检察机关在公益诉讼中的主体地位浅析

陈倩倩

公益诉讼是指法律规定的诉讼主体按照法律的授权,对违反法律,侵犯国家利益、社会公共利益的行为,向法院起诉,由法院依法确认和保护所诉合法权益,并追究违法者的法律责任的诉讼活动。

公益诉讼的历史由来已久,最早可追溯到古罗马时代。当时的公益诉讼定位于以保护公益为目的的诉讼。公益诉讼被赋予现代意义并引起广泛关注,始于20世纪西方社会由自由资本主义向垄断资本主义过渡时期。

公益诉讼既然是为了维护国家和社会公共利益而提起的诉讼,国家机关就可以成为诉讼主体。因为在社会主义条件下,还存在权力所有者与使用者相分离的现象,人民把管理国家和社会事务的权力委托给法定的国家机关行使。而检察机关正是担负这一角色的当然者。

1.在我国目前的法律框架里,规定了检察机关代表国家行使诉讼权的资格。《宪法》第一百二十九条规定,“人民检察院是国家的法律监督机关”;《民事诉讼法》第十四条及《行政诉讼法》第十条也规定了人民检察院对民事审判及行政诉讼实行法律监督。我国民事诉讼法第15条的规定,是检察机关行使公益诉讼权的重要依据。《中华人民共和国民事诉讼法》第15条规定:“机关、社会、团体、企事业单位对损害国家、集体或者个人民事权益的行为,可以支持受损害的单位或个人向人民法院起诉。”由此可以认定,人民检察院作为公益诉讼的主体资格是适格的。另外,检察机关的民事行政检察监督部门经过十几年的发展,民事、行政检察监督能力不断提高,且在民事、行政领域培养了大批人才,已具备了提起公益诉讼的现实能力,为检察机关行使公益诉权奠定了基础。

2.检察机关目前的法律定位决定应具有与其地位、性质相适应的法律监督职能。法律监督是国家赋予检察院监督执行和遵守法律情况,维护法律正确统一实施的职权,检察机关对涉及国家利益、公共利益的侵权行为享有诉权,与其法律性质是相符合的,且依据我国国家机关及其职权设置的现状,该诉权不可能赋予给立法机关及审判机关、其它行政机关,只能由检察机关行使。同时,检察机关的刑事附带民事诉讼权是赋予其民事、行政公益诉讼权的基础。我国刑事诉讼法规定,对于国家集体财产遭受损失的案件,应当由检察机关提起刑事附带民事诉讼。此项规定的实质是肯定了检察机关在刑事诉讼领域的公益诉讼权,也肯定了检察机关代表国家和社会利益的诉讼地位。 检察机关在民事、行政诉讼领域行使诉讼权是民行监督权的拓展。《民事诉讼法》第14条规定的“人民检察院有权对民事审判活动实行法律监督”和《行政诉讼法》第10条规定的“人民检察院有权对行政诉讼实行法律监督”,赋予了检察机关民事、行政诉讼监督权。为了实现审判监督,检察机关已经通过行使抗诉权参与到了民事、行政诉讼的二审程序中,赋予检察机关民事、行政公益诉讼权,可以视为对上述监督权的拓展。

3.检察机关的检察权具有一定的国家干预性。从保障并促进我国目前新时期经济体制改革上看,由检察机关行使公益诉权有其必要性。

4.检察机关在民事诉讼中可以完整地履行法律监督的职能。《民事诉讼法》及《行政诉讼法》规定民事、行政检察监督的对象是诉讼结果,监督的方式是抗诉,监督的时机是裁判生效后。这一规定使现阶段检察机关的民事、行政检察权的行使具有很大的局限性,检察机关作为公益诉讼主体参与诉讼,是对民事诉讼活动实行监督的一种特殊的、不可缺少的方式,可以改变现今监督方式的单一性、滞后性的弊端,有利于检察机关在民事诉讼中完整地履行法律监督的职能,从而使一些特定人利益、国家利益和社会公共利益得以切实维护。

5.这是保护国家利益、社会公共利益的极为有效的司法途径。由于公益诉讼的“公益”性,由检察机关代表国家提起诉讼,可以解决诉讼主体不确定或缺位情况下国家利益与社会公共利益遭受损失却得不到救济的尴尬处境。

对于公益诉讼的制度构建,笔者认为无论是大陆法系国家,还是英美法系国家,对涉及国家和社会公共利益的损害都建立了相应的诉讼机制。我国建国初期就存在过公益诉讼制度。到了今天,经济的发展和社会的变革又一次把建立公益诉讼制度提上了日程。因此,立法机关应予以重视,并尽快建立具有中国特色的公益诉讼制度。具体来讲,可以从以下几方面来着手进行:

