贫困地区乡镇公务员消极工作心态探析

梁永

（南京大学，江苏 南京 210093）

贫困地区乡镇公务员消极工作心态探析

梁永

（南京大学，江苏 南京 210093）

贫困地区乡镇公务员处于整个公务员队伍的最底层，向下植根于人民，向上联系更高一级的政府，“决策少、执行多”。一些乡镇公务员工作心态消极，影响了政府公信力的提升以及公共政策的有效执行。实践中，应加大对贫困地区乡镇公务员的财政支持力度，实施针对不同贫困地区乡镇公务员的个性化培训，不断引入对乡镇公务员功绩的民主考核机制，强化其民众意识、公仆观念。

贫困地区；乡镇公务员；工作心态

依照2005年4月27日第十届全国人民代表大会常务委员会第十五次会议通过的《中华人民共和国公务员法》的定义，公务员为“依法履行公职、纳入国家行政编制、由国家财政负担工资福利的工作人员”。〔1〕而乡镇公务员特指我国镇、乡科级单位的公务员。他们处于整个公务员队伍的最底层，向下植根于人民，向上联系更高一级的政府，最贴近人民群众，最了解人民心声，最懂得人民疾苦，是政府和群众沟通的桥梁和纽带。

乡镇公务员的工作心态是指公务员对自己工作的基本看法及其在工作过程中的言行表现，工作心态在一定程度上影响其工作质量、服务水平和办事效率，从而进一步影响着政府政策执行情况、政府在民众心目中的形象以及政府工作效率。乡镇公务员作为提供公共服务、管理社会公共事务的国家工作人员，一般来说，都具有以民为重的宽阔胸怀、开拓进取的精神追求、服务人民的崇高意识，能够以积极的心态服务人民、落实党的政策。但由于各种原因，当前一些地区的乡镇公务员，特别是贫困地区一些乡镇公务员的工作心态却呈现出消极走向，存在着与应然状态相反的心态，比如：谋求私利、安于现状、服务态度恶劣等。对此，应探究其原因并采取积极的应对措施。

一、贫困地区部分乡镇公务员消极工作心态的原因剖析

（一）客观原因

1.工作环境较艰苦。在当前条件下，我国基层乡镇政府公务员主要是通过定期或不定期“下乡到村、到户”的方式传达国家政策、了解民愿民情、处理实际事务。贫困地区部分乡镇管辖区域较大，人口居住比较分散，交通不发达，下乡到村、到户有时要走两三天。多数情况下，乡镇公务员还担当着农业技术员、安全检查员、行为督导员的角色，如：指导农民引进新技术，采用新品种；协助乡镇派出所组织严打活动，保障村民生活生产安全；监督农民处理农作物秸秆，确保行为适当，保护环境。如此，贫困地区乡镇公务员就成为了多重角色的复合体和多种责任的担当者，随之，公务员的工作场所也由乡镇政府办公室到了田间地头、村里村外。与我们通常所想到的“一杯茶、一张报、一根烟”的工作状况和冬暖夏凉的办公室生活有很大差距。

2.工资收入不高。我国公务员工资实行的是以职务和级别为主的职级工资制，基本工资全国“一刀切”，生活补贴则由地方根据本地经济发展水平、与企事业单位人员收入比较的结果自行决定。调查显示，公务员的工资一般只占其收入的一小部分，其余部分都是以福利、奖金、津贴的形式发放的。这实际上是将公务员的收入与地区的发展程度紧密联系在了一起，其结果是，越是基层农村地区、贫困地区的公务员其收入越低。特别是自2002年农村税费改革、2006年减免农业税政策实施以来，乡镇政府的收入明显减少。贫困地区乡镇公务员的收入也就只有国家规定的工资和补贴，相对于发达地区和城市明显偏低，有的甚至仅仅能勉强维持家庭日常生活开支。如：记者从四川省广安市广安区大龙乡的一名普通公务员那里了解到，他每月工资仅有八百余元，在各类家庭支出中，仅食品一项就有五百多元。〔2〕

