党内民主的执政价值：基于国家治理的视野

张书林

摘 要：中国共产党是我国的领导党与执政党，对国家治理起着主导性作用，所以剖析党内民主之于党执政的价值意义可以放到国家治理的过程中。从当前国家治理的热点入手考量党内民主对国家治理的积极影响，就应该特别关注以下五个范畴：党内民主推动善治、党内民主推动社会和谐、党内民主推动依法治国、党内民主推动群众自治、党内民主推动党政分开。

关键词：党内民主；国家治理；执政价值

中图分类号：D20 文献标识码：A 文章编号：1008-7168(2009)04-0014-08

党内民主是指在党内政治生活中全体党员一律平等地直接或间接参与决定和管理党内事务的权利、制度与活动，它在具体运行中体现为全体党员意愿和主张的充分表达以及积极性、主动性、创造性的充分发挥。党内民主与国家治理虽是两个不同的概念，但仔细探究起来，它们之间却存在着理论上、逻辑上的价值关联性。通过解析党内民主与国家治理的基本范畴——善治、社会和谐、依法治国、群众自治、党政关系等的互动关系，可以从多个层面剖析党内民主在党的领导与执政中的独特价值。

一、党内民主推动善治

(一)善治及其特性

善治是在治理和善政的基础上形成发展起来的一种新的国家与社会治理模式。善政一般是指政府、国家或者统治阶级对社会治理的一种理想模式，意指良好的政府或良好的统治，它的主导者是政府。只要政府存在一天，就有一个民众不断追求善政的问题。治理则是政治管理、国家管理和社会管理过程，通常包括政治权威规范制定、公共资源的配置使用、管理政治事务的方式方法，等等。治理不同于统治之处在于：它的主体既可以是政府，也可以是非政府的民间组织，它的主体构成通常囊括一系列来自政府的公共机构和来自非政府的社会行为者。当治理与善政在一定程度上实现有机融合的时候，就出现了善治。善治，简单地讲，就是“好的治理”，就是要使公共利益实现最大化的国家与社会治理过程，它是政府与民众对国家社会公共生活的合作管理，是政治国家与公民社会的一种全新合作共赢关系。

著名学者俞可平总结了近年来中西方学者对善治问题的研究，认为善治的基本要素特性有以下七个：其一，合法性，即善治过程是得到民众支持和认可的过程；其二，透明性，即善治过程必然伴随着信息的公开和对公民知情权的保障；其三，法治性，即善治是奉行依法治国和法律至上的治理；其四，反馈性，即民众反映的问题必须得到足够重视和有效回应；其五，高效性，即善治要追求治理的高效率、低成本；其六，责任性，即善治状态下，政府和公民都应当对自己的行为负责，都应当在自己的本职岗位上完成所要求的任务，履行相应的职能；其七，参与性，即善治强调民众要自觉参与国家的治理，是政府与公民共同合作对国家社会进行治理的模式[1](p.33)。

如果将上述关于善治的这七个要素特性进行提炼归纳，不难发现这七个要素特性归结到一点就是：要达到善治，必须实现政府与公民社会的密切合作，形成政府与公民社会共同治理国家社会事务的运行状态，并使这种治理的运行向着良性的、各方都满意的方向发展。

(二)党内民主是实现善治的根源性要素

党内民主与善治初看似乎毫不相干，其实从逻辑上深究起来，它们之间还是存在着一定的互动关系的。党内民主与善治二者能够有机地联系到一起并形成互动关系的内在逻辑在于：善治的本质在于政府与公民对公共生活的合作管理，它的内核是政府与公民的合作；而政府要具有合作精神首先执政党必须具有合作精神，因为政府由执政党来领导和运作；执政党具有合作精神的前提或者说动力在于执政党内部应该有充分的民主生活；执政党要具有充分的民主生活就必须大力发展党内民主。下面对这种互动逻辑关系做一解析，并从中提炼党内民主对善治的价值归属。

