试论坚持党内民主制度的科学性

董连翔

一

党内民主制度的科学性集中体现为制度的可操作性与有效性。事实上，任何一种制度如果失去了这两个特性就等于失去了自身存在的价值。制度是一种存在，既可生成政党行为，也可弱化政党行为。制度是一种框架，既可以为政党行为提供范围、平台。又可以为政党行为提供制约与规范。制度也是一种标准，既可以评判又可以导向。制度对政党行为的影响具有根本性、全局性、稳定性和长期性。正因如此，中国共产党党内民主的制度建设成为推进党内民主健康发展的根本。然而，这个根本能否充分体现。归根到底在于制度的科学与否，在于制度本身的可操作程度与实际效果。这不仅决定着党内民主的命运与前途，同时也决定着中国民主政治的命运与前途。

在当代中国，中国共产党的领导地位及其在中国经济社会发展中的领导核心作用，使得我们党党内民主制度的构建，在一定程度上超越了政党自身建设范畴，成为关系中国经济社会发展的重大战略问题。党内民主的使命首先是全面提升党的生机与活力，但同时还要推动人民民主，并与人民民主形成相互促进、相互推动的发展格局。尤其是对于中国民主进程而言，党内民主又是中国政治体制改革的切入点。正是基于此，党内民主制度构建的科学性就显得格外重要，不仅关乎执政党党内民主的健康发展，也关乎中国特色社会主义民主政治的健康发展。

我们党在长期执政的条件下，要持续保持党的生机与活力，始终反映最大多数人民的根本利益和意志，基本途径是发扬民主。反映在党内，则需要有一套以人民利益为价值取向的制度机制。所以，党内民主制度的构建就必须以此作为科学依据，论证其本质、构建其内涵、探索其路径，以此激发党的活力，统一全党意志，调节党内各种关系，确立正确的领袖、政党、群众关系，保持健康正常的党内关系。特别是要通过民主制度的科学建设，在党内形成一种运转有效的制度机制。这一机制包含选举、公开、党内监督等相互连接、相互作用的要素，并连接为一个整体。

二

我们党从诞生之日起，就重视探索党内民主制度建设，关于发扬党内民主精神和建设党内民主制度的理论与实践，在党的历史文献中有大量记载。从党内民主制度构建的现有状况来看，也有着不凡的成果。特别是党的十一届三中全会以来，党高度关注制度建设，把制度建设提到关乎党的生命的高度来认识。改革开放之初，邓小平在总结党内生活历史经验的基础上明确指出，“领导制度、组织制度问题更带有根本性、全局性、稳定性和长期性。这种制度问题，关系到党和国家是否改变颜色，必须引起全党的高度重视。”(《邓小平文选》，第2卷，333页)改革开放30年来，党大力推进制度建设，走出了一条制度建设的新路子。党内生活的整体面貌也发生了历史性变化，党内生活的各方面逐步做到有章可循，形成了比较完备的制度体系。

就党内民主制度而言，在党的代表大会制度方面，1985年《关于党的地方各级代表大会若干具体问题的暂行规定》的出台，标志着党的各级代表大会制度逐步走向制度化规范化。以后开展了党代表大会常任制的试点工作，党的代表大会代表提案制度、代表提议的处理和回复机制等也逐步得到落实。特别是党的十七大又作出实行党代表任期制的重大决定，使广大党员在党和国家的政治生活中行使民主权利有了重要平台，发挥着越来越显著的作用。在党内选举制度方面，党的十三大报告提出差额选举的范围应扩大到各级党代会代表，基层党组织委员、书记，地方各级党委委员、常委，中央委员会委员。上个世纪90年代党颁布了党的基层组织和地方组织选举工作暂行条例。党的十七大又提出，把组织推荐与党员和群众推荐结合起来，逐步扩大基层党组织领导班子成员直接选举的范围，这使党员民主权利的实现有了更加有效的制度保障。在党的集体领导制度方面，党的十三大以后，中共中央政治局分别通过了中央政治局、政治局常委、中央书记处工作规则(试行)。1996年颁发了《中国共产党地方委员会工作条例(试行)》，同时还创造性提出了“集体领导、民主集中、个别酝酿、会议决定”和“总揽全局、协调各方”等落实民主集中制的原则和办法，并将此写入党章，这标志着党委集体领导和民主决策逐步走向制度化、规范化。党的十七大进一步提出，推行地方党委讨论决定重大问题和任用重要干部票决制，实行中央和地方各级党委常委会向全委会负责、报告工作和接受监督的制度，使党内集体领导制度有了新的突破，进一步加大了制度的可操作性。在党内民主生活的监督制度方面，制定了党员领导干部参加双重组织生活制度，民主评议党的干部、党员制，度，党委民主生活会制度等，特别是1995年1月中央印发《中国共产党党员权利保障条例(试行)》后，党员的各项民主权利得到有效保障，党务公开范围逐步扩大，党内情况通报制度、党内重大决策征求意见制度逐步完善，党组织工作的透明度逐步增强，广大党员对党内事务有了更多的了解和参与。这些制度的实施，彰显了党员的主体地位，强化了党对权力的监督。

