论基础教育资源配置的不正当竞争

刘 贤

摘要：教育资源包括教育资金、设施等硬件部分和教育政策、师资等软件部分。通常，硬件资源决定软件资源。教育则不然，教育政策等软资源决定着资金和师资的配置。教育资源配置的不正当竞争，严重影响了基础教育的健康发展。要实现教育的公平，必须强化国家对基础教育投资的责任、规范资源配置行为、杜绝教育腐败，创设公平公正的教育资源配置机.制。

关键词：基础教育；资源；配置；公平；机制

中图分类号：D90-052

文献标识码：A

文章编号：1000-2529(2009)05-0075-04

教育资源是教学科研活动所需的物质和精神要素的总和，它由硬件资源和软件资源两部分构成。硬件资源包括教育资金，教学、实践、生活的设施和场所等要件；软件资源包括教育政策、制度、师资、教育精神、人文环境等内容。其中，资金是决定性的因素，资金的多少，决定教学环境的优劣、教师待遇和水平的高低。然而硬件资源配置，政策、社会环境等因素往往起到至关重要的作用。现阶段，政府在教育投资、基础建设、教师调配等资源配置中，没有一套明确具体、公平公正的制度，随意性大，不正当竞争现象严重。

不正当竞争是指违反诚实信用的法律原则，从事商业竞争的行为。在工业领域任何与诚实商业惯例相悖的竞争行为均构成不正当竞争行为(《巴黎公约》第10条之二)，从广义的反不正当竞争法概念来说，整个知识产权保护规范都发挥着管制竞争的功能，因而专利法、商标法甚至版权法都是不正当竞争法的特别法。然而，从狭义的角度理解，反不正当竞争法对这些知识产权法、特别法起补充作用，以填补着这些法律留下的漏洞或空白。就不正当竞争这一概念，学术界没有太多争议，但对于不正当竞争主体却有不同看法。普通概念中的主体只能是从事商业活动的经营者，政府、医疗、教育等非商业领域的单位是不能成为不正当竞争主体的，对这种认识，笔者有不同看法。首先，《巴黎公约》不正当竞争的英语表示为unfair competition，直译是不公平竞争，它并没有规定主体范围，只涉及到行为模式。在我国基础教育中，为经济利益的择校招生等行为是在不平等政策和条件下进行的，就是不公平行为，应当属不公平竞争行为。其次，我国反不正当竞争法既包含了一般商业竞争行为，也包括政府限制竞争行为，将政府纳入了不正当竞争主体。政府本身并未直接从事商业营利，但其行为为某些经营者谋利，反不正当竞争法的目的在于维护竞争秩序，在市场交易中破坏竞争秩序的行为都可能成为不正当竞争行为。在招收择校生、办校中校等过程中，学校是直接谋利者，教育管理部门是学校谋利条件的创造者。管理部门设置重点学校，不光为这些学校创造了品牌，还在择校生的招收、校中校开设等方面提供优惠政策，间接地参入了教育资源的不公平配置。另外，国家培植出来的名校、名师、社会名流，其资信权在教育或其它行业竞争中，也会表现为不公平竞争，这些主体一般不是商业主体，但其资信权可以带来商业利益，也可以成为不正当竞争主体。《国画》作者王跃文诉《国风》作者王跃文案中，当时有人提出当事人不构成不正当竞争主体问题，但法院以作品进行交易以取得商业利益为由，确认了《国画》作者王跃文原告地位，确定非商业主体的不正当竞争行为主体的地位。在教育活动中，教育管理部门一方面对普通学校设置种种限制，另一方面，给予重点学校很多优惠政策，培育名校。而名校则将其名称、信誉、文化等知识产权作为竞争手段，招收择校生，争取家长及相关单位投资，当然是一种不正当竞争行为。