1.善治的本质是政府与公民的合作。善治是政府与公民团体、公民组织和公民个人对社会公共事务和公共生活所进行的合作式管理。这种合作是双向的，既有政府出面与公民的合作，也有公民出面与政府的合作。没有公民与政府的积极合作只能出现历史上的所谓善政，决不会有今天我们所说的善治。从深层次讲，善治实际上是政治社会与公民社会共同合作的治理模式。政治社会和公民社会对善治来说是不可缺少的两翼，当公民组织或公民个人与政府合作进行社会的管理时，治理就出现了，追求治理的最大化的善治也就随之出现。需要指出的是：善治的本质特征在于政府与公民之间的积极有效的合作，以实现管理效益的最大化，而公民与政府进行有效合作的前提是必须确保公民参与管理的权力，因为如果公民没有相应的管理权力就不可能实现与政府的合作管理。

2.政府具有合作精神的前提是执政党要具有合作精神。在当今政党政治主导民主政治发展的情势下，我们看到世界上二百多个国家中绝大多数是由政党领导的，民主政治实际上被简化为政党政治。政党政治就是由政党领导，并在国家和社会生活中处于中心地位的政治。政党政治的最核心要素是国家政权、政府由国家的执政党来把持和领导，政府成了执政党的政府。在政党政治下，执政党对政府的影响是巨大的。集中表现在：政府所贯彻的是执政党的路线、方针、政策，实现的是执政党的意志；政府的行为模式是执政党行为模式的化身，执政党的行为风格、好恶、形式总会决定和影响政府的行为；执政党的党员特别是领导干部都在国家和政府机关担任领导职务，全面控制政府活动的各个领域，所以执政党干部的行为、作风、处事态度必然会影响政府的作风和行为态度，等等。因此，政府是执政党的化身，政府要有合作精神，首先要求主导政府的执政党必须具有合作精神。

3.执政党要具有合作精神就必须充分发扬党内民主。党内民主强调党员的平等参与，但平等的参与不是目的，如果仅有党员的平等参与或者说所有党员都以参与为目的，而没有对党内事务在平等参与基础上的决定和管理，那么党内民主就会失去意义和价值。因此，党内民主必然要求党员对党内事务进行决定和管理。正如刘少奇所说：“党内民主的实质就是要充分发挥党员的自觉性与积极性，提高党员对党的事业的责任心，发动党员或党的代表在党章规定的范围内尽量发表意见，以积极参加党对人民事业的领导工作，并以此来巩固党的纪律和统一。”[2](p.466)但党员对党内事务决定和管理不是一个各自独立的、彼此毫不相干的过程，而是一个党员之间的合作过程。

党内民主所蕴涵的这种合作主要体现在：

其一，党内民主要求一定范围内全体党员的参与，这种参与本身就是合作。民主是以协商、选举、投票、竞选、监督、批评等形式表现出来的，这些活动都需要党员的积极参与。如果党员都不参与党内的这些民主活动，普遍出现参与冷漠，或者说党员普遍的不合作，那么再好的党内民主也是徒劳的。

其二，党内民主运作所遵循的基本准则是少数服从多数，而少数服从多数就是少数对多数的合作。在党内的民主生活中，当以大家目前普遍公认的少数服从多数原则作出决议时，必然会使少数面临着选择——与多数合作并服从多数，或者不与多数合作坚持自己的少数意见。但如前所说，党内民主不是简单的民主参与，它必须形成决议，也就是说党内民主不是“议而不决”，它必须“议而决”。在这种情况下，少数必须支持决议的形成，而少数要支持决议的形成就必须服从多数人的意见，因此党内的少数服从多数也就成了少数与多数的合作。

其三，中国共产党发展党内民主的实践证明：党内民主发展有效促进了党内合作。例如，党委内部议事和决策中所贯彻的“集体领导、民主集中、个别酝酿、会议决定”的十六字方针体现的是合作精神，在党委决策实施过程中的“党委内部的集体领导和个人分工相结合”所体现的也是合作。

上述分析表明：党内民主是实现善治的根源性要素，只有党内民主实现了健康发展，实现了民主执政，才能在国家和社会治理上有效地实现党与政府的合作、政府与公民社会的合作，才能为各方力量参与国家和社会治理创建自由的空间和驰骋的舞台。

二、党内民主推动社会和谐

众所周知，社会和谐是国家治理的重要内容和基本范畴。党内民主与社会和谐的内在逻辑关系在于：党内民主促进党内和谐，而党内和谐是社会和谐的引导力量和推动者，因此党内民主与社会和谐也就形成了间接的互动关系。这种间接互动关系集中表现为党内民主对社会和谐的推进。

