从行政诉讼管辖改革看行政诉讼的出路

吴 晓

(广东警官学院 法律系,广东 广州 510232)

从行政诉讼管辖改革看行政诉讼的出路

吴 晓

(广东警官学院 法律系,广东 广州 510232)

最高人民法院为解行政诉讼受地方行政非法干预之困,颁布了《关于行政案件管辖若干问题的规定》,希望通过提高行政诉讼审级和异地交叉管辖的办法抵抗行政干预。但仍不能使中国的行政诉讼制度及时、有效和公正地回应社会的需求。行政诉讼制度的实现与政制具有互补性,只有在宪法上获得足够的制度支持,中国行政诉讼才有可能真正突破当前的瓶颈。

司法解释;行政诉讼;行政干预;宪政制度

自从有行政诉讼以来,我国的行政诉讼经常受到地方行政的干预,已是不争的事实。为此,学界提出了种种方案试图进行改善。[1]司法机关也作了种种努力,希望通过内部的改革来回应社会的要求,但实际效果不彰,仍存在着不少问题。笔者认为,建立良善的行政诉讼制度与政制具有互补性,只有在宪法上获得足够的制度支持,中国的行政诉讼才有可能突破当前的瓶颈,走向坦途。

一、行政诉讼关于管辖问题的司法解释

2008年 2月 1日,最高人民法院《关于行政案件管辖若干问题的规定》 (以下简称《规定》)正式施行。这是最高人民法院面对越演越烈的地方政府非法干预行政诉讼的现状,经过多年的探索,在总结各地方实践经验特别是浙江台州市中院的“异地交叉管辖”①所谓 “异地交叉管辖”,来源于浙江省台州市中级人民法院的一项司法改革尝试,即当被告为县级以上人民政府,或原告和第三人为十人以上 (集团诉讼、共同诉讼)的行政案件,由中级法院直接受理,并且根据实际情况移送到被告所在地以外的基层法院进行审判。后来作为浙江省人民法院的改革经验由浙江省高级人民法院呈报到最高人民法院.的基础上进行的司法制度完善,旨在 “防止和排除不当干扰,保证人民法院依法公正审理行政案件,切实保护公民、法人和其他组织的合法权益,维护和监督行政机关依法行使职权”。[2]根据《规定》,以县级以上人民政府为被告的一审行政案件,将由中级人民法院直接受理 (以县级人民政府名义办理不动产物权登记的案件可以除外)。当事人以案件重大复杂为由或者认为不宜由基层人民法院管辖,向中级人民法院起诉的,中级人民法院可以指定本辖区其他基层人民法院管辖,也可以决定自己审理,或者书面告知当事人向有管辖权的基层人民法院起诉。当事人向有管辖权的基层人民法院起诉,受诉人民法院在 7日内既不立案也未作出裁定,当事人可向中级人民法院起诉,中级人民法院根据不同情况,可以要求有管辖权的基层人民法院依法处理,也可以指定本辖区其他基层人民法院管辖,或者决定自己审理。这实际上是把基层人民法院受理行政诉讼的管辖作提高审级和异地交叉管辖的技术处理。

《规定》的出台在一定范围和程度上缓解了当前人民法院在办理行政诉讼案件中与行政机关的紧张关系,特别是消除了县级人民政府对基层法院的不当干预,但这种法院内部所作的制度仍未能从根本上解决行政诉讼所面临的困难。《规定》公布了一年多后,2009年 11月 15日最高人民法院发布《关于保护行政诉讼当事人诉权的意见》,要求各级人民法院进一步重视和加强行政案件受理,依法保护当事人诉讼权利,切实解决行政诉讼“告状难”问题。说明问题依然存在。

