构建刑罚执行监督新机制的设想

胡建岚　林应琪

刑罚是国家基于统治权依法对实施犯罪行为的人实行刑罚的权力。刑罚权分为制刑权、求刑权、量刑权和行刑权四项基本权能。行刑权是实现刑罚权的最后一个阶段。近年来,作为我国刑事司法制度重要组成部分的刑罚执行制度,在其实践中存在的缺陷更加显现。加强对刑罚执行监督机制的探讨和完善,对于确保刑罚执行的准确、合法、合理、有效具有重要意义。

一、我国目前刑罚执行监督机制的特点

(一)监督方式的事后性

刑诉法第二百二十二条规定:”人民检察院认为人民法院减刑、假释的裁定不当,应当在收到裁定书副本后20日以内,向人民法院提出书面纠正意见”,第二百一十五条规定:“批准暂予监外执行的机关应当将批准的决定抄送人民检察院。人民检察院认为暂予监外执行不当的,应当自接到通知之日起1个月以内将书面意见送交批准暂予监外执行的机关。”根据上述规定.人民检察院对减刑、假释、暂予监外执行的刑罚执行监督是事后监督。

(二)监督对象的不完整性

刑罚包括生命刑、自由刑、财产刑和资格刑。刑罚中的执行包括监禁刑的执行、非监禁刑的执行、财产刑和资格刑的执行。由于立法规定的欠缺,目前刑罚执行监督仅限于对执行生命刑、自由刑的监督。对于非监禁刑和资格刑的执行基本没有开展,而对人民法院判处罚金、没收财产的刑罚执行,根本没有纳入检察监督之列。

(三)监督手段的匮乏性

刑诉法第二百二十四条规定,检察机关发现刑罚执行机关在刑罚执行活动中有违法情况的,“应当通知执行机关纠正。”所以刑罚执行监督只能通过检察建议(意见)的方式来行使监督权。对不接受监督者,因后续跟进措施缺乏,监督手段单一,检察监督的事前防范和监督作用严重弱化,监督者的权威在此领域尽现尴尬。

(四)监督和执法领域立法的滞后性

刑罚执行监督和相关立法未能引起立法机关足够重视,既有的规定不少过于原则而缺乏操作性,缺少有效的权力制衡机制等,妨碍了监督工作开展。

二、当前刑罚执行监督存在的缺陷

(一)有悖立法宗旨

刑诉法第八条规定:“人民检察院依法对刑事诉讼实行法律监督”第二百二十四条又规定:“人民检察院对执行机关执行刑罚的活动是否合法实行监督。”《监狱法》第六条规定:“人民检察院对监狱执行刑罚的活动是否合法,依法实行监督。”《看守所条例》第八条规定:”看守所的监管活动受人民检察院的法律监督。”依据上述规定,检察机关有权对刑罚执行全过程进行监督。把检察机关的刑罚执行监督理解为事后监督及对生命刑、自由刑的监督是不符合我国立法宗旨的。

(二)权力配置与权力制约原则显现失衡

我国宪法规定的基本司法原则是分工负责、互相配合、互相制约。该原则在其它诉讼阶段都得到较好执行。但在行刑阶段,还存在二方面问题:1.各执行机关间的权力配置不合理。2.权力制约原则显现失衡。

(三)监督不力,流于形式

依据现行监督机制,对减刑、假释和暂予监外执行监督只能是事后监督。法律规定裁定不当的,在收到裁定书副本后20日以内向人民法院提出书面纠正意见,表明检察监督仅限于对裁定书的审查。法律虽然赋予人民检察院对司法行政机关、公安机关和人民法院的刑罚执行活动有监督权,因监督程序尚不规范,尤其是检察机关收到法院的减刑、假释和暂予监外执行的裁定书、决定书时,案件往往已既成事实,很难依法予以纠正,监督处于被动和滞后状态。

(四)监督效果不明显,依法治权监督作用得不到应有发挥

现行的刑罚执行监督立法,缺乏从权力制衡角度注重构建检察机关与刑罚执行机关的监督配合机制,缺乏注重监督与执行权力架构的有效配置,使其不具有完备性、可操作性。目前检察机关对刑罚执行这一领域的检察监督,仅限于事后备查权、犯罪追究权和规劝建议权范畴,使刑罚执行监督的依法治权作用未能得到较好体现。