(一)党内民主是党内和谐的生成基因

党内民主与社会和谐的关系是通过党内和谐的桥梁和中介发挥作用的。党内和谐是指党的各级组织之间、同级组织之间、组织与党员之间、党员与党员之间、党员与干部之间、干部与干部之间友好相处并融洽共事的一种党内政治生活状态，它是对党的团结的继承与发展，是更高层次和更高水平上的团结；党内和谐同时也指党的思想建设、组织建设、作风建设、制度建设、反腐倡廉建设之间以及各项建设内部的协调运转、有机统一状态。党内民主与党内和谐之间存在着密切的关联性，这一关联性中最核心的命题是：“党内民主是党内和谐的生成基因。”解析这一命题，可以从以下三个方面进行透视：

1.党内民主的出发点是党内和谐。从党内和谐的视角看，之所以要发展党内民主是因为党员之间存在着不同的意见、争论和利益要求，这些不同的意见、争论和利益要求必须有一个体面的、大家都乐意接受的渠道来解决。如果对党员之间的不同意见、争论和利益要求都置之不理，党员之间的不同意见和观点之争就会造成党内矛盾的累积和党内不良情绪的堆积，最终会使党的肌体受到损害、党的集中统一领导被削弱，也最终会使“党组织的存在本身成为一切矛盾的焦点”。这种情况一旦出现，党内团结安定的政治生活局面就会被破坏，党内和谐当然也就不可能存在。

解决党内矛盾、释放党内生活中积蓄的不良情绪的路径和方法当然有很多种，用党内民主的方法解决党内矛盾、消弭党内不良情绪是被实践证明最为有效的方法。从另一个角度看，以党内民主的方式解决党内矛盾、消弭党内不良情绪，也自然会促进党内和谐的实现。因此，从这样的逻辑我们可以说：党内民主的出发点就应该是党内和谐。

2.党内民主的实现过程也就是党内和谐的实现过程。党内民主的实现过程是众多党员通过平等基础上的自由参与，按照一定的程序，自由、充分、公开、负责地发表自己的意见和见解，并进行广泛平等自由协商的过程。这样的一个过程，本身就是党内和谐的实现过程。

第一，党内民主强调每一个党员的平等参与，这与党内和谐所遵循的平等原则是一致的，也因此党内民主能够消除由于党员参与的不平等可能导致的党内不和谐。第二，党内民主强调党员参与过程中的自由讨论，使得党员的意见和要求能够得到充分的表达，释放了党员心头积蓄的影响党内和谐的不良情绪。第三，党内民主虽然强调参与的自由性，但也重视参与的程序性，党员在平等参与党内事务的民主化过程中遵循规范的程序就消除了由于程序的随意性所引发的党内不和谐。第四，党内民主注重参与过程的公开性，注重党员参与中信息的高效流转和有效沟通，这就与党内和谐所遵循的公开性原则相切合，避免了由于信息流转不畅、信息失灵所造成的党内不和谐。第五，党内民主强调参与者的责任感，要求参与者的完全理性，这就使党内民主的运作过程是一个负责的、理性的过程，这样，由于不负责任和缺乏理性所引发的党内不和谐也就能够在党内民主运行过程中得以避免。

3.党内民主的价值追求中承载着党内和谐。党内民主不是我们所玩的一种新颖的民主游戏，不是追求热闹，不是“议而不决”，而是要通过自由的党内协商达成广泛的共识，并在这种广泛共识的基础上形成党内决策与管理意见方案，也就是要实现“议而决”。所以，达成广泛的共识是党内民主的目的所在。这是党内民主最大的实用性，也是党内民主受到关注的根源所在。从党内和谐的角度看，党内民主的目的在于达成广泛的共识，而广泛共识的达成自然能够消除由于观点纷争、意见不统一、利益不协调所形成的党内不和谐。所以，从这个意义上可以说，党内民主的价值追求中一定承载着党内和谐的内容。

(二)增进党内和谐能够促进社会和谐

在党内和谐与社会和谐的关系上，十七大报告强调要“以增进党内和谐促进社会和谐”，这是继十六届六中全会提出“以党内和谐促进社会和谐”之后，对党内和谐与社会和谐关系的再次科学定位。那么，“以增进党内和谐促进社会和谐”的依据究竟何在呢?