行政诉讼“告状难”的原因,是法院审理行政案件的压力仍然未能消除,法院仍视受理行政诉讼为畏途。

二、法院在行政诉讼审理中的压力

法院之所以不愿受理行政诉讼案件,是因为现有的制度和法律不足以消弭法院的压力,使得行政诉讼审理工作举步维艰,困难重重。

(一)法院面临着改革进程中的政治压力。人民法院是党的政法体系的组成部分,是党和政府管理国家的重要工具。在行政权独大的中国,政府习惯于视法院为替自己保驾护航的工具,要求法院为政府的行政行为提供法律上的保护。当政府施政遭到行政相对人抵制时,法院应站在政府的立场要求行政相对人服从政府的安排。然而,法院在行政诉讼审理中,常常面临的是政府在改革进程中的违法违规行为,这些行政行为与建设法治政府总体要求不相适应。有时某些做法即使是政府出于对地方正常发展的需要,由于受宪法人权保障原则的限制法院不可能完全站在政府改革的立场上为政府的行为作出背书,需要在政治利益和法律信仰中作出艰难的选择。但在多数情况下,法院即使发现行政机关的行为已严重偏离了法律的规范,也会因缺乏相对于行政机关所必需的独立性而无法作出抉择。一旦法院保持中立态度忠实于法律判决政府败诉,则会被扣上不支持改革,不支持地方政府工作的政治帽子。即使强行作出让行政机关败诉的判决,以法院现有的力量,也难以执行。因为,没有更强势的政治上的支持,作为被告败诉的行政机关很少会以牺牲自己的利益为代价来执行法院的判决或者命令,而法院也没有什么有效的手段能够强制执行,导致司法实践中行政诉讼执行难的现象司空见惯。

(二)法院面临的社会压力。随着公民维权意识日益高涨,法院越来越多地被寄予控制政府滥用权力的厚望,社会希望能依靠法院的司法权去对抗政府的行政权。但由于社会法律意识发展不平衡以及宪政基础的薄弱,法院难以承载此使命。法院受到“法律效果和社会效果”这一政策目标的限制,不仅要从法律的角度考虑力求使案件的处理符合法律的要求,还要考虑到案件的最终解决对社会产生的实际影响是否符合中国的国情,是否为社会所接受。法院处理行政诉讼,既要“让当事人满意,又要让政府满意”,难以两全,社会从维护权利的立场理解法律,政府从社会变革需要的角度理解法律,难以统一。这就使法院在司法实践中屡屡突破行政诉讼不适用调解的基本原则,习惯于通过协调的方式来解决矛盾,从而牺牲了司法的终极价值追求——公平与正义。

(三)法院承受着人、财、物的压力。我国各级法院的财政由地方财政解决,法院的经费、办公场所、人员工资以及福利待遇等,必须由同级政府确定,为地方政府所掌控,法院的经济利益和自身的发展相当一部分要仰仗地方政府的恩惠,这就使得地方政府能以此为要挟干涉和影响法院的正常司法活动,特别是涉及政府利益的行政诉讼案件。这种在法院内部实际发生影响的政治逻辑对法院是一种最现实的约束。在人事安排上,由于法院的司法行政职务和相关人员都是通过地方各级人民代表大会选举、委任产生。地方党委、政府的组织人事部门实际上可以推荐和指派相应各级法院的主要领导。法院在权力结构上对地方政府存在着隶属和依附关系,这就使得地方政府可以肆意干涉行政诉讼而法院无力也不敢抗衡,使法院对案件的处理不得不与政府保持一致。诚如有学者指出的那样:“在法院的人事、财政乃至生存都控制在地方党、政手中的体制下,法院院长本人也要接受当地党委政法委员会的领导和协调,法院的司法裁判活动是不可能独立于地方政府和地方官员的。”[3]虽然 1954年宪法将法院从同级政府中独立了出来,但法院的人、财、物仍由同级政府管理的体制一直延续到了今天。在此背景下,同级政府当然有权力考核同级法院的工作业绩。[4]

三、行政诉讼管辖问题司法解释的不足

面对上述困难,最高人民法院选择了回避。《规定》通过减少基层法院受理行政案件的数量,去规避地方政府对行政诉讼的影响。从目前大量的行政诉讼纠纷发生在基层来看,这一制度的出台有一定的现实意义,但不足与无奈也是显而易见的。