3.晋升与提拔困难。我国贫困地区乡镇公务员晋升困难状况主要体现在以下几个方面:（1）从我国目前的人事体制看，我国乡镇公务员最高级别为正科级，职务级别共分为乡级正职、乡级副职、主任科员、副主任科员、科员、办事员六种，晋升空间较小，许多人往往只能在科级以下职务等级上走完几十年的职业生涯。（2）公务员晋升与否，什么时候晋升，很大程度上与领导的主观判断、个人好恶以及和领导关系的亲疏有关，没有明确的条件、方法和程序。（3）公务员晋升与考核大都“重资历轻表现”，“论资排辈”现象普遍存在。比如：在实际的公务员考核过程中，基本称职的或不称职的往往是最后进入单位的人员，得到提拔的往往是资格较老或声望较高的人员。

（二）主观原因

1.攀比心理较强。与发达地区相比，我国贫困地区乡镇一般比较偏远，经济落后、交通不发达，但随着我国经济的快速发展、科学技术的日新月异和城乡交通网络的逐步完善，公务员在任职前后都有了更多的机会和途径走出农村、了解城市，能够获取更多的、更全面的信息。这样一来，就容易形成与城市公务员或其他行业从业人员比工资、比福利、比地位、比能力、比条件、比资格、比水平的攀比心理。在比较过程中，一旦发现落差，就会产生失衡心理和不公平感。比如：当他们发现某一城郊乡镇政府中与其同一级别、同一职位的公务员，在获取与他们相同的国家规定的工资和补贴的同时，还拥有大量的交通、住房、通信等补贴收入时，就会产生严重的失落感。一般情况下，攀比心理所造成的行为结果主要表现为安于现状、对工作不负责、服务态度恶劣等现象。

2.思想观念落后。随着农村各项改革的不断深入，“小政府、大社会”、“服务型政府”、“学习型政府”等新的政府管理理念对乡镇干部的思维模式、工作方法都提出了新的要求。然而，由于我国贫困地区乡镇公务员大都长期生活在农村，自身文化素质偏低，因而对新技术、新观念的重要性重视不够，对新的政府管理理念认识不足，习惯于按老规矩办事、靠感觉决策、用老眼光看问题。一些公务员缺少群众观念，“官本位”意识根深蒂固，始终以统治者、土皇帝、官老爷的身份自居。这些落后的思想观念所导致的直接后果就是公务员应该有的进取精神、服务意识的缺乏、弱化或丧失。

3.工作能力不强。当前在贫困地区乡镇公务员中懂政策、懂经济、懂服务的干部比较缺乏，表现为农业型的干部多，经济型的干部少，行政治理型的干部多，技术服务型的干部少。随着改革开放进程的不断推进和社会主义市场经济的快速发展，农村、农业发展过程中出现的矛盾日益增多，面临的问题也越来越复杂。比如:改革开放前，乡镇的工作主要是集资修路、服务农业、调解农民纠纷。如今，很多乡镇，特别是贫困地区的乡镇，为了提高经济发展水平，不落后于周边地区，不得不承担起招商引资、开办乡镇企业、调整产业结构、保护环境等职能。在这一大背景下，乡镇公务员的工作量、工作难度无疑会增加。那些不懂经济、不了解政策、不善于提供服务，只习惯于当干部、接受服务的公务员，就会感觉自己无所作为，没有成就感、满足感，从而对工作失去兴趣，对民生漠不关心。

二、贫困地区部分乡镇公务员消极工作心态的不良影响

（一）贫困地区部分乡镇公务员工作心态趋向消极影响政府公信力的提升

政府公信力是指政府能够获得社会大众信任的能力，反映了政府在管理社会公共事务、提供社会公共服务过程中被大众认可、信任乃至赞美的程度，是政府表现的客观反映，直接影响着公众对政府的总体印象和评价。乡镇公务员工作心态趋向消极在日常行为中的直接表现就是对工作不够积极认真负责，对待群众态度恶劣，不能很好地履行自己作为一名政府工作人员的服务、管理职责，从而影响政府管理公共事务、提供公共服务的效率和质量，进而影响到政府公信力的提升。

如果个别乡镇干部对群众态度恶劣、对群众的正当权益漠不关心，必然导致社会大众、新闻媒体对政府工作人员党性、素质、工作能力的质疑，极大地损坏基层政府的形象，影响政府公信力的提升。