1.“以增进党内和谐促进社会和谐”是由党的性质决定的。党的性质是指一个政党本身所具有的质的规定性。党章对党的性质的完整表述是：“中国共产党是中国工人阶级的先锋队，同时是中国人民和中华民族的先锋队，是中国特色社会主义事业的领导核心，代表中国先进生产力的发展要求，代表中国先进文化的前进方向，代表中国最广大人民的根本利益。党的最高理想和最终目标是实现共产主义。”简称“一个核心、两个先锋队、三个代表”。中国共产党的这一性质决定了“以增进党内和谐促进社会和谐”的必然性。第一，党的性质是党的阶级性、先进性的有机统一，党内和谐是党的先进性的重要表现形式，能否实现党内和谐往往是判断党是不是具有先进性的要件。党的先进性既是静态的也是动态的，是具体的历史的，归根到底要看党在推动历史和社会发展中的实际作用。在构建社会主义和谐社会的过程中，党的先进性的这种动态表现就是要首先造就党内和谐，以此去影响、带动和促进社会和谐。第二，党的性质表明所有党员、干部和党的各级组织都具有共同的理想信念和共同的奋斗目标，而共同的奋斗目标决定了共同的利益，共同的利益就保证了他们之间能够保持友好融洽、和谐相处的关系，能够形成和保持团结和谐的党内政治生活局面，从而达到构建党内和谐的目的。第三，从逻辑上讲，由于我们党是“中国人民和中华民族的先锋队”，党内和谐自然要成为社会和谐的表率，引领着社会和谐的构建。

2.“以增进党内和谐促进社会和谐”是由党的地位决定的。我们党是领导党和执政党，居于领导和执政地位，是中国特色社会主义事业的领导核心。这就决定了党不仅在国家政权运作，而且在社会发展中都居于核心地位。因此，在和谐社会的构建中，必须体现十六届六中全会提出的“构建社会主义和谐社会关键在党”，这也决定了党内和谐是社会和谐的前提与基础。只有实现党内和谐，才能团结带领人民为完成党所肩负的“国家富强、民族振兴、社会和谐、人民幸福”的历史使命而奋斗，也才能对社会和谐起到示范和带动作用。可以从两个视角来看待这一问题：其一，我们党是社会的领导者，党内呈现出了和谐的政治生活局面，形成了和谐的氛围，就会伴随着党的领导活动将党内和谐渗透进社会领域和社会生活中，引领和促进社会和谐。其二，我们党是国家政权的执掌者，而国家是社会的领导管理者，实现党内和谐才能促进国家和谐，实现了国家和谐才会带动社会和谐。

3.“以增进党内和谐促进社会和谐”是由党的功能决定的。按照政党政治的一般理论，政党的功能主要包括：利益表达功能、利益综合功能、政治录用和输送精英功能、政治社会化功能、维护政治稳定功能。中国共产党作为一个政党，自然也具有这些功能。发挥好党的这些功能的重要条件是必须实现党与社会之间的良性互动，互动的形式之一就是实现以党内和谐促进社会和谐。

没有和谐的党内生活氛围，不在坚持“一切为了群众、一切依靠群众、从群众中来、到群众中去”的群众路线的基础上充分了解社情民意，就无法将人民群众的真实意见、建议和要求反映上来，就不能代表好、实现好、维护好、发展好最广大人民的根本利益，党的利益代表和利益综合功能自然无法充分体现，社会和谐就是纸上谈兵。不从党内和谐出发，在干部选拔任用的全过程都充分发扬党内民主和人民民主，就不能提高选人、用人的群众公信度，就难以保证选出的领导干部党员和群众都满意，党的政治录用和输送精英功能就不真实，社会和谐就潜藏隐患。不重视党内和谐建设，不以开放民主的胸襟、宽容的态度看待政治参与，将各种政治参与力量有序地纳入政治运作过程中并加以规范引导，党的政治社会化功能和维护政治稳定功能就无法实现，社会和谐也许永远可望而不可及。

4.“以增进党内和谐促进社会和谐”是由党的宗旨决定的。我们党的宗旨是全心全意为人民服务。因此，党除了工人阶级和最广大人民群众的利益，没有自己特殊的利益；党在任何时候都把最广大人民的根本利益放在第一位，同群众同甘共苦，保持最密切的联系，坚持权为民所用、情为民所系、利为民所谋，不允许任何党员脱离群众，凌驾于群众之上。