一、基础教育资源配置不正当竞争的形式

教育公平问题是当前基础教育中存在的基本问题，其核心就是教育资源配置的不公平竞争。通过调查，笔者发现教育资源配置的不正当竞争主要有以下几种方式。

1.教育硬件资源配置的不正当竞争

(1)教育资金配置的不正当竞争。资金是教育活动的基础，它既决定教育设施、教学条件的优劣，又决定教师待遇和生活水平的高低。教育资源配置的不正当竞争，主要表现为教育经费配置的不正当竞争。这一竞争既存在于不同区域之间，也存在于同一地域的不同学校之间。一般来讲，教育经费配置的不正当竞争应随着经济的发展而减弱，但在我国却正好相反，随着经济发展，经费投入差距却越来越大。2004年小学生预算内公用经费东西部地区之比由2000年的1.7：1扩大到2.3：l；初中生均公用经费东西部到由2000年2.3：1扩大到2.5：l，而中部比东部地区差距更大。笔者通过对中部某省三市的十四所中小学教育资源配置情况进行调查得知，2006年东部A县财政投入是西部B县的4.18倍，生均经费东部A县为北部B县的2.48倍。在A县，2004～2005年中，政府除“人头费”外，还为一中投入1200万设施建设费，且因一中扩大规模贷款近2亿元无力偿还，也由政府代其返还；而c中除“人头费”以外，财政几乎没有投入。在小学，A县财政投入县城D小学的资金1145万、投入农村E小学仅为20万元。教育经费投入，城乡之间、学校之间差异之大，令人几乎难以想像，资金投入不平衡是关键原因。(2)基础建设、教学设施等资源配置方面的不正当竞争。基础建设、教育设施是开展教育活动的必备条件，它决定教学效果的优劣和教学质量的好坏，由于利益的驱使和制度的不完善，这类资源的配置当然也免不了不正当竞争。2004年城乡小学之间教学设备水平比为2.9：1，初中为1.4：1，与2002年比差距有所扩大，县际之间，城乡差距巨大。笔者调查的中部某省也是如此：A县一中生均所占教舍面积、运动场、图书占有量是B县一中的3至5倍。在A县，一中有独立图书馆、体育馆、艺术馆和标准运动场，C中既无独立图书馆，也没有专用体育馆、艺术馆，两校相差悬殊。

除在教育经费、基础建设、教学设施等资源配置外。学校布局、选址方面也存在不正当竞争。重点学校、示范性学校通常都建在城市、政府机关所在地，农村、一般居民点、厂矿区基本上都没有一流的学校。

2.教育软件资源配置的不正当竞争

(1)教育政策的不正当竞争。教育政策包括教育的投资、管理、师资调配等方面的规定、计划和方案。教育政策决定着学校兴衰成败。现阶段，我国基础教育资金拨付体系。包括国家、省、市、县(区)几种方式，其中大部分学校是由市、县(区)拨款的。学校所需经费，除教师工资和部分办公费皆由财政统一拨付外，其它经费一般是通过立项申请才能取得。而立项申请的成功率，重点学校比普通学校、城市学校比农村学校要高得多。作为政府重点保护对象，重点学校不光投资及工资待遇等诸多方面被给予特殊照顾，还在招择校生、办民校、校中校等方面享有许多优惠，而对普通学校则设置种种限制。这些政策制定，是滥用行政权力限制竞争的不正当竞争行为的具体表现。(2)师资资源配置的不正当竞争。教师是学校的基础主体，名师创造名校，名校又

吸引名师。按教育公益、公平原则，师资本应均衡配置，但由于硬件资源、政策资源配置的不正当竞争，导致了师资资源的不正常配置。2004年农村小学高级教师比为35.9％，初中一级以上职务教师比为32.3％，分别比城市低8.9和14.5个百分点。现在好的教师都是逆向流动，农村的向城镇流动，县里的向市里流动，普通学校的向重点学校流动，薄弱学校越来越薄弱。

