论行政相对人法律地位的理论基础

邱 林

（四川幼儿师范高等专科学校，四川江油 621709）

论行政相对人法律地位的理论基础

邱 林

（四川幼儿师范高等专科学校，四川江油 621709）

在依法行政、服务政府的建设过程中，行政相对人的法律地位亟待提高。提高行政相对人的法律地位是建立在一定的理论基础之上的，而这个理论基础主要来源于三个方面，即法哲学基础、宪法学基础和行政法学基础。

行政相对人；法律地位；理论基础

随着现代行政法的不断发展，越来越多的学者关注行政相对人的法律地位并进行了一定程度的研究，呼吁提高行政相对人的法律地位。因为从理论上看，第一，行政法理论从“管理论”到“控权论”再到“平衡论”的发展过程体现了越来越重视行政相对人的价值取向。传统行政法注重管理，强调行政权力行使的畅通无阻，从而导致漠视行政相对人权利。但随着社会的不断发展，建立“服务型政府”已是形势所趋。因此，要求政府转变职能，行政执法者转变观念，政府本身是因人民需要而产生，其存在的目的是为人民服务，所以从权力的来源看，主权在民，而行政权是由主权派生而来的。这必然要求行政法要关注行政主体所服务的对方即行政相对人。第二，行政法是宪法的执行。建立宪政国家是当今社会的发展趋势，而民主、法治、自由等是宪政的内涵，所以，要实现宪政，行政法必须关注行政相对人的法律地位。第三，人类社会的终极目标是进入自由王国。因此，以人为本、人文关怀是行政法存在和发展的宗旨。行政法理应弘扬这一理念，在其发展和贯彻实践中关注行政相对人的法律地位，保障行政相对人的合法权益。所以，要提高行政相对人的法律地位，必须研究其理论基础，而这一理论基础按普遍到特殊的顺序则表现在三个方面，即法哲学基础、宪法学基础和行政法学基础。

一、法哲学基础

人性有两种取向（倾向），即共有取向和个人主义倾向。“人性的共有成分根植于对个人的这样一种认识，即完全凭靠他个人的努力，他是无力实现他所珍视的那些价值的；他需要其他人充分意识到他对自由、安全和平等的欲求。事实上，人自有一种与生俱来的能力，它能够使个人在自我之外构设自己，并意识到合作及联合努力的必要。这就是理性的能力。”[1]（7）因为社会交往使人的生活具有意义，使人避免陷于孤寂之中，所以人是需要社会交往的。如果一个人被禁止参与有关公益方面的某些公共活动，他就会产生失落感，在纷繁复杂、人口剧增的当今世界，更是如此。然而，仅凭这种冲动是不能使一个个人与已经确立的社会秩序达到平衡和谐的。在一个健康并日益发展的文明社会中，大多数人都希望能够根据其能力大小而为社会作贡献并以贡献多少作为对人的评价标准。这就需要规范制度来加以调整，人类一旦进入文明社会，这种规范制度便是法律制度。

然而，一个真正的法律制度，必须关注那些超越特定社会结构和经济结构相对性的基本价值。在这些价值中，最为重要的当数自由、安全和平等。自由、安全和平等诸价值，则根植于人性的个人主义成分。人类通过从事旨在发展自身能力和促进其个人幸福的有目的的许多活动来体现其对自由的欲求。人类痛恨并力图摒弃那些毫无正当理由就破坏上述活动进而对自由加以限制的行为。人类寻求公共保护，以抵制对一个人的生命、肢体、名誉和财产等各方面所做的非法侵犯实则是人类对安全的渴望和追求。在现代社会中，它还要求得到公众帮助，使个人能够对付生活中的老龄、疾病、事故和失业等诸多情形。而对平等的要求则激发人类同那些因法律或管理措施所导致的不平等待遇而根据合理的、公认的标准必须被认为是平等的待遇进行斗争。它还促使人类去反对在财富或获取资源的渠道方面的不平等现象，比如那些专断的和不合理的现象。“权利平等及其所产生的正义概念乃是出自每个人对自己的偏私，因而也就是出自人的天性。”[2]（42）从这种意义上讲，正是人类对自由、安全、平等的欲求，社会才能不断发展、进步。因而，真正的法律制度应充分保障人类追求自由、安全、平等的权利。

