美国特许学校经费来源分析

刘春生　代　昊

[摘要]特许学校在美国教育改革中占据着重要位置,它为美国教育注入了活力。文章采用文献法,从联邦政府,州政府,学区和社会捐赠四个方面详细分析了特许学校的办学经费来源,发现州政府是特许学校经费的主要提供者。

[关键词]特许学校;经费;来源

美国的特许学校(Charter Schoo1),是举办者依据本州的《特许学校法》通过与当地学区董事会、公立大学或州教育董事会签订特许状(charter)或合同(contract)而建立起来的一种新型公立学校。1991年明尼苏达州通过了第一个特许学校法,1992年两位教师在明尼苏达州圣保罗市开办了第一所特许学校。从此,特许学校发展迅猛,截止2008年5月,美国已有40个州和哥伦比亚特区通过了特许学校法,正在运营的特许学校超过4303所,就读学生超过120万人,占全美基础教育学生总数的3%①。

特许学校的一个基本理念是,学校在获得更大的办学自主权的同时,必须对经费的提供者、学生家长和公众承担其办学质量和财务状况的责任。特许学校是为了提高教育质量,为学生和家长提供更多的择校空间而产生的。但是,特许学校的发展也不是一帆风顺的。2000年的美国特许学校研究报告(National Study of Charter Schools)表明,启动和运转资金不足是特许学校举办者和管理者最经常提到的学校发展障碍②。

特许学校是公立学校,不能收学费。其资金来源主要有两个渠道:政府拨款和社会捐赠。政府拨款是指联邦政府、州政府和学区共同提供教育经费。社会捐赠包括个人和组织的捐赠,以及特许学校的募捐。各个渠道经费来源的比例大致为:联邦政府8%,州政府69%,当地学区18%,社会捐赠4%③。

一、政府拨款

(一)联邦政府

由于美国实行的是地方分权的国家体制,因此,教育的管理责任归各州。但是,联邦政府教育部有义务确保所有儿童获得公平的教育机会。同时,联邦政府依赖大量的补贴和资助,调控着国家教育发展的大方向。

1.公立特许学校计划(Public Charter

Schools Program)

在明尼苏达州通过特许学校法三年后的1994年,作为中小学教育法案(ESEA)的一部分,美国国会通过了“公立特许学校计划”,开始实施一个竞争性的拨款项目,目的是让更多的人了解特许学校模式,通过为特许学校在计划编制、课程设计和最初实施方面提供财政支持,扩充高质量特许学校数量,评估特许学校对学生、家长和员工的影响。拨付给某个州该笔资金数量的确定要考虑该州正在运转的或已经批准的特许学校的数量。这笔资金的使用范围受到较小的限制,可以用于购买课程材料和教学设备、教学设施的租赁、维修和更新等。该计划通常只有州具备申请资格,州向教育部提出申请,特许学校向州提出该计划的申请。如果州不愿意申请该计划,特许学校则可以直接向教育部申请。教育部评估申请的方法是依据几个标准对各个州进行比较、打分,这些标准包括:(1)该州的教育计划在多大程度上能帮助学习处于劣势的学生和别的学生达到该州的学生学业标准;(2)该州开办特许学校的灵活性程度;(3)该州的教育计划提升学生学业成就的可能性。如果州申请成功,款项通过州分配给各个特许学校。这时,州可以扣除最多不超过5%用作管理费用,还可以留出20%用作特许学校周转性贷款基金。如果州选择不参与该计划,或者参与申请没有被批准,教育部则直接把款项拨给特许学校。这样也可以避免州从该款项中进行扣除。各个州不是向特许学校平均分配这笔拨款,而是采用竞争的方式。