首先,它并不能全面解决政府干预司法审判的问题。行政诉讼受到行政权的干预是各级司法机关共同面临的一个问题,只是基层法院更为突出而已。把本属基层法院审理的案件提高审级,事实上仅仅是部分解决了对基层法院的干扰,对市级以上的行政机关对法院办理行政案件的干扰仍然不能排除。如市级人民政府对中院的干预,县级人民政府也可以通过它的上级人民政府对具体受理案件的法院进行干预。其次,《规定》并不能解决行政干预司法的痼疾。行政之所以能够干预法院的行政诉讼,在于政府手扼法院人财物的咽喉。不从外部解决此问题,光靠法院内部的制度调整显然无法克服来自外部的影响。

再次,新规定的出台制造了新的不平等。同样是行政案件,那些不够资格由中院审理的案子并不意味着就不会受到当地政府的干扰。而留在基层法院审理,他们大多要接受败诉的结果,不能说涉及到县政府的案子就要保证当事人得到司法公正对待和处理,而其他的案子就不用制度保障他们得到同等的司法对待。事实上对当事人来讲,每个当事人无论它的诉求是大是小,涉及到哪个部门,对当事人个人来讲都是具有重要意义的。他们都应该得到同等的司法对待,否则就违反了“法律面前人人平等”的宪法原则。

最后,新规定大大增加了当事人的诉讼成本和诉讼难度。行政诉讼制度原来设计的管辖制度是在民事诉讼制度的基础上建立起来的,它在很大程度上是要方便当事人诉讼。现在按照新规定当事人得跑到异地去提起诉讼,必然导致诉讼成本的增加和诸多不便。政府作为应诉方,经济上虽然实力雄厚,但增加了政府的经费开支,也间接地增加纳税人的负担。异地审理的实质是要实现司法公正,但把实现司法公正的成本转嫁给当事人,显然不合理,也与便民原则和司法为民的要求相违背。

由此可见,法院希望通过改变管辖的相关规则去破解行政诉讼的困境是一种不彻底的甚至可能是不长久的办法。它不仅不能从根本上解决问题,而且还引发出新的问题。

四、行政诉讼的问题归根到底是宪法问题

要改变目前行政诉讼中司法权受行政权牵制、干预的问题,实质上是要改变司法权从属于地方政府的问题。这是一个宪法问题而非单纯的司法诉讼制度的问题。

首先,法院与政府的宪法地位问题。行政权对司法权的干预,最根本的原因是法院与政府的关系没有理顺。司法权与行政权分属不同的权力序列,有很清晰的权力界限。根据我国宪法的精神及其制度设计,法院和政府的地位是平等的,都独立地向人大负责,接受人大的监督。这一宪政制度的设计,是为了实现人民当家作主的理念。因为我们相信“人们完全可以根据民主的需要而将国家权力进行合理的分工,授予不同的国家机关行使,这不仅不会伤害人民自身,反而会使人民的主权得以更好地实现。”[5]“人大和 ‘一府两院’之间的监督和被监督关系,既是法定的权利和义务的关系,又是国家机关之间分工合作的需要。”[6]可见,政府与掌握行政权力的官员本就没有干预司法的权力。我国宪法也明确规定 “法院依法审理案件不受行政机关、任何个人与组织的干预”。但司法机关和行政机关的关系,“表面上司法独立,实际上司法隶属于行政。”[4]因此,政府对法院的干涉,不是政府的肆意扩权,而恰恰是因为人大的缺位。要使政府和法院各司其职,各负其责,互不干涉,关键在于人大能处在最高的宪法地位上监督政府和法院,当政府越权干涉法院的审判权时有能力制止。