三、构建刑罚执行监督新机制的对策

(一)刑罚执行监督机制的基本思路和目标

刑罚执行改革是一项难度较大的工作,不仅需要更新观念,同时要对现行刑罚执行制度进行一次深刻的变革。为切实加强刑罚执行监督力度,笔者认为,刑罚执行监督机制的基本思路和目标:一要突出重点。检察机关对刑罚执行活动的监督主要放在对减刑、假释、暂予监外执行、以及交付执行的监督上;二要拓宽监督范围。对刑罚执行应实行全面监督、全过程监督;三要强化监督手段。通过完善具体监督手段,把检察监督由以形式审查、事后监督为主,转变为形式审查和实质审查,事后监督与事前监督相贯通的方式;四要完善立法。确保监督机制与迅速发展的法治形势相适应。

(二)构建刑罚执行监督机制的基本内容

刑罚执行监督存在监督体制不顺、监督渠道不畅、监督措施有限、监督效果不明显等问题。根据构建刑罚执行监督机制的思路和目标,建立刑罚执行监督新机制的基本内容设想是:

第一,扩大监督范围。1.增设对财产刑的监督程序。人民法院的生效判决含有财产内容的,负责执行的人民法院应在收到生效判决的15日内,将生效判决送达同级人民检察院并及时报告财产刑的执行情况。人民检察院发现对判处财产刑的罪犯没有依法执行的,或执行不当的,应及时通知纠正;2.增设交付执行监督程序规定。人民法院的判决、裁定发生法律效力,以及劳动改造机关或看守所收到假释裁定、暂予监外执行决定、主刑期届满需继续剥夺政治权利的,应立法增设对罪犯的交付执行方式、时间、手续、以及在交付执行中的渎职责任追究等事项做出明确规定。人民检察院对交付执行情况依法实行监督。

第二,改进减刑、假释的申报程序。取消刑罚执行机关对减刑、假释的直接申报权,申报权改由检察机关行使,刑罚执行机关只享有建议权。服刑罪犯需要减刑、假释,刑罚执行机关制作减刑、假释建议书,连同案卷材料一并移送人民检察院审查。人民检察院对刑罚执行机关建议减刑、假释的案件进行审查后,认为符合条件的,制作意见书报人民法院审核裁定。当然该程序的改进要通过修改现行刑诉法才能实现。

第三,增设对暂予监外执行的监督制约程序。目前暂予监外执行的有两种情况:一种是法院判决生效后交付刑罚执行前,因罪犯符合法定暂予监外执行情形条件的,由人民法院直接裁定暂予监外执行;另一种情况是罪犯在刑罚执行期间,符合法定暂予监外执行情况规定的,由刑罚执行机关决定暂予监外执行。这两种情况需要加强监督制约。对第一种情况,应增设检察机关对暂予监外执行的建议权,由检察机关提出暂予监外执行建议书,报请人民法院审核裁定。对第二种情况,规定刑罚执行机关决定暂予监外执行的,应在规定的时间内将决定书及案卷等复印件移送人民检察院审查。

第四,完善检察纠正违法和检察建议制度.完善刑罚执行监督的检察制度,必须对现行的刑罚执行权力架构作根本的改变。法律不能仅仅赋予检察机关形式上的纠正违法权,还要规定赋予检察机关对违法行为调查权等监督手段和措施,同时还要强化检察机关纠正违法通知的执行力和强制性。同时,完善纠正违法制度要增强其程序理性和民主性,防止法律监督权的滥用。

(三)构建刑罚执行监督机制的基本步骤

为保证构建刑罚执行监督机制有条不紊地进行,可分以下步骤分别进行、实施:

一是在现行立法框架内,由全国人大常委会法工委牵头,会同最高人民检察院、最高人民法院、公安部、司法部制定一部关于刑罚执行的若干问题的《规定》。在《规定》中对刑罚执行监督程序做出比较细化、具有可操作性的规定。

二是建议尽快制定我国的《刑罚执行法》。目前有关刑罚执行的法律规定,散见于《刑法》《刑事诉讼法》《监狱法》等法律,条款少且较为原则、笼统。此外还有许多关于刑罚执行问题的司法解释、条例、规则等以文件形式存在,内容杂乱甚至互相冲突。在该法中应增设刑罚监督程序条款,如前所述的减刑、假释、暂予监外执行程序的改进,在现行立法框架内是无法解决的,必须通过立法才能实现。因此尽快制定一部结构合理、内容充实详尽、反映刑罚执行改革成果的《刑罚执行法》,是刑罚执行工作的需要,也是国家法制建设的需要。

(作者单位:下城区人民检察院)