从表1中可以推测,虽然拨款总额总的趋势是在增加,但由于特许学校数量增加的更快,因此,总趋势是特许学校所得到的拨付金额在下降。

2.专项拨款

联邦专项拨款也用以资助特许学校的日常运行费用。这些联邦专项资助包括的项目很多,如儿童发展计划(Child Development)、教育平等计划(Educational Equity)、国家教育补偿计划(State Compensatory Education)等。这些按一定公式计算的财政补贴通过以下两种渠道的一种拨给学校:(1)联邦政府教育部通过其自己的申请程序直接分配;(2)通过州教育管理机构,以不同的方式分发。如果特许学校是一个独立的地方教育机构,那么可直接从州获得联邦财政补贴;如果特许学校归属于地方教育机构或某个特许学校审批组织,特许学校则通过这些机构和组织获得财政补贴。

3.其它补贴

美国联邦政府对于基础教育的投入很大,各种补贴很多,如特殊教育基金(Special Education Funding)和学校综合改革示范项目(Comprehen sive School Reform(CSR))。但是,获得这些补贴的标准很严格,一般学校很难做到,新建特许学校(startupcharter school)更是如此。如学校综合改革示范项目,申请该项目需要达到11条标准,内容涉及教师、员工、学生、管理者、家长和社区等学校运作的各个方面。

总之,申请联邦政府的各种补贴和基金都有严格的标准,新建特许学校要么不知道自己是否有资格,要么因为申请程序繁琐,涉及到的项目管理复杂而放弃。此外,参与这些项目需要学校具有规模效益才行,而新建特许学校通常规模很小,校长又缺乏财政管理经验。

(二)州政府

特许学校从州政府获得的教育经费大致可以分为两部分:基准水平经费和额外补助。额外补助主要包括启动资金、设施租借补助基金和免税债券等,这些补助是为了对特许学校不能获得地方划拨的教育经费的补偿。

1.基准水平经费

基准水平经费(baselevelamount)包括依据生均预算公式计算的经费和基于学校规模和(或)学校开办的年级水平计算的附加经费,普通公立学校和特许学校等量获得这笔经费,这笔经费不包括学校的基建成本,主要用来支付教师工资、购买书籍等,它是特许学校经费的主要来源。但特许学校并不能得到所有的经费,依据特许学校法,特许学校的批准机构可以扣除最多不超过5%作为管理特许学校的经费。如果特许学校是州教育机构审批的,这笔资金由州教育部直接发到特许学校;如果特许学校是地方教育机构审批的,这笔资金将被发到地方教育机构的手中,然后地方教育机构根据其与特许学校所达成的协商进行分配。如亚利桑那州特许学校在2002——2003财年,基准水平经费生均为2,754美元。

2.启动资金

除了联邦政府提供启动资金外,有十一个州(CA,DC,FL等)也提供启动资金,但各州差别很大,如俄克拉荷马州为特许学校筹建者提供50,000美元的启动和创新费用,而明尼苏达州特许学校在举办的第一年和第二年,每所学校可以得到50,000美元或当年学生数的500倍的启动费用援助,视特许学校情况而定,哪种方式得到的多就选用那种方式。加利福尼亚州是以免利息的特许学校周转性贷款的方式为新建的特许学校提供启动资金援助的,单个学校能得到的数额最多达到250,000美元,但要求特许学校五年内还清。佛罗里达州只有给转制的特许学校启动资金(100,000美元)。伊利诺斯州要求州教育部每年要确定好申请该项资助的时间和方式,资助金额按生均不超过250美元计算,这笔资助可以用来购买教科书、办公用品等一切办学所需的物品。俄亥俄州的50,000美元是为没有得到联邦政府公立特许学校计划的资金的特许学校提供的。还有一些州以激励基金的方式提供启动援助(OK,NY,AZ等),但可笑的是,有些州(如AZ)的基金却无钱可提供。

3.设施租借补助基金

多数州都有设施租借补助基金。佛罗里达州有特许学校基建投资信托基金。明尼苏达州特许学校可以租用经教育部批准的非盈利、非宗派组织的场地,政府提供最多可达生均1200美元的租赁费用或实际租赁费用的90%。加利福尼亚州特许学校法规定,州要为低收入地区的特许学校提供生均达750美元的设施租借补助基金。