其次,法官的选任问题。根据我国宪法及相关组织法的规定,地方各级人民法院院长由地方各级人民代表大会选举或地方各级人民代表大会常务委员会任免。但实际运作的程序大致是:由党委的组织部门或机关党组提出人选名单,同级党委审查同意后,由拥有提名或提请权的机构或人员,正式提交同级人大或其常委会,再由人大或其常委会按照程序选举或任命。人大或其常委会在选举或任命时,往往仅凭候选人的简历决定是否选举或任命,人大或其常委会通常并不对候选人行使否决权,因而事实上只是履行一下选举或任命程序。法官的命运实际掌握在当地党委和政府手中。选举和任命法官程序上的缺陷,对法院审判的独立性是很大的牵制,使法官因担忧自己的前途而不敢得罪地方政府。

最后,地方财政的安排问题。在法治国家,财政权一般属于代表民意的国会。国会通过对财政预算的编制、执行、决算进行严格把关,达到对各机关分权的控制。而我国在传统上过度依赖行政权的治国习惯,导致政府在事实上把持着财政安排的大局。人大在监督财政预算和执行上只是走过场。

由上可见,困扰法院的问题从根本上看大都不是法院内部的问题,问题的根源在外部,在于我国宪制的实现。

五、行政诉讼的出路在于获得人大的支持

从以上分析来看,纯粹或者过于注重从司法机关自身的改良去寻找抵制政府干预的机制似难以凑效,甚至还引发了新的问题。笔者认为,行政诉讼问题的最终解决只有得到宪政制度的支持,才能够收到“纲举目张”的效果。“这一切都与制度问题有关。制度问题必须通过制度改革才能解决”[7]。

首先,厘清解决政治问题和法律问题的权力归属。政治问题的解决是人大的职责,非法院能胜任。法院本身没有解决政治问题的义务,也不具备这样的能力。政治问题大多时候要依赖民主的途径来解决,因为“法院的宿命是反民主的,它对社会变革无动于衷。”[8]但转型期中的中国社会,各种矛盾交织变化,政府对司法机关在资源配置方面存在越来越不切实际的幻想,总是希望通过司法机关来实现资源的最佳配置,化解由政府推动的改革进程中的所有矛盾,甚至希望假强权来借助法院这一工具,以完成政府的改革。实际上,政府改革中很多的事务是政治性的,涉及到新规则的酝酿与制定,社会资源和利益的重新分配,这些都应该通过人大途径民主协商解决。而不是任由政府以牺牲法治为代价去推动未经民意的改革,甚至是以改革的名义损害民权。只有人大在国家中的最高权力地位得以实现,才能对政府驾驭司法的越权行为作出反应,使政治的归政治,法律的归法律,法院也才能从政治的围困中跳离出来,专心完成自己的司法使命。

其次,要割断法院对政府财政的依赖,同样要通过强化人大对政府财政权的控制来实现。为了保障法院财、物不受地方牵制,曾有学者建议法院的财政应该独立出来,由中央直接划拨。但这是不太现实的想法。中央之所以要和地方 “分灶吃饭”,也是基于宪政的考虑,因为这样更有利于中央与地方关系的稳定发展。如果一有问题,我们就祭出中央统一管理的法宝,不仅会增加中央的负担,同时也使已经高度集权的中央揽权太多,这对中央地方关系的处理弊大于利。但这并不是说中央在这个问题上无所作为,中央可以通过立法的手段规定地方政府在财政的安排上保证法院的比例。通过以法律的手段去控制地方保护。我们应该把注意力集中在如何发挥地方人大的作用上。按照我国宪政的安排,法院的财政应该是依赖人民代表大会及其常委会,而不是政府。政府在财政上的重大安排要听从人民代表大会的意见,接受人大的监督。目前,人大的功能没有得到最大的发挥,很重要的一点是人大预算、决算能力相当弱。地方人大及其常委会对本级政府财政预算的编制缺少发言权,对预算的执行监督几乎是空白。行政部门提交给人大审议的预算报告粗枝大叶,人大审议报告的时间过于短促,无从对预算科目进行详尽审查。至于预算执行情况的日常监督,主要是靠财政部门报送的每月报表,依然缺乏开支细节。人大有必要设立专门性的机构负责监控政府对财政的安排,比如成立专门的财政预算委员会,在最大程度上参与预算的编制过程。必要时,甚至可以否决行政部门的预算案而自行起草预算案。这样,政府就失去了要挟法院的资本。