最广大人民群众的根本利益从类型上讲包括根本的政治利益、经济利益、文化利益和社会利益。这其中，党领导人民构建社会主义和谐社会是代表人民群众根本社会利益的集中体现。

构建和谐社会是惠及全体人民群众的民心工程，它的成果要为全体人民群众所共享。因此，要实践党的宗旨，一个重要的举措是：必须努力做到以增进党内和谐促进社会和谐，全力构建社会主义和谐社会。从这个意义上讲，增进党内和谐与促进社会和谐就具有了内在统一性。从另一方面看，“我们党的最大政治优势是密切联系群众，党执政后的最大危险是脱离群众”，要保持“最大优势”避免“最大危险”，以增进党内和谐与促进社会和谐无疑是一种长效机制。这是因为：实现党内和谐有利于发挥党组织的领导核心与战斗堡垒作用，更有助于党员先锋模范作用的发挥，而党组织和广大党员分布在社会的各个层面和角落，同广大人民群众有着密切的联系，所以实现了党内和谐则间接地有助于密切党群关系、反映群众的心声、化解社会矛盾，从而达到营造社会和谐的目的。

总之，鉴于党内民主能够促进党内和谐，增进党内和谐又能够促进社会和谐，所以党内民主与社会和谐就有了间接的逻辑关系，这种间接的逻辑关系推演下来必然是党内民主能够推动社会和谐。

三、党内民主推动依法治国

在当今法治社会，依法治国越来越成为国家治理的基本范畴。党内民主与依法治国看似风马牛不相及，其实从深层上分析，二者之间还是存在一定互动关系的。我们可以从以下两个模型中来解析党内民主与依法治国的互动逻辑以及在此基础上形成的互动关系，并从中推演党内民主对依法治国的价值。

(一)党内民主—党法民主—依法治国模型

在这一模型中，党内民主与依法治国内在的逻辑互动关系在于：党内民主推动党法关系民主化，表现为党在处理与国家宪法法律关系时奉行民主化行为模式，这种民主化行为模式的集中表现就是推崇依法治国。

这一逻辑互动关系得以成立的前提是：党内民主得到充分发展，并且其基本精神由党内延伸到党外、由局限于党的自身建设延伸到党的领导执政活动中，从而促成了党在处理与法的关系时的民主模式，并将依法治国视为党领导人民治理国家的基本范式。

依法治国就是指广大人民群众在党的领导下，依照宪法和法律规定，通过各种途径和形式管理国家事务，管理经济文化事业，管理社会事务，保证国家各项工作都依法进行，逐步实现社会主义民主的制度化、法律化，使这种制度和法律不因领导人的改变而改变，不因领导人看法和注意力的改变而改变。

依法治国是党领导人民治理国家的基本方略，是发展社会主义市场经济的客观需要，是社会文明进步的重要标志，是国家长治久安的重要保障。依法治国是对党在建国后依政策治国的环境下所形成的“党贵法轻”，“党大于法、权大于法”，法因领导人的改变而改变、因领导人看法和注意力的改变而改变的人治状态的理性超越。依法治国把党与法的关系重新进行了规则设定和制度架构。按照依法治国的基本精神，党与法之间的关系不再是“党独大、法轻微”、“党说了算，法说了可以变”的不民主关系，而是理性上的民主和谐关系。

党与法的这种民主和谐关系的两个支点是：其一，法是党的领导下的法，法的基本精神和价值必须体现党的意志，党的主张和政策要经过法定程序变成国家意志，上升到法的层面。也就是说国家的宪法和法律本质上都是党的主张和政策的规范化、程序化、制度化、法制化，法与党的意志是一致的。其二，党必须在宪法和法律范围内活动。宪法和法律是党领导人民制定的，是党的意志的体现，对于自己制定的宪法和法律，党的干部、党的组织和党员都必须严格遵守，自觉地在宪法和法律范围内活动；如果党制定的法律，党自己就不遵守，何以让全国人民来遵守，何谈依法治国的落实。

以上分析表明：在依法治国的模式下，党在处理与法的关系时的基调是民主，体现了“党领导人民制定宪法和法律，并在宪法和法律范围内活动”的基本的民主精神，而这一切的前提必须是党内民主的充分发展和党内民主价值认同的形成。所以，从这样的逻辑关系中不难形成结论：归根到底是党内民主发展造就了依法治国。