在加强党内民主制度建设的过程中，我们党探索出一条具有自身特色的党内民主制度建设之路，形成了一些重要经验：一是坚持把马克思主义党内民主建设理论与党内民主实践相结合，以实践基础上的理论创新为增强党内民主制度的科学性提供科学依据与思想方法。二是坚持制度的原则性稳定性和制度创新相结合，始终把握党内民主制度建设的正确方向。在坚持党内生活基本原则的同时，坚持解放思想和实事求是的统一，不断深化对党内民主制度建设规律的认识，从解决实际问题出发，推进制度创新。三是坚持组织制度的刚性与个人自觉规范相结合，始终把握维护党内团结统一的制度建设目标原则，在坚持党的制度的权威性的同时强化党员的自觉意识。四是坚持传统性与时代性相结合。我们党长期形成的民主生活传统的制度规范，曾为党内生活健康发展提供了很好的制度保障，但有些具体的制度规范，随着时代的变迁已经不适应现实的需要，我们必须坚持与时俱进。民主集中制是我们党根本的组织原则、制度，具有旺盛的生命力，我们要在新的历史条件下赋予其新的时代内涵，在实践中要坚持和健全。这些经验是坚持党内民主制度科学性不可偏离的。

三

坚持党内民主制度的科学性，离不开对现实问题的研究和破解。就党内民主制度建设的现状而言，尽管有许多成功的经验、成果，但同时也存在着一些突出的问题。

一是一些制度的权威性还不够，存在着重制度安排而轻制度执行的情况。其典型特征是制度的不断“生产”，但事实上在制度的执行过程中，一方面缺乏监督，执行不执行一个样，执行得好坏一个样；另一方面则是制度的执行往往因人而异，造成制度面前的不平等，使制度失去了权威性。假如这种重制度安排轻制度执行的情况不能得到改善，久而久之，制度安排和制度执行之间就会发生分离，制度就会变

成形式，成为一种可有可无的“摆设”，就会导致一些党组织和党员干部无视制度的存在，客观上造成制度的“空转”或低效率。

二是制度的系统性不够。现有的一些党内制度互相之间的联系不十分紧密，有的甚至互相抵触，尚未形成有机连接的网络，制度系统内部不协调。这一方面表现为制度冲突。同一种行为有的制度安排认可。有的制度安排则禁止或限制，这在一定程度上造成党内生活无所适从。另一方面则表现为制度联系不够。党内民主制度之间的衔接不够，从而造成一些制度与制度间的空白，形成制度系统中的“漏洞”。正是这种制度“漏洞”的存在，使党内生活中的一些消极腐败现象得不到有效遏制，大大降低了制度系统的有序程度、削弱了制度的有效性。

三是有的制度可操作性不够强，导致正规制度弱化而“潜规则”显效。目前，党内现实生活中不仅有党章这样的根本大法、各项党内生活的规章制度、纪律规范，同时也存在一些“潜规则”。这些“潜规则”阻碍了党内民主生活的健康发展。在某些党组织内部和一些党员干部心目中，党章规定和党的各项制度。仅仅是写在文件中、停留在会议上、领导者的报告里。而真正用来指导行为的则是各种“潜规则”，这就造成党内现有制度的弱化甚至失效。“潜规则”之所以存在，究其原因在于党内民主制度的科学性不够，表现在一方面虽有制度但制度过于原则笼统，另一方面虽有制度但缺乏操作措施。例如用人问题上的不正之风，跑官卖官问题，对一把手权力的制约等问题。尽管都有一些制度措施，但这些措施的约束力不够，最终造成制度的弱化、软化，“潜规则”得以发生作用。