4.免税债券

征税和发行免税债券是普通公立学校筹措用于改善学校办学环境资金的常用手段。美国最高法院支持州政府与地方政府为州内市政债券提供免税待遇。特许学校虽然是公立学校,但不能为购买或维护教学设施而收税,也不能独立发行免税债券。不过,有两个州已经通过立法,允许州债券发行机构为特许学校改善学校办学环境而发行债券。科罗拉多州通过该方法,六所特许学校共得到了将近2300万的资金。而在卡罗莱纳州,虽然债券发行机构有权利这样做,但是他们没有发行债券,因为他们对于求助于他们的特许学校能否长期存在和学校的信誉度心存疑虑。发行免税债券虽然使联邦政府的收入减少了,但是减轻了特许学校的负担。因为债券利率要低于公开市场的利率。投资者也因为免除债券收入的个税而乐意购买债券。

(三)学区

学区作为一级教育行政机构,有相对较大的自主权。它有权征税,主要是征收学区内居民的财产税,为学校筹集教育经费,拟定学校预算等。在美国,90%的学区都有财政独立权。学区是审批特许学校的主要机构,2003——2004学年度,地方学区占所有审批机构的90%。根据各州法律,地方学区可以为特许学校提供教室和其他教学设施,也可以把为普通公立学校改善办学条件而发行的免税债券和税收收入分给特许学校一些,但往往招到普通公立学校和学生家长的反对,他们认为特许学校是他们的竞争对手,占用他们的教育资源会影响他们的教育质量。这正是特许学校生均经费低于普通公立学校生均经费的主要原因。以亚利桑那州为例,2002——2003财年,普通公立学校得到的地方教育经费生均是3,530美元,而特许学校得到的仅为417美元。

二、社会捐赠

社会捐赠在特许学校的发展中起着独特的作用,因为特许学校在生均经费和其他补贴方面远不如普通公立学校充足,因此,社会捐赠和学校主动募捐就成为了他们,尤其是新建特许学校弥补经费不足的重要渠道。2002——2003财年,亚利桑那州特许学校教育经费中,大约6%来源于此。

随着特许学校的日益壮大,人们对特许学校有了更多的了解,社会各界对特许学校的支持力度也越来越大,一些慈善组织慷慨解囊,倾情相助。这些基金主要用于特许学校起步运作费用和基础设施建设。美国硅谷的风险投资家的“新学校投资基金”公司向特许学校提供资金以帮助他们修建或者购买公立学校的资产以获得学校的运营权,“新学校投资基金”公司会委派专业财务人员到学校去监督学校的商业化运作。一些个人也向特许学校捐钱捐物,有些甚至提供教室。学校更是积极努力,四处募捐。纽约市特许学校学术优异中心(NYC Centerfor Charter School Excellence)专门编写了一份《特许学校募款指南》,内容包括校委会在募捐中的责任、设立募捐目标、明确募捐对象、募捐策略以及募捐申请书的书写等,详细讲解了特许学校如何才能够成功地募集到款项。

特许学校以市场机制为导向,为学生提供了更多的择校机会,它以绩效责任为目标,以灵活的教育和管理模式,以及低于普通公立学校的教育成本,为全国超过120万的学生提供教育,使每一分钱都花在了教育上,提高了公立学校的办学效率。

参考文献:

1. National Alliance for Public Charter Schools.GROWTH AND QUALITY IN THE CHARTER SCHOOL MOVEMENT:2008 DASHBOARD[EB/OL]

http://www.publiccharters.org/files/publications/file_Charter_Dashboard_2008.pdf,2008-05-05

2. http://www.uscharterschools.org/pub/uscs_docs/r/facilities.htm,2008-07-05

3. 郑旺全.美国的特许学校[J].《基础教育参考》,2003,(12):12-13

4.http://eric.ed.gov/ERICWeb Portal/custom/portlets/record Details/detailmini.jsp. nfpb=true & &ERICExt Search Search Value 0=ED423592 & ERIC Ext Search Search Type 0=no & accno=ED423592,1998-04

5.CHARTER SCHOOLS PROGRAM [EB/OL]

http://www.ed.gov/programs/charter/index.html,2008-07-05