二、基础教育资源配置不正当竞争的原因

1.国家财政投入不足，区域经济发展不平衡

教育资源包括硬资源和软资源两类，两者相辅相成，硬资源丰富，能吸引优秀师生资源，而软资源丰富，也能调动社会的投资。这一市场现象本无可厚非，但教育是公益事业，政府应扼制市场现象，公正地配置教育资源。然而，政府投资短缺，区域经济发展不平衡，必然会导致教育资源配置的不当竞争。2004年我国预算内生均教育事业费东西部比：小学为1.7：1，初中为1.8：1。县际之间比为2.8：1，城乡间比为1.2：1。如将捐助、择校等费用算起来，远高于这一比例。有人将这比喻为：“农村学校像非洲、城里学校像欧洲”，这些差距加剧了教育资源的不正当竞争，形成了中西部的优秀教师资源往东部流动、乡村的向城市集聚现象，使东部地区、城市学校在不支付任何费用的情况下，取得优质的教师资源，而中西部地区、农村却在支付了生活、教育、社会保障等巨额费用将小孩培养成优质教育资源后又只能“无可奈何花落去”。“公正的准则：一是不伤害他人，二是有利于公共利益”。教师资源“逆向流动”的不正当竞争既伤害他人，又不利于公共利益。

2.教育资源配置的政策和制度不合理

依唯物论原理，物质决定精神，经济决定政策，教育硬件资源配置决定软件资源配置。然而，这一规则对于我国教育行业却不能适应。我国教育投资主体一直是以政府为主，改革开放以来虽有民间资本介入，但其规模不大，且民间资本一般依从于公办学校，如校中校、联合办学等形式。有的即使是独立投资，但其师资来源仍然寄生于公办学校，不能发挥独立作用。基础教育的资源配置，都由政府决定。政府是政策、规章的制造者，通过政策、规定可以确定教育资金的投向、教育设施的配置及教师调配，因而，对教育行业来说，政策等软件资源直接决定硬件资源的配置。据调查，2002年全社会的各项教育投资是5800多亿元，其中用在占总人口不到40％的城市人口上的投资占77％，而占总人口数60％以上的农村人口只获得23％的教育投资。

我国当今基础教育体系的建设起于上世纪50年代，当时经济十分薄弱、国际形式严峻，采取了重点学校、“精英”教育的模式。文革后，在教育遭到严重破坏情况下，为多出人才，快出人才，又提出要办重点学校。随即政府教育政策都向重点学校倾斜，不论基础设施、教学设备、校园建设等硬件方面的建设，还是师资配置、教师待遇、职称职务、校园文化及学校话语权等软资源的政策规定，都要向重点学校倾斜，教育资源配置的不正当竞争非常严重。笔者调查得知，重点学校的教师资源、财政资金都远远超过普通学校，“县里的教育经费，一中用了一大半”是公开的秘密，“乡里的学校饿死，城里学校撑死”的现象也不是什么奇谈怪论。这种不正当竞争存在的基础除重工轻农意识外，最重要的就是主体因素，因为教育经费配置政策制定的主体是城里的，县一中通常也是建在县城里的。近年，我国虽加大了对落后地区、农村的财政投入，但“政府不仅仅必须关心和尊重人民，而且必须平等的关心和尊重人民”。

3.传统观念的影响

我国文化传统源远流长，诸子百家，争鸣不休，但对读书的作用却没有任何争议：“万般皆下品，唯有读书高”、“书中自有黄金屋，书中自有颜如玉”、“学而优则仕”的传统观念已深深根植于我们的社会、学校、家庭中。在选拔干部时，毕业于重点大学的通常会优先考虑；在招聘员工时，不论什么单位，招聘什么人，都很看重毕业学校。由于传统思想作用，在现有的教育体制内，学校课程太重太压人，有的学生因无法承受而轻生，上重点学校，事实上只是家长的希望。北京十一中学校长李希贵曾做过一个调查，让中小学生列出自己最喜欢的十个地方，没有人喜欢学校；他们列出学校里最喜欢的十个地方和十项活动，又没有人喜欢课堂和教室。由于重点学校课程多，作业量大，学生没有时间追求个性和爱好，也没有空间装容其思想和灵感，只有对学习的厌倦和恐慌。“我们要在教育界展开一场‘反恐战争，反对家长的恐慌，反对对孩子实行恐怖的教育”，著名学者、21世纪教育研究院院长杨东平如此“号召”。中国教育学会会长顾明远更担忧地说，“我搞教育60年了，教育搞到现在这个程度，我经常觉得心里不是滋味。‘文革取消了高考，耽误了一代人；而现在学生负担过重，道德水准下降，恐怕要耽误几代人”。