(二)党内民主—依法治党—依法治国模型

在这一模型中，其内在的逻辑互动关系在于：推行党内民主必须要求以法治做保障，也就是要首先做到依法治党，而依法治党是依法治国的前提，所以党内民主就与依法治国形成了互动关系。

我们知道：民主和法治是内在统一的，民主是法治的前提，法治是民主的保障。这一原理具体到党内同样适用。在党内政治生活中，党内民主的各项要求要落到实处，必须使党内民主本身制度化、规范化，以完备的制度规范和党规党法来保证党内民主的真正贯彻执行。这是因为“制度是稳定的、受珍重的和周期性发生的行为模式。组织和程序与其制度化水平成正比”[3](p.12)。也是因为制度问题是带有根本性、全局性、稳定性和长期性的问题，“制度好可以使坏人无法任意横行，制度不好可以使好人无法充分做好事，甚至会走向反面”[4](p.333)。

高度重视制度规范建设，也就是依法治党在党内民主建设上的集中体现。所谓依法治党就是必须使党内民主制度化、法律化，并使这种制度法律不因领导人的改变而改变、不因领导人看法和注意力的改变而改变。要做到依法治党，我们党就必须在党内推崇党的制度规范和党规党法的价值地位，在党外推崇国家宪法法律的法理权威，依靠党规党法治理党内事务，培育党员和干部的的法治观念和法治行为模式并将其具体运用到党的领导与执政活动中，运用到党治理国家和执掌国家政权的行权过程中，形成法治化的思维定势和行为惯性。而依法治党在党治理国家和执掌国家政权过程中的运用，自然就促进了依法治国的进程，使得依法治国的推行顺理成章、名正言顺。

四、党内民主推动群众自治

群众自治是国家治理中越来越凸显的基本范畴。党内民主与群众自治的互动逻辑在于：党内民主发展能够推动和带动人民民主的发展，而基层群众自治则是人民民主的基本内容和制度形式。所以，党内民主能够推动群众自治的发展与进程。

(一)党内民主带动人民民主发展

关于党内民主与人民民主的关系，邓小平早就进行了系统的论证。他指出：“在我们党内和国家内，必须按照毛泽东同志提出的，要造成又有集中又有民主，又有纪律又有自由，又有统一意志、又有个人心情舒畅、生动活泼，那样一种政治局面。这种局面首先要从党内造成。我们国家也要造成这样一种局面。但是，如果党内不造成，国家也造不成。我们党一定要造成这样生动活泼的政治局面，我们党内一定要有充分的民主。”[5](pp.306-307)江泽民同志在纪念中国共产党成立80周年大会上的讲话中也指出，“要通过发展党内民主，积极推动人民民主的发展”。在十六大报告中他又进一步指出，“党内民主是党的生命，对人民民主具有重要的示范和带动作用”。党的十七大报告再次强调，“以扩大党内民主带动人民民主”。

那么，党内民主发展能够促进和带动人民民主发展的动因何在呢?我们可以具体从以下几个方面来透视。

1.党内民主先于人民民主而建立。由于我们党1921年7月成立。而新中国1949年10月成立，人民民主的国家是我们党领导人民建立的。所以，先于人民民主而建立并不断得以完善的党内民主，直接作用于我们党领导人民建立的人民民主，影响着以人民民主为特征的国家政权。在长期的革命、建设、改革实践中，我们党努力发展党内民主，保障党员民主权利，完善党内民主制度，对人民民主的建立、对中国特色社会主义民主制度的完善，发挥了不可替代的导向、指引作用。从这个意义上讲，党内民主是作为人民民主的主心骨和资源库而存在的，它为人民民主的发展奠定了基础，是其必要的实践条件和逻辑前提。

2.党内民主较之于人民民主具有更高的发展程度。党内民主和人民民主是社会主义民主政治的两个基本方面，但二者不是完全平行的两个方面，它们在主体范围和发展程度上都有重大区别。党内民主是一种非国家民主，是一种政党制度，它是由党的性质、宗旨和世界观决定的，其规范表现为党规党法①，其主体是有较高的政治思想、文化素质的先进分子组成的党员，这就决定了党内民主的发展程度要高一些。人民民主则是一种国家制度，其规范表现为国家的宪法和法律，其主体包括工人、农民、知识分子以及其他各个阶层的劳动者，所有这些人的思想政治、文化素质差异很大，很不平衡，这也就决定了人民民主的发展程度要低一些。因此，党内民主应该而且能够走在前面，借以推动人民民主的发展。