我国行政法更应强调并发掘人性中的个人主义倾向并保障这种倾向中所体现出来的人类对自由、安全、平等的追求的权利。这是因为：第一，从经济上看，市场化趋势要求作为主体的人有更广阔的自由、安全、平等的空间和权利范围，也要求政府伴随这一过程退出众多领域。这也要求张扬人的个性，保障人的权利。第二，从政治上看，民主化趋势不仅体现了人性中个人主义倾向价值的可欲，而且表达了人性中个人主义倾向价值的可求。第三，从文化上看，文化多元化趋势在中西频繁交流中得以形成，并在私益与公益分离产生的利益主体多元化中进一步巩固，在我国开始重新审视自由主义与个人主义的思想，时代的发展与民众的要求必然促使传统的价值取向不断转变。第四，从历史上看，忽视人性中的个人主义倾向的历史观念需要得到转变。中国历史上从没出现过个人本位时代，也从未张扬过个人的权利和自由。这种长期漠视人性中的个人主义倾向导致人们思想上的僵化，主导人们思维方式的是为集体作贡献的观念，这些必须在价值领域做一次彻底转变和更新，重视并发扬人性中的个人主义倾向。

基于此，研究行政相对人的法律地位，旨在唤醒行政相对人的主体意识，在行政法的运行过程中保证人类对自由、安全和平等的追求，从而弘扬现代行政法的人文精神。

二、宪法学基础

卢梭从社会契约论出发，提出了自然权利的主张，认为人都有与生俱来的自然权利，人们缔结契约，组成国家就是为了维护自然权利。所以国家一经组成，人人都应该服从国家的意志，即公共意志；国家最高权力乃是人民公共意志的表现形式，国家行使最高权力其实就是人民公共意志的运用，因而人民拥有主权，政府只不过是人民公共意志的执行人而已。这种自然权利思想将人们从封建专制的桎梏下解放出来，鼓励人们追求独立的人格。洛克主张人类天生都是自由、平等和独立的，如非本人同意，不能将任何人置于这种状态之外，而使之受制于另一个人的政治权力。[3]（56）这即是人民主权学说思想。人民主权学说已为许多政治宣言所承认，如北美《独立宣言》和法国《人权宣言》等；同时体现在各国宪法中，如法国1791年《宪法》规定“一切权力来自国民”；再如南非1996年正式宪法的序言明确指出，要在南非“建立一个基于民主价值、社会正义与基本人权的社会”，“在这个社会中，政府基于人民的意志，而且每个公民平等地受到法律的保护”；要“改善所有公民的生活质量与解放每个人的潜力”。

“政府权力的本源和归宿是人民”是人民主权学说的实质。政府因人民的需要和人民的意志而产生，国家政治制度的主要目的和政府的主要职责就是保护个人的自由。政府的统治源自被统治者的同意；建立这一组织性力量的根本目的是为了维护个人社会的以及政治的自由，最终实现人民的利益。这决定了国家及其政府只是保证个人自由的一种手段和工具，而不是超出个人之上的主人或者神灵，其职责就是充分尊重人们的自由，按人们的意愿行事。而人民是政府权力的本源和归宿，在法治社会里也就表现为公民权利是政府权力的本源和归宿。因此，法治社会里的合法性政府必须是保障公民权利的政府，否则政府就会违背建立它的初衷，成为侵犯公民权利的政府。[4]（50）