1.确立“以公诉制度为主,私诉制度为辅”的公益诉讼制度模式。与公益诉讼私诉制度相对应的是公益诉讼的公诉制度。就目前来看,根据上文论述,人民检察院是唯一适格的公益诉讼公诉制度的主体。检察机关自身的特点使其成为最适合的公益诉讼的公诉制度的主体。结合我国国情,我国应建立以检察机关提起诉讼为主,私人组织或个人提起诉讼为辅的公益诉讼制度。

2.公益诉讼的范围。尽管宪法赋予检察机关法律监督权,但在民事诉讼法和行政诉讼法中总则和分则规定却不相一致,在这样前后矛盾的法律规定面前,检察机关民事行政检察监督进退两难:按两部诉讼规定,检察机关对民事审判和行政诉讼中的一切违法行为都可以进行监督,但是分则中又没有具体规定,任何一个法院都可以法律没有明文规定的理由,拒绝检察机关对抗诉以外的任何形式的法律监督。也就是说检察机关能否提起公益诉讼是有争议的。检察机关提起诉讼的行为,将突破现有的立法框架,将扩大人民法院审判权势范围,实际上带来了重新界定我国行政权、审判权、检察权权限划分及监督制约机制等问题。另外,检察机关提起公益诉讼还涉及到干预当事人处分及检察机关与案件无直接利害关系等问题需谨慎处理。当然我们不能因为谨慎而缩手缩脚,置国家利益与社会公共利益于不顾,我们应当在把握民事行政诉讼规律中,在充分理解保护公益原则、监督原则、当事人诉讼权利平等原则基础上大胆创新,努力探索检察机关代表国家提起公益诉讼的新路子。在这一点上,有的学者作了很好的阐述:第一、坚持分则规定的监督方式,在实践中进一步完善它;第二,总结实践经验,创造新的监督方式,使之与抗诉方式相互配合,完成检察监督方式体系的构造,更有力地发挥民事行政检察监督的职能作用。

3.在有关的法律中,明确规定检察机关提起公益诉讼时,必须以私法的方式进行。当检察机关代表国家提起公益诉讼时,我们就不得不考虑公法与私法的划分问题。毕竟检察院是我国的国家机关,公法色彩比较浓,而且其在日常生活中多以公法主体的身份出现。而公益诉讼所涉及的都是私法关系,要求在诉讼中当事人双方法律地位平等。在公益诉讼的私诉制度中当事人双方毫无疑问是以私法的方式进行诉讼的,为了保证整个公益诉讼制度的统一和谐,检察机关应当和其他公益诉讼的起诉主体一样,以私法的方式参与诉讼。

目前,认为检察机关参与公益诉讼会破坏“诉辩平衡”的机制是许多人反对这一制度的重要理由。他们的疑虑不无道理,若检察机关把公益诉讼的被告人当作犯罪嫌疑人对待,采取强制措施,限制人身自由,取证时也把办理刑事案件的做法照搬过来,必然会造成公益诉讼中平衡机制的破坏,从而破坏整个法制的合理体系。因此必须明确规定检察机关在公益诉讼中以私法方式进行,特别对检察机关参与公益诉讼的方式与其进行刑事诉讼的方式进行严格区分。比如在《人民检察院组织法》中明确规定:在公益诉讼中,检察机关原则上不享有司法权,只要没有涉嫌职务犯罪的情形,不得动用强制措施;检察机关以原告身份参加诉讼,对自己代表国家提出的诉讼请求负举证责任等等,以此保证公益诉讼中双方当事人地位的平衡

综上,赋予检察机关在特定情况下提起诉讼之权,参与某些公益案件的诉讼,建立检察机关公益代表诉讼制度是民行检察改革的一条新路,可以有效弥补抗诉形式的“滞后性”缺陷,从而使一些特定人利益、国家利益和社会公共利益得以切实维护。

参考文章书目:

[1]廖中洪:《检察机关提起民事诉讼若干问题研究》《 现代法学》2003 年第3期。

[2]廖永安:《论检察机关提起民事诉讼》《湘潭大学社会科学学报》,2001 年第2 期。

[3]马秀梅:《从民事公诉看检察机关的法律地位》《检察日报》2002 年11月12日。

[4]何勤华主编:《检察制度》,中国政法大学出版社2003 年版,第107页。

[5]韩艳春:《检察机关提起公益诉讼之研究》;

[6]郝苗:《检察机关在公益诉讼中的特殊地位》《检察日报》 2007 年1月30日。

[7]卞飞:《赋予中国检察机关公益诉讼权初探》。

(作者单位:杭州市江干区人民检察院)