4.教育腐败是催化剂

校园原被人们称为“社会的静土”，但由于教育资源的缺失及腐败的渗透和胁迫，原本纯净的学校也已被污染，其中重点中小学已成重灾区。重点学校招收的学生大致有三类：一是考上去的学生，另外是交费的学生和“条子”生。学校是一个小社会，它的教学科研活动及师生的生活、生存环境与社会息息相关，除教育经费涉及到教育、财政部门外，还会涉及国土、园林、公安、交通、卫生、体育、街道等各部门的管理和协调，这些部门都需要“相互照顾”，因而在招生中的腐败也就难免了。我国在上世纪末开始取消基础教育的“重点学校”改建“示范性学校”。对示范性学校的建设，政府各部门都不啬帮助，不光经费大把投入，还会在征地、交通、水电、招生等诸多方面给予特殊政策，如有些省规定，示范性中学招收的择校生比率为总招生人数的30％，其他学校则只能在20％以下。即使如此，有些示范性中学择校生达到招生总数的70％。对这种情况主管部门视而不见，除了财政相对紧张外，其它就只能是包括各部门的“条子生”等腐败因素的作用了。据调查，某市早几年在该市的初中毕业生中，出身“上层”的初中毕业生中有69.1％进入了该市最好的高中，而占大多数“下层”的初中生只有5.2％进入了该校，而北京市“上层”出身的初中毕业生57％的进入重点高中…。“在君主和专制的国家里，没有人渴慕平等，平等的观念根本就不进入人们的头脑里。在民主政治之下，真正的平等是国家的灵魂，尽管监理这种平等十分困难”。

三、完善配置机制，消除教育资源配置不正当竞争

教育资源配置受经济、政策、腐败等因素的影响。这些因素相互作用而产生不正当竞争，严重影响着教育事业的健康发展。必须统筹协调，重点突破，解决教育资源配置的不正当竞争问题。

1.加大政府投资力度，强化教育的公益性，防止教育资源配置的不正当竞争

教育的公益性源于公立学校的产生。19世纪上半叶，当欧美一些先进国家相继开始其社会现代化的历史进程时，

教育作为现代国家的一个要素，在社会发展中的作用变得越来越重要，通过建立公立学校系统，向社会提供公共服务，成为社会现代化进程中的一个理性的选择。

教育公益性原则是当今世界普遍适用的原则，我国教育法确立了教育的公益性原则，明确了政府为义务主体。但政府对教育投入所占GDP的比例(2007年为3.32％)远不及以色列的8.5％和马来西亚的8.1％，用这点投入进行近3亿学生教育，要实现教育的公益性是不现实的。百年大计，教育为本。只有强化政府教育义务，加大投资力度，改善中西部及农村教育条件，充分保障基础教育经费，才能防止教育资源配置的不正当竞争，实现公益教育性。同时，有了资金的保障，政府在择校生招收中的限制竞争、重点学校利用其名誉营利的不正当竞争的土壤也将不复存在。