3.从民主与法治、治党与治国的关系上看。治国必先治党，治党务必从严。要建设民主的国家，首先要建设民主的执政党。作为领导党和执政党，我们党要有效承担起领导和执政职能，首先必须注重从严治党，大力加强党的自身建设，锻造强健的肌体。这其中，党的自身建设的一项重要内容就是大力推进党内民主建设。因此，作为治党重大举措的党内民主建设，对执政党更好地执政、更好地领导人民搞好对国家的治理，特别是更好地做到依法治国至关重要。

从民主是法治之前提的角度看，从严治党应以发扬党内民主为基础，依法治国应以完善人民民主为条件。党内民主是依法治党的基本途径，人民民主是依法治国的基本途径，而依法治国首先应依法治党，发展人民民主首先应发展党内民主。所以，治党作用于治国，从严治党作用于依法治国，民主作用于法治，党内民主作用于人民民主，都表明必须“以扩大党内民主带动人民民主”。

综上所述，在我国民主政治发展中，党内民主应该也能够走在人民民主的前面，借以推动人民民主的发展；党内民主是人民民主赖以发展的基础，也是民主政治的起点和关键；党内民主的不断推进，必将会随之带动人民民主的发展。

(二)人民民主发展推动群众自治

党的十六大报告指出：“共产党执政就是领导和支持人民当家作主，最广泛地动员和组织人民群众依法管理国家和社会事务，管理经济和文化事业，维护和实现人民群众的根本利益。”党内民主推动和带动人民民主发展了，就会使党领导和支持人民当家作主的力度不断加大，党的执政、人民当家作主就能够实现更广、更实质层面的有机统一。这其中，以人民群众直接当家作主为标志的基层人民民主越来越成为人民民主发展的重要突破口。

党的十七大报告强调：“人民依法直接行使民主权利，管理基层公共事务和公益事业，实行自我管理、自我服务、自我教育、自我监督，对干部实行民主监督，是人民当家作主最有效、最广泛的途径，必须作为发展社会主义民主政治的基础性工程重点推进。”而人民直接行使民主权利的基层人民民主，表现在国家的治理模式上就是基层群众自治。

在国家治理中推进基层群众自治的基本路径是：健全基层党组织领导的充满活力的基层群众自治机制，扩大基层群众自治范围，完善民主管理制度，把城乡社区建设成为管理有序、服务完善、文明祥和的社会生活共同体；全心全意依靠工人阶级，完善以职工代表大会为基本形式的企事业单位民主管理制度，推进厂务公开，支持职工参与管理，维护职工合法权益；深化乡镇机构改革，加强基层政权建设，完善政务公开、村务公开等制度，实现政府行政管理与基层群众自治有效衔接和良性互动；发挥社会组织在扩大群众参与、反映群众诉求方面的积极作用，增强社会自治功能，等等。

从逻辑互动关系上讲，归根到底上述这些推进基层群众自治的基本路径之展开必须得益于人民民主发展的成果和进程，并最终受制于党内民主发展质量和水平的提升。

五、党内民主推动党政分开

现代国家大都是由政党来执掌国家政权的，政党执政以后治理国家的责任主要在“政”，即在政府，党政是分开的。因为党和国家政权(主要是政府)是两个不同的概念、不同的组织系统，在社会政治制度中居于不同的地位、承担着不同的职能，二者必须分开。很显然，党政分开是现代国家治理的基本范式。剖析中国共产党的党内民主对党政分开的价值意义，可以从以下两个视角分别切入。

(一)党内民主—党政民主—党政分开视角

上述视角可以这样认识，即大力发展党内民主，使执政党具有民主意识、民主作风、民主习惯，可以推动党在执政过程中的民主化，实现党政关系民主化，党政关系民主化的集中表现形式就是克服了党政不分、以党代政，实行党政分开。