（二）贫困地区部分乡镇公务员工作心态消极影响公共政策的有效执行

关于公共政策的性质和范畴的界定问题，长期以来存在着较多争议，中西方学者众说纷纭。学者张金马在《政策科学导论》一书中认为，“（公共政策是）党和政府用以规范、引导有关机构团体和个人行为的准则或指南，其表现形式有法律、规章、行政命令、政府首脑的书面或口头声明和指示以及行动计划与策略等。”〔3〕根据《中华人民共和国地方各级人民代表大会和地方各级人民政府组织法》第六十一条对于乡、民族乡、镇人民政府职权的有关规定，乡镇政府的职能主要是执行上级国家行政机关的决定和命令，执行本级人民代表大会的决议，执行同级乡镇党委的指示、决定。这些命令、决议、决定、指示都是公共政策，也就是说，地方政府的主要职能是执行公共政策，乡镇政府工作的特性就是“决策少、执行多”。

乡镇政府的公共政策执行职能，主要是由乡镇公务员来实施的，公共政策的有效执行需要公务员有强烈的事业心、高度的责任感、踏实的工作作风和与有效执行公共政策相适应的业务水平和业务能力。工作环境较艰苦、工资收入不高、晋升与提拔困难等客观因素，攀比心理、思想观念落后等主观因素都是造成公务员工作心态趋向消极的原因，同样也会造成公务员事业心、责任感缺失，促使不良工作作风的形成，影响公务员提高自身业务水平和工作能力的积极性。所有这些，无疑会影响到公共政策的有效执行。

（三）贫困地区部分乡镇公务员工作心态趋向消极容易滋生腐败

政府是管理社会事务和提供公共服务的公共部门，公务员作为国家机关工作人员应当以最大限度地实现公共利益为自己的主要目标，将自己的个人利益与公共利益有效地结合起来。邓小平在1985年10月23日会见美国时代公司组织的美国高级企业家代表团时说：“一部分地区、一部分人可以先富起来，带动和帮助其他地区、其他的人，逐步达到共同富裕。”〔4〕（P149）一些贫困地区乡镇公务员，看到一部分富裕地区的公务员依靠本地区优势和自身能力先富了起来，拥有了票子、房子、车子。在工作心态趋向消极的情况下，不仅不会踏实做工作，积极动脑子，真心提建议，提高自己的管理和服务水平，为地方经济的大力发展提供保障，反而很容易不顾客观条件、不顾当地实际、盲目攀比，产生“别人有的自己一样都不能少”的想法，从而通过贪污、受贿等腐败行为，利用公共权力损坏公共利益、实现自己的私人利益。2009年5月发生在湖北巴东县野三关镇的邓玉娇刺死官员一案所涉及的乡镇级干部——邓贵大，驾驶白色猎豹吉普车，平常爱好打牌等就体现了部分贫困地区公务员工作态度趋向消极后暗含的腐败危机。

三、克服贫困地区乡镇公务员消极工作心态的措施

（一）加大对贫困地区乡镇公务员的财政支持力度，提高其整体工资、福利水平

《中华人民共和国公务员法》第十二章第七十三条规定：“公务员实行国家统一的职务与级别相结合的工资制度。”〔1〕这一规定的实施，应当说实现了全国不同地区、不同单位，相同级别、相同职务的公务员工资的统一化，消除了不同地区的经济发展水平和单位效益对公务员工资的影响。然而实际上，“低工资、多补贴、泛福利”一向是外界对于公务员薪酬构成的评价，与工资的全国“一刀切”完全显性化不同，公务员的补贴、福利大都是隐性的，与当地经济发展水平，公务员所在单位层次、创收能力有很大的关系，一些乡镇公务员甚至在“社保之外绝对没有任何奖金和福利”。如此一来，“低工资、低福利、低补贴”的贫困地区乡镇公务员的收入总和就必然偏低，他们当前最为关注的也必然是提高其整体工资、福利水平。因此，政府首先要继续提高贫困地区乡镇公务员的基本工资，在充分调查、论证的基础上，实行贫困地区乡镇公务员工资略高于非贫困地区的工资制度，发放特殊补贴，并逐步实现规范化、制度化。具体来说，可以参照各地制定的选调生管理办法。比如：《吉林省选聘高校毕业生到村任职（选调生）管理办法》第六条规定，“选聘的高校毕业生（选调生）按月发放补贴，由中央财政和省财政负责拨付，每年每人1.3万元，并一次性发放安置费2，000元，主要用于工作、生活补助和缴纳保险等相关费用。选聘到延边地区任职的，增发生活补助费，每年每人5，000元。”其次要采用财政转移支付、贫困地区重点扶持等方式调动地方政府发展本地经济的积极性，对促进贫困地区经济健康发展作出突出贡献的公务员及其单位实施高额奖励，从根本上保证公务员的福利、补贴收入的增加。这样，贫困地区乡镇公务员对自身收入的满意度就会增加，因为收入不高所引起的工作心态趋向消极的状况也会在一定程度上得到缓解。

