“普九”债务普遍存在，导致教育投入相对较低，因而农村的学校大多校园狭窄，校舍简陋、陈旧。二是教学设备缺乏。随着“普实”工作的开展，农村中学的实施设备有了较大改善，但不少农村小学仍缺乏必要的教学设备，有的农村小学连地球仪、录音机等基本教学仪器设备都没有，更谈不上计算机室、图书、阅览室。三是师资力量薄弱。由于农村条件相对较差，有能力的教师都流向县城以上的学校，本专科毕业生不愿意到农村来，所以农村的学校缺老师，更缺好老师，由此导致生源不足，很多学生家长宁愿多花好几倍的钱把孩子送到县城学校读书，最终造成学校因没有学生而关闭，家长因为供孩子读书不堪重负。

4.其它公益事业发展缓慢。农村的社会保障，一直是农村公益事业的薄弱环节。山西省于1992年启动了农村社会养老保险(以下简称“农保”)工作，但十多年来成效甚微。据调查，由于缴费基数低、不能连续交纳和农保金总额低等原因，截至2006年底全省农保参保人仅130万人，占到总农业人口的不到6%；全省农保基金累计结余额近6亿元，每个参保人仅132元；2006年全省约有4万余人领取了农保金，其中月领取金额在10元以下的占到85%，大大低于农村最低生活保障水平，由于这种农保基本没有保障作用，截止2006年底累计有5万农民入保以后又退保。

近几年，由于各级党委、政府的重视，在民政部门的支持下，农村一些乡镇兴建了敬老院，解决了老年农民老有所养的问题，为老年农民安居晚年提供了较好的条件，解除了老年农民的后顾之忧。可是，现已修建敬老院的乡镇比例较低，敬老院相应的设施、设备缺乏。上述数据和事实说明，由于村级经济基础薄弱，社会保障覆盖率还远不适应小康社会的要求。

二、农村公益事业发展滞后的主要原因

1.农村公益事业发展资金投入不足。国家对农村公共物品的资金投入往往是通过项目进入农村地区，项目决策权掌握在上级手中。在财政资金普遍紧张的情况下，上级往往更关注那些可能产生经济效益的资金投向，而忽视农村地区的公益事业。取消农业税后，中央和省级财政加大了对农村公益事业发展的投入力度，使农村公益事业有了较大的发展。2005年仅中央财政用于农业农村基础设施建设的预算内基本建设投资和国债项目资金就达813亿元。但是，据有关资料统计分析，尽管中央和省级财政在支付“三农”发展资金方面的支出呈增长趋势，但中央和省级财政在农村医疗卫生、农村交通和基础设施建设等农村公益事业性方面的支出占全国“三农”支出的比重还是逐年递减。而中央财政的这部分支出基本为转移支付性支出，到村一级数额有限，加上地方财政因历史包袱沉重，普遍无力支付农村公益事业发展支出，因而，农村公益事业资金投入不足，发展缓慢。

2.公共财政“厚城薄乡”。长期以来我国实行城乡“二元”经济结构，国家税收和财政体制实行偏重城市和忽视“三农”的国民收入分配政策。在我国城市公益事业的建设全部是由财政拨款进行的，而各级财政计划用于农村公益事业的资金不仅数量少，而且资金在流向农村的过程中经过层层截留和克扣，到农村已经很少了，真正落到实处的少之又少，农村村级公益事业的建设和发展任务就基本落在农民头上。虽然一系列惠农政策的实施使农民的收入有所增加，但总的来讲，农民的收入增长还是比较慢，增幅也不大，其年均纯收入仍然远低于城镇居民，经济承受力很低，因而致使农村公益事业发展滞后。

3.管理主体缺位。乡镇综合配套改革撤并各种事业单位后,出现了农村公益事业无管理机构组织协调的状况。虽然这些单位的一些职能被设计并转到了乡镇和县直其他单位,但人手、经费都不足,这些职能实际已严重弱化。在目前乡镇财政吃紧的情况下,发展农村公益事业成了吃力不讨好的事,因而乡村基层政府和组织缺乏积极性,这就必然导致一些乡村特别是贫困乡村难以兴办公益事业。