人民主权学说直接决定着近现代宪法的两大主要内容，即制约权力和保障权利。正确处理二者的关系，合理规范和约束权力并使之更好地服务权利，是现代宪政的具体任务。研究行政相对人的法律地位，切实保障行政相对人的合法权益，将对政体的合法性、权力来源和权力配置体系产生深远影响，并进而影响宪政。第一，提高行政相对人的法律地位，让权力行使者明了自己在做出差别对待规定时权力的界限，明确权力的服务宗旨，制约权力行使者；第二，提高行政相对人的法律地位，将使宪法的人民主权原则得以有效存在和运行，人人平等的人民主权一旦发挥了作用，就意味着从根本上消灭等级制度和废除专制制度；第三，现代社会中，宪法保障的目标之所以没有在权力滥用中“香消玉陨”，是因为有现代宪法中的分权制衡体制和机制的保证。而我国目前最缺乏的就是权利制约权力和权力制约权力的制度，因此导致了严重违背现代宪法精神的现象。尤其是在行政法领域，由于制度的缺乏，公权与私权界线模糊不清，行政相对人权利得不到充分有效保障，造成公权过多地限制私权、干涉私权。“权力无制约则无法治，权力无制约则无平等，权力无制约则自由无保障，权力无制约则无秩序，权力无制约则无公平。”[5]（48）而对行政相对人的法律地位进行研究，提高行政相对人法律地位，是限制政府权力保障公民权利的有效途径之一。通过提高行政相对人的法律地位，唤醒行政相对人的权利主体意识，行政相对人就可以自觉地、主动地行使并维护自身权利，而且还能有效监督行政机关的行政行为。

三、行政法学基础

行政权力与行政相对人权利的关系问题是行政法的核心问题。行政主体与相对人之间的关系在古典行政法那里被认为是一种命令与服从关系，所以这种关系被限制在尽可能小的范围内，即命令权或公共权力的范围内。然而，现代行政法将行政主体与相对人之间的关系解释为服务与合作的关系，因而在适用范围上得到了拓宽，在内容上则侧重于促进行政主体为相对人提供社会生活各领域的从“摇篮到坟墓”的服务。[6]（23-24）而行政权力与行政相对人权利的关系问题在行政法理论上则表现为从“管理论”到“控权论”再到“平衡论”的发展。

“管理论”认为保障国家和社会公共利益是行政法的主要目的，决定了调整国家管理关系、规定国家管理的原则和制度是行政法的基本内容，行政主体和行政相对人之间只是简单的“命令—服从”关系，所以强制和命令是行政主体行使权力的主要手段，这必然导致漠视行政相对人的地位，忽视行政相对人的权利，违背了民主法治和人权保障的基本精神，不符合现代民主、法治的发展趋势，因而在现代国家已逐步遭到淘汰。

“控权论”认为保障私人的权利和自由是行政法的基本目的，控制和限制政府权力是行政法的核心内容，主要运用行政程序、司法审查等手段来限制行政权力的范围和防止滥用职权，严格限制行政机关的自由裁量权，因为“一切有权力的人都容易滥用权力，这是万古不易的一条经验。有权力的人们使用权力一直到遇有界限的地方才休止。”[7]（153）应该予以充分肯定的是“控权论”的实质正是以行政相对人的权利为本位的。这在我国目前行政法的发展过程中应适当加以借鉴并在实践中贯彻执行。但不足的是“控权论”在实践中易忽视行政效率,这对于行政主体积极行政和维护国家社会公共利益来说是不利的。

所以，在行政权与行政相对人权利这一行政法中的基本关系上，必须兼顾权力和权利两方面，因在与此基本关系紧密相关的“立法权——行政权”关系以及“司法权——行政权”关系中，也应当体现兼顾的要求。而“平衡论”认为，行政法肩负两大任务：其一，保障行政管理的有效实施，其二，保护行政相对人的合法权益；同时强调行政主体和行政相对人作为行政法律关系的主体在权利义务上应保持大体平衡；最终实现其目的即既要实现个人利益，又要实现公共利益和国家利益。可见，行政法中的平衡，实质上是一种使各种对峙或冲突因素处于相互协调之中的和谐状态。正如罗豪才教授所言：行政机关和相对方的权利义务应保持平衡；[8]（11）行政法的本质在于平衡行政机关和相对方权利义务关系，平衡是行政法的最优化状态和基本价值导向。[9]（54-55）