2.创新教育资源配置渠道、实现公平

现阶段，我国基础教育的投入主体有县、市、省、及国务院等多级政府。虽然这些机构都是基础教育义务主体，但其机制不顺、责任不明，缺少强制力，导致经费配置的随意性大，给不当竞争提供了巨大的空间。解决这类问题，不仅要考虑局部、过程的公平，还需考虑全局、实质的公平。—个大致的矫正不正义的经验为：如此组织社会，以便最大限度地提高这一社会中最后处在最不利状况的那个群体的地位。我国各地区发展情况不同，对滞后者应予以照顾。根据实际情况对症下药：(1)建立教育经费的合理分担体系。由于区域经济发展不平衡，东部、沿海地区经济发达，对这些地区基础教育的投资，可建立以县、市政府为主、省级政府为辅，根据财政收支情况明确出资比例，由中央政府实施监督的机制；对中西部地区，应建立省、市、县为基础、中央政府为保障的教育投资机制，确保基础教育的公平。(2)建立教育资源配置公平合理、科学严格的管理制度。首先，在财政经费的配置中应重点支持基础教育，借鉴国外的经验，将高等教育经费的投入比率适当降低，加快高等教育改革、剥离富余人员，实行教、研、产相结合，拓展教育资源渠道。其次，确定农村基础教育经费投入的最低标准，明确中央政府对中西部地区基础教育倾斜扶持的责任，铲除教育资源配置不正当竞争的土壤。

3.改革教育模式、合理配置软教育资源，消除师资配置的不正当竞争

(1)建立教育合作社和教育集团，优化师资资源配置，共享优秀历史、文化资源。教育集团、教育合作社在我国上世纪就出现过，不少已取得了很好的效果。广州海珠区沙园中学2003年撤并到广州41中，实行校际间教育资源整合，使教学质量得到明显提升。广州这种形式只是合作化的一种初级形式，在基础教育资源贫乏、发展不平衡的状况下，我们应该提倡更大范围、更多模式的合作社，使教师资源流动起来、教学设施充分利用起来，共享“示范性学校”的师资、理念和文化资源，提升整个合作社区的教育品质。(2)发展、健全民办学校教育模式、拓展教育资源渠道。民办学校或私立学校在世界很多国家均存在，他们不光不限制私立学校，有的还采取直接投资或发教育券的方式帮助民办学校发展。我国对民办学校不仅没有财政资助，有的还设置种种障碍，限制其发展。对这种现象应进行引导，健全民办学校制度，拓展教育资源渠道。

4.杜绝教育腐败、切断教育资源配置不正当竞争的根源

基础教育资源配置的不正当竞争，既有体制的原因，也有人为的因素，但对于资金投向，关键还是政策规章的制定和执行者问题。将学校分为不同等级，必然产生资源分配的不公平；资源配置缺少透明，必然会产生腐败。笔者在调查中就发现，冬天在学校取暖，重点学校用空调，普通学校用电热器，乡村学校用煤炉。而校容校貌真有点“城里学校像欧洲，乡里学校像非洲”的感觉。“当立法者图谋夺取和破坏人民的财产或贬低他们的地位使其处于专断权力下的奴役状态时，立法者们就使自己与人民处于战争状态”，我们虽没处于战争状态，但群众对教育腐败的不满情绪已不容轻视。加大教育投入，制定公平公正的教育制度是解决教育资源配置不正当竞争的根本出路。笔者认为可建立以下机制：在硬件资源方面，撤销学校建设项目立项审查制度，将90％的教育财政经费按学生人头平均分配，其余10％用作解决自然灾害等突发事件的费用，将教育资源配置的整个过程晾晒在阳光下。在软件教育资源方面，撤销重点学校任何优惠制度，教师流动、职称职务选聘、招生升学、学校管理等制度和实施情况均公开透明、接受社会监督。这样既防范教育资源配置的不正当竞争；还可以阻截教育腐败、节约大量管理成本。

基础教育资源配置不正当竞争行为在我国的广泛存在，既有经济原因，更有法律、政策因素。改变这种状况，国家务必加大投入，建立公平、公正的教育资源配置机制，加强法律监督，制止教育资源配置的不正当竞争，才能振兴教育、实现民族复兴的百年梦想。

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(责任编校：秋泉)