在我看来，党内民主制度建设中存在这些问题，主要原因有二：其一，执行者对制度的重要性认识不足，缺乏执行制度的自觉性；其二，制度建设理念上存在偏差，如过于强调人的作用，从而造成制度的原则要求多，具体措施少，最终导致制度设计的不够科学。前一种情况是制度执行者的主现行为造成的，后一种情况则是制度安排造成的，也就是制度设计本身出了问题，制度的科学性出了问题。正如邓小平所讲：“制度好可以使坏人无法任意横行，制度不好可以使好人无法充分做好事，甚至会走向反面。”(《邓小平文选》，第2卷，333页)正是从这种意义上讲，坚持党内民主制度的科学性是关系党健康发展的全局性的战略问题，是不能掉以轻心的。

四

对于我们党来说，民主绝不能仅仅止步于理论的探讨，更应该是一种实际行动。坚持党内民主制度的科学性，需要在以下方面作出努力。

坚持党内民主制度的科学性理念。要以马列主义、毛泽东思想、邓小平理论、“三个代表”重要思想为指导，深入贯彻落实科学发展观，坚持历史与现实、理论与实际、宏观与微观相结合，全面总结制度建设经验，系统探索与研究党内民主制度构建科学性的规律，揭示制度科学性所需的内外部环境、结构特征、生成条件、提出增强党内民主制度科学性的对策性建议，为实现制度的科学性提供理论支撑。

准确把握党内民主制度科学性的内涵与结构特征。党内民主制度科学性的内涵，主要包括对权力进行科学制约，为消解党内生活中事实上存在的“潜规则”寻求科学路径。党内民主制度科学性的结构特征是指坚持制度系统的稳定性，反对随意性；坚持制度主体的权威性，反对因人而异；坚持制度的有效性，反对形式主义；坚持制度的可操作性，反对“花架子”。

加强党内民主制度科学性的环境建设。制度环境作为一种客观现实，对党员干部思想言行有着直接的影响，在相当程度上决定着党内民主制度建设的实际成效。党内民主建设与党的各方面建设是相互推动相互促进，并与改革发展稳定大局紧密相连，同时又受到经济社会发展总体水平的制约。如果不积极推动党内民主制度科学化建设，是错误的、有害的、危险的；但是如果只有党内民主制度建设要求却不知道怎样推进党内民主制度建设，把党内民主制度建设想得过于简单，过于理想，也是错误的、有害的、危险的。所以，要高度重视党内民主制度科学性的外部环境建设，正确判断社会政治、经济、文化生活变化对执政党内民主制度构建的影响，进一步深化政治、经济体制改革，加强民主法制建设，规范社会生活，为制度建设提供良好的社会环境氛围。在党的内部环境上，要着重强化党员领导干部的民主意识，形成科学的民主理念；要深刻把握党内民主本质特征、基本要求，坚持统一的目标要求、严格的纪律、规范的程序，避免各自为战，坚决反对既得利益集团的出现，为制度建设提供必备的条件。

探索坚持党内民主制度科学性的实现路径。一是强化党员主体地位意识，坚持以党员为本，解决党内民主制度建设出发点和归宿的科学性。二是坚持以完善党的代表大会和党的各级委员会制度为重点，解决党内民主制度运行过程的科学性。要加强对党内权力的有效监控，用科学的制度保障执政党决策的民主化科学化。三是以完善干部选拔任用的民主程序为关键，发挥党内民主制度在选人用人上的重要作用。构建科学的选人用人机制，严格干部选拔任用的民主程序，坚持正确的用人导向。四是以健全充分反映党员和党组织意愿的党务公开制度为重点，增强党内民主监督机制的科学性。尤其要通过建立健全和完善党内巡视制度，严格任期制度和质询制度，强化党的制度的权威性，以保证党内民主能够健康有序发展。