最后,法院的人事权应该回归人大。根据《中华人民共和国人民法院组织法》第三十四条规定,地方各级人民法院院长由地方各级人民代表大会选举,副院长、庭长、副庭长和审判员由地方各级人民代表大会常务委员会任免。其基本程序都是先由地方党委组织部门考察,再由人大走法律程序。这种做法沿袭了中国 “党管干部”的政治习惯,符合中国国情的需要。但由于党委组织部门与人大的活动缺乏清晰的边界划分,难免会出现党委意见凌驾于人大之上的做法,使得人大选举和任免工作流于形式,从而损害了人大的权威。所以,划清党委组织部门与人大的活动边界,各负其责,共同完成对司法干部的管理才能既坚持了“党管干部”的原则,同时也凸显了人大的权威。只有人大真正掌握了人事权,人大的宪政作用才能发挥出来,才有足够的权威和手段去控制地方政府对法院独立审判权的干预。

孟德斯鸠说过 “要防止滥用权力,就必须用权力制约权力”。[9]154我们常常简单地理解为权力对权利的侵害,但事实上还包括了权力对权力的侵蚀。在我国,要防止行政权对司法权的侵蚀,只能依靠被宪法赋予了最崇高地位的人民代表大会。因此,最高人民法院希望在行政诉讼领域作纯粹的、法律技术上的改良去解决行政诉讼的困境,充其量只能是权宜之计。法院要彻底摆脱同级政府的干预,远远不是一部行政诉讼法及几个司法解释所能解决得了的问题,这需要我国政治体制从整体上调动起来,特别是作为我国根本政治制度的人民代表大会制度的不断完善,才能从根本上解决这种体制造成的痼疾。

[1]刘加良.取消基层人民法院的第一审行政案件管辖权刍议 [J].广东行政学院学报,2006,(3).

[2]薛秀勇.高法公布两个行政诉讼司法解释体现保护弱者追求平等精神 [EB/OL].http://www.chinacourt.org/public/detail.php?id=283229,2008-01-16.

[3]陈瑞华.无偏私的裁判者——回避与变更管辖制度的反思性考察 [A].北大法律评论 (第 5卷第 1辑).[C].北京:法律出版社,2005.

[4]贺卫方.司法的理念与制度 [M].北京:中国政法大学出版社,1998.

[5]周永坤.分权——中国法制的战略突破口 [J].法律科学,1996,(3).

[6]陈丕显.论人大及其常委会的监督权 [A].中华人民共和国人民代表大会文献资料汇编 [C].北京:中国民主法制出版社,1991.

[7]蔡定剑.中国改革的新动力 [EB/OL]. http://www.methodfirst.cn/cl_in.html?id=706,2008-12-28.

[8]李固根.一种关于中立观念的再解读——评桑斯坦所著之〈偏颇的宪法〉[EB/OL].http://www.publiclaw.cn/book/Booker.asp?Book_Id=93,2006-05-01.

[9]孟德斯鸠.论法的精神 [M].北京:商务印书馆,1982.

责任编辑:马 睿

A bstract:Supreme People’s Court issued Rules on Administrative Case Jurisdiction in order to solve the problem of administrative appealwhich is often unlawfully interfered by local administration and stand against the interference from the local administration by improving administrative appeal rank and adopting cross charge method in different regions.However,China’s administrative litigation system can notmeet social requirements timely,effectively and fairly up to now.The realization of administrative litigation system requires support from the Constitution in order to break through the current development bottleneck.

Key w ords:judicial interpretation;administrative appeal;administrative interference;constitutionalism

The Way Out for Adm in istrative Appeal-Looking from the Reform of Jurisdiction over Adm in istrative Actions

W u X iao
(Guangdong Police College,Guangzhou 510232,China)

DF74

A

1009-3745(2010)03-0076-05

2010-06-23

吴晓 (1968-),女,广西平南人,广东警官学院法律系讲师,法学硕士,从事宪法学、行政法学研究。