三、加快农村公益事业建设和发展的对策建议

1.发展农村公益事业，建设新农村，资金是关键，因此要增加农村基础设施建设和社会事业的财政投入，统筹城乡公益事业发展，做好建设社会主义新农村的保障工作。首先，要建立规范的转移支付制度，加大转移支付力度，把用于发展农村公益事业的经费纳入各级财政预算优先安排，并按一定比例逐年加大县（区）级投入，不断改善广大农民基本的生产生活条件。“十一五”期间国家大力加强了对农村的投入，但是，发展农村公益事业，建设社会主义新农村资金约束问题将长期存在，“工业反哺农业”是个渐进的过程，不可能指望财政支农资金一夜之间能完全满足农村发展的需要。其次，要建立农村公益事业多元投入机制。一方面，要整合各种财政资源。长期以来，涉农资金分散掌握在财政、教育、卫生、建设、科技、农业、林业、民政、交通、水利等众多部门。在乡镇调研中基层干部向笔者反映，涉农资金分散在多个部门，各部门各自为政，资金使用像撒胡椒面，使用效益低下，因为农村公共设施等公益事业存在规模效益。因此，捆绑使用支农资金非常必要。另一方面，要通过一系列的制度安排，在坚持标准、保证安全的前提下，积极探索政府资助的激励机制和奖励办法，鼓励农民及社会力量兴办农村公益事业，促进投资主体多元化：（1）调动企业、私人兴办农村公益事业的积极性。政府可以利用财政贴息、财政补贴、税收减免等政策鼓励企业和居民个人在解决农村公益事业发展方面发挥积极作用，比如农业生产中所需的各种技术服务、大型农业机械的提供和服务、农产品的加工和流通、一般性的农村医疗和服务，农产品供产销联合体的组建等都可以由企业来提供，企业按照“使用者付费”的原则或其他形式取得相应的经济收益或其他收益。按照“政府引导、部门帮扶、农民自愿、社会捐赠、民主管理”的方式，建立农村公益事业发展基金。基金的来源除了各级财政划拨外，还可建立社会团体捐助、企业赞助、个人捐助等多渠道的农村公益事业发展基金。（2）引导农民自主投入。对于那些使用范围限于本社区的农村公益设施，如农田灌概、病虫害防治、湖泊的渔业资源利用、乡村道路等，由于其受益群体相对固定，可在农民自愿的基础上，按照“谁受益，谁负担”和“量力而行”的原则。（3）充分发挥民间非盈利组织的作用。可以建立社会团体捐助、企业赞助、个人捐助等多渠道的农村公益事业发展基金。例如，农民协会、农村合作经济组织等农民互助性质的民间组织不以盈利为主要目的，可以在自愿、联合、共享、互助的基础上提供一部分农村公益事业。

总之，发展农村公益事业，建设社会主义新农村，在加大财政转移支付力度的同时，要建立政府、社会、农民相结合的投入机制，多渠道筹集资金，为农村公益事业奠定坚实的资金基础。

2.区、乡政府要转变职能，由领导型的管理模式向服务型管理模式转变，积级引导和服务，充分调动广大农民群众兴办公益事业的积极性。税改后，组织资金和劳力兴办农村公益事业的重点和难点在于调动农民群众的积极性、创造性，充分发挥人民群众当家作主、依法管理乡村“公共事务”的民主权利。逐渐形成“政府引导、部门帮扶、农民自愿、老板捐赠、民主管理”的农村公益事业运作方式。各级政府组织应该重视农村公益事业的建设和发展给予足够的重视，强化政府提供农村公益事业性服务的责任，遵循社会化、市场化的改革方向，对一些农业技术类和管理服务类的公益事业，实行“花钱买服务”的办法，增强活力，提高农村公益事业服务质量和效率，确保农民受益。

3.规范“一事一议”操作程序。通过“一事一议”解决集体公益事业的资金问题，是与农村税费改革配套实施的一项改革措施，旨在解决农村税费改革取消农村劳动积累工、义务工后，村级公益事业建设所面临的筹资筹劳问题，引导农民自主开展自己直接受益的基础设施建设和发展公益事业。要搞好一事一议，促进农村公益事业的发展，需要把好以下几关：

首先要把好预算关。按照当地实际情况区别轻重缓急，讲求实际效益，确定当年应办的、必办的项目。不能不顾实效搞“面子工程”、“政绩工程”，不能强行按上限筹集资金和劳务。其次要把好程序关。村里应广泛征求群众意见，按照群众自愿，量力而行的原则，拿出项目预算，召开村民代表大会通过，向乡经管站提出一事一议申请，经乡经管站核实后，由乡镇分管领导和村干部一道针对农户签名是否属实，筹资项目是否必须，程序是否合法有效签署意见，建立责任档案，堵塞“无事滥议”，“有事乱筹”现象的发生。审核通过后，村里填写正式表格。最后，乡经管站将相关资料、审批表上报区农民负担监管部门进行审批，区监管部门在规定的工作日内及时作出答复。第三要把好监督关。重点抓住事前项目的审查，事中资金使用，事后决算、专项审计几个环节。此外还要接受群众的监督。凡是通过“一事一议”筹款的，其目的、意义、用途要通过村务公开栏或其它形式向群众解释清楚，让大多数群众参与讨论决策，充分体现群众自觉自愿原则，筹集的资金要规范运作，做到账目清楚、支出有据，并及时向群众公布支出情况。

加快农村公益事业的发展，不仅是全面建设社会主义新农村的重要内容，也是贯彻科学发展观的一项具体要求。

虽然中国的改革是从农村开始的，改革激发了农民的活力和创造热情，但由于二元体制的存在以及农村公益事业的逐渐萎缩，城乡差距越来越大，农民之间的贫富分化也越来越严重。没有农民的小康就没有真正的小康，没有农村的现代化就没有全国的现代化。因此，我们必须统筹发展，建设生产发展、生活富裕、乡风文明、村容整洁、管理民主的社会主义新农村。

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（作者单位：西北农林科技大学 陕西杨凌 710000）

（责编：吕尚）