（二）实施针对不同贫困地区乡镇公务员的个性化培训，提升其业务素质、能力水平

我国贫困地区乡镇公务员工作心态趋向消极的原因之一是自己工作能力不强，面临农村、农业发展过程中出现的越来越复杂的矛盾以及招商引资、开办乡镇企业、调整产业结构、保护环境等必须要解决的问题时，感觉力不从心，缺乏成就感、满足感。《中华人民共和国公务员法》第十章第六十条规定：“机关根据公务员工作职责的要求和提高公务员素质的需要，对公务员进行分级分类培训。”〔1〕由于各个贫困地区生产力发展水平不同，公务员在其工作中需要解决的问题和矛盾也不同。因此，在对相应地区的公务员进行培训之前，必须要在科学调查、分析、研究的基础上，确定培训需求，制定培训计划，实施针对相应贫困地区乡镇公务员的个性化培训。对于绝对贫困人口较多的地区，要以增产增收的农业种植、畜牧养殖适用技术以及国家扶贫政策知识为主要培训内容，使公务员真正成为技术传播者、扶贫政策的宣传者，引导、鼓励和帮助农、牧民尽快解决温饱问题。对于温饱问题已经基本解决，经济欠发达的地区，要以法律法规知识、公共管理知识、市场经济知识、经济管理知识作为主要培训内容，使公务员有能力离开田间地头，拉项目、找投资、进商场、跑市场，发展地方经济。

（三）引入对贫困地区乡镇公务员功绩的民主考核机制，强化其民众意识、公仆观念

一些贫困地区乡镇公务员之所以缺少群众意识、公仆观念，始终以统治者、土皇帝、官老爷的身份自居，敢于用行政命令的方式，野蛮粗暴的作风，按照自己的意志推行公共政策，最根本的原因在于对基层公务员的考核标准难以具体化，考核结果过度依赖领导的主观判断，“唯上不唯下”。因此，必须引入民主考核机制，将群众“满意不满意，答应不答应，赞成不赞成”作为考核公务员功绩的要求。具体来说，可以通过以下几个步骤进行：（1）开展调查研究，深入了解本行政区域群众的想法和要求，掌握需要解决的具体困难和问题。（2）以解决具体问题和困难为目标，将行政区划分为若干区域，制定具体的操作计划和计划执行时间表。（3）根据一个或几个公务员负责一个区域，帮扶一批贫困户的思路，将每个公务员的工作区域固定下来，促使公务员与当地群众合作，共同执行计划。（4）以定期、不定期的入户调查方式，向群众了解问题和困难解决情况，跟踪计划执行，及时纠正执行过程中存在的问题和偏差。（5）计划执行完毕后，再次调查，让群众讲述自己的感受，让公务员总结自己的工作，汇总、分析、评价每个公务员的计划执行情况。（6）奖优罚劣，将考核结果与奖惩紧密结合。如此一来，公务员的工作成绩、考核结果就与当地群众的生活紧密地结合在了一起，公务员的群众意识、公仆观念也就得到了树立和强化。

〔1〕中华人民共和国公务员法〔M〕.北京：人民出版社，2005.

〔2〕衡 洁.加薪的正题与反题——基层公务员收入实考〔J〕.廉政瞭望，2008，（5）.

〔3〕张金马.政策科学导论〔M〕.北京：中国人民大学出版社，1992.

〔4〕邓小平文选：第3卷〔M〕.北京：人民出版社，1993.

Abstract:The passive work mindset of some civil servants in townships has affected enhancing the p eople's trust in the government and implementing public policies.So，efforts must be made to increase government spending on township civil servants，give them individuated training，introduce the system for democratic examination of their performances，enhance their awareness ofthe public and strengthen their public servant sense.

Keywords:poverty-stricken area；township civil servant；work mindset

责任编辑 文 丁

A Study ofthe Passive Work Mindset of Civil Servants at the Township Level in Poverty-stricken Areas

LIANG Yong
（Nanjing University，Nanjing 210093，China）

D630.3

A

1009-1203（2010）02-0077-04

2010-01-11

梁 永（1985-），女，河南周口人，南京大学政府管理学院行政管理专业硕士研究生。