“行政法的精神是行政法得以持续存在和良好运行的重要条件”，[10]（17）“行政法的精神是利益一致、服务与合作、信任与沟通”，[10]（18）这决定了现代行政法学的发展趋势必然是主张“权利本位”，即将行政相对人的权利始终放在第一位，行政法的终极目标是维护和保障行政相对人的合法权益，体现法律本身对人的终极关怀。任何法“只有一个根源——人对幸福的企求，只有一个共同目的——为了人的幸福。”[11]（11）“一个社会愈进步，其创造的财富就越为大多数人所享有，而其运作的法则就越表现出对公权力的谨慎和对私权利的重视，而终至落脚于整个社会的利益得以保护。”[12]（77）因此，认可行政相对人独立而平等的法律人格，对行政相对人的合法权益予以保护，就是现代行政法理念的弘扬。唯其如此，人性尊严才能在行政法中得到最大程度的体现。可以这样说，行政法的人性基础决定了行政主体在行政活动中必须充分保障行政相对人的权利。如前文所述，行政相对人的权利是本源的，而行政权则是派生的，所以行政相对人的权利是其所固有的权利，而不是行政主体或国家机关“恩赐赏与”[13]（4）的。只有对行政权力进行限制，对政府进行适当的法律约束，使行政法真正成为为人服务的一种工具或手段，才能提高行政相对人的法律地位，彰显人的个性与尊严，最终实现人类的自由。

四、结 语

综观行政法的发展过程，行政相对人的法律地位已经有了很大改善，行政相对人在行政法律关系中也具有了一定的主动性和积极性，这既是行政法自身发展的必然结果，也是宪政社会发展的基本要求，更是人类社会从必然王国进入自由王国的内在条件。

我国正处于发展的关键时期，研究行政相对人法律地位具有重要意义。从理论上看，我国传统行政法中一直以“管理论”为主导，“管理论”思想无论是对行政主体还是行政相对人的影响都相当深。而事实证明，“管理论”已不符合行政法及社会的发展要求，所以必须抛弃这一理论。而对行政相对人进行研究，从过去关注行政主体变为关注行政相对人，进行一次真正的“正本清源”，无疑有利于新的理论的确立和接受。从实践上看，研究行政相对人的法律地位，无论是对我国的行政立法还是行政执法都是有利无害的。从立法上看，研究行政相对人法律地位，可以完善我国的行政法理论体系；从执法中看，研究行政相对人法律地位，是推进依法行政、建设服务型政府的有效途径，[14]有利于调动行政相对人民主参政的积极性，亦符合我国坚持以人为本、构建和谐社会的价值取向。

[1][美]E·博登海默.法理学法律哲学及其方法[M].邓正来译.北京:中国政法大学出版社，2004.

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[5]商鸿钧.法治与公共权力制约[J].清华法律评论，1999（2）.

[6]叶必丰.行政法学[M].武汉:武汉大学出版社，2003.

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[10]叶必丰.行政法的人文精神[M].北京:北京大学出版社，2005.

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[13]罗豪才，崔卓兰.论行政相权、行政相对方权利及相互关系[J].中国法学，1998（3）.

[14]包冰锋.民事诉讼法律关系理论之解析[J].重庆三峡学院学报，2010（4）.

（责任编辑：朱 丹）

Abstract:In the process of the construction of administrative law, government services, the legal status of administrative counterpart needs to be improved, which is based on the theory mainly from three aspects, namely: the legal philosophy basics, constitutional basics and Administrative Law.

Keywords:administrative counterpart; legal status; theoretical basis

On the Theoretical Basis of the Administrative Counterpart Legal Status

QIU Lin
(Sichuan Preschool Educators College, Jiangyou 621709, Sichuan)

D920.0

A

1009-8135（2010）06-0091-05

2010-06-26

邱 林（1975－），女，重庆万州人，四川幼儿师范高等专科学校讲师，硕士。