党政民主是指党在处理与国家政权的关系(特别是权力关系)时所坚持的民主原则、民主方法，所表现出来的民主作风、民主意识，以及由此形成的民主制度。它是党政关系的民主化运作过程，是党内民主精神的外化。根据党与不同国家政权机关的关系可以把党政民主进一步划分为：党在处理与国家权力机关(即人大)的关系时所坚持的民主，党在处理与国家执行机关(即政府)的关系时所坚持的民主，党在处理与国家司法机关(即“两院”)的关系时所坚持的民主。

1.党与人大关系的民主化。就是指党以一整套民主的原则、民主的作风、民主的制度来充分发挥和调动人大的积极性，做到党既善于领导人大的工作又不包办代替。党对人大的领导是政治、组织和思想的全方位的领导，但这种领导不是党对人大的直接发号施令，而主要是通过党在人大中的党组的作用实现的。此外，各地近来推行的党委书记兼任人大主任的做法较好地把党的利益与人民的利益有机地结合起来，也应该是处理党与人大关系的民主化的重要表现。

2.党与政府关系的民主化。党与政府关系的民主化就是党以民主的方式处理与政府的关系，以及由此形成的民主的制度规定。党与政府关系的民主化，要求党在处理与政府的关系时克服以党代政、党政不分的违背民主的弊端，彻底实行党政职能分开，杜绝党对政府事务的包办代替。党与政府关系的民主化，更重要的在于党对政府的领导不是直接的代替政府做决策，而是通过党在政府中党组的间接作用来实现的。

3.党与“两院”关系的民主化。党与司法机关——法院、检察院关系的民主化是指，党在处理与“两院”的关系时所坚持和应该具有的民主原则和民主作风。党与“两院”关系的民主化要求：一方面必须坚持党对司法工作的领导，保证司法活动始终在党的领导下进行；另一方面党又必须支持司法机关依法独立办案，不干预司法机关的内部事务。

(二)党内民主—党内分权—党政分开视角

坚持这一视角就要看到：发展党内民主必然会最终带动党内权力配置模式的变革，矛头指向党委过分高度集权，并逐渐在党内确立分权理念、引发对党内分权的改革；而党内分权理念和模式的形成，在党的领导和执政活动中又自然会推动党与政的分权及党政职能的重新划分，从而有助于构建起“领导国家靠党、治理国家靠政”的党政分开局面。

党内民主强调党内权力为党员共享，反对权力集中，发展党内民主就意味着党内权力分配上的平等，意味着必须对党内集权模式进行变革。当前党内存在着众所周知的党委过分高度集权问题。由于党的各级代表大会每五年才召开一次，会议结束以后，在长达五年的时间内，党的代表大会作为各级党的最高权力机关、决策机关和监督机关的职能只能由党的委员会来行使。而党的各级委员会本身又是党的执行机关，负责贯彻落实党的代表大会的决议。同时，由于中央以下党的各级纪委实行双重领导，在地方各级党委和上级纪委的双重领导下开展工作(又是以同级党委为主)，党的各级纪委的人员编制、各项经费、干部任免等人、财、物权都掌握在同级党委的手中，重大案件的查处必须向同级党委汇报，纪委不能离开党委独立行使监督权，更无法对同级党委实行有效的监督。因此，纪委的监督实质上又是党委主导下的监督，或者说是党委引导下的监督。所以非常任制条件下的党委既集中了党代会的决策权，又集中了纪委的监督权，加上它本身又在履行执行权，所以它集党内的决策、执行、监督三权于一身，高度集权。

发展党内民主必然要求对党委过分高度集权的党内权力配置和运行模式进行改革，在党内实行必要的分权。一旦在党内实现了分权，就会自然影响党领导和执掌国家政权的过程，推动党与政府、党与人大、党与“两院”在权力与职能上的分开，最终达到党政分开的目的。

注释：

①本文所使用的“党规党法”是沿用党内约定俗成的叫法，其本质含义是包括党章和其他党规在内的党规。

参考文献：

[1]俞可平.民主与陀螺[M].北京：北京大学出版社，2006.

[2]中共中央文献研究室，中央党校.刘少奇论党的建设[M].北京：中央文献出版社，1991.

[3][美]塞缪尔•P•亨廷顿.变化中的政治秩序[M].王冠华，等.上海：上海三联书店，1989.

[4]邓小平文选(第2卷)[M].北京：人民出版社，1994.

[5]邓小平文选(第1卷)[M].北京：人民出版社，1994.

[责任编辑：岳 林]