论收入分配与社会保障

郑功成

(中国人民大学中国社会保障研究中心,北京 100872)

论收入分配与社会保障

郑功成

(中国人民大学中国社会保障研究中心,北京 100872)

解决好收入分配和社会保障这两大问题,不仅能够从根本上解决国民的基本民生问题,还将为国家长期稳定、健康、持续发展奠定坚实的基石。从目前来看,诸多社会问题的根源是收入分配差距过大,这与全体国民未能合理地分享到国家发展的成果有着直接或间接的关系,为此必须大力调节收入分配。由于社会保障是调节收入分配的综合性手段,因此,努力完善社会保障,不仅可以起到调节收入分配和保证国民合理分享国家发展成果的作用,从更长远的目标来看,还可以通过它来最终迈向福利社会。

收入分配;社会保障;民生;福利社会

收入分配和社会保障都是事关国民切身利益的基本民生问题,对于维护经济社会协调发展与构建和谐社会具有十分重要的意义。目前,我国收入分配差距过大与社会保障制度不健全已经引发了许多社会问题,不利于经济社会的可持续发展。国务院总理温家宝于 2010年 4月 28日主持召开国务院常务会议,审议并原则通过了《关于 2010年深化经济体制改革重点工作的意见》,会议重点强调要深化收入分配和社会保障制度改革,由此可见,当下和今后一段时期内,改革与完善收入分配机制和社会保障制度是我国面临的一项十分重要的任务。解决好收入分配和社会保障这两大问题,不仅能够从根本上解决国民的基本民生问题,还将为国家长期稳定、健康、持续发展奠定坚实的基石。

一、调节收入分配是实现国民合理分享国家发展成果的必要途径

经过改革开放三十多年的发展,我国经济社会已经取得了令人瞩目的巨大成就,不仅解决了亿万人民的温饱问题,而且越来越多的城乡居民过上了富裕的生活。但是,发展也带来了新的问题和矛盾,出现了新的冲突与不和谐,这种不和谐源自发展中的社会分化,也源于发展中的某些不平等与不协调。社会分化是改革开放与经济发展的必然结果,在承认社会分化进步意义的前提下,必须看到我国的社会问题和社会矛盾正处于相对激化的阶段,其中最突出的问题与矛盾是收入分配差距偏大。据统计,全国居民收入总体性差距一直在持续扩大,国际上衡量贫富差距的警戒线为基尼系数 0.4,中国这一指标在1991年是 0.282,2001年为 0.459,2008年达 0.470。财政部最近给出的关于城市居民财产性收入的统计数字显示,10%的富裕家庭占城市居民全部财产的 45%,而最低收入的 10%的家庭,其财产总额仅占全部居民财产的 1.4%。由此可见,收入差距偏大的问题已经非常明显,成为当前多种社会问题与矛盾的集中反映,可以说,这一问题已不仅仅是经济和民生问题,而且成为关系国家稳定的社会和政治问题。

造成我国收入差距过大的根本原因是结构问题,是由结构失衡和体制改革不到位造成的。结构失衡表现在几个方面：一是经济增长的“三驾马车”即投资、出口和消费之间的比例严重失衡,消费排在末位。二是一、二、三产业之间的失衡,过分依赖第二产业即制造业,第三产业发育程度不够。三是城乡之间的结构失衡,城乡分治的“二元”经济结构和户籍壁垒限制了农村的发展。四是区域发展的失衡,东部地区和中西部地区的差距不断扩大。此外,在投资结构、信贷结构、财政支出结构等方面也存在失衡的格局。

与此并重的另一根源是体制改革不到位,就是在采取打破原有平衡的各种政策的同时,体制改革没有跟上：其一,社会保障体制改革不到位。过去农村有合作医疗、义务教育等福利,后来搞承包责任制,新的机制没有跟上。城市搞医疗卫生体制改革,过去的公费医疗和劳保医疗没有了,新的医疗保障没有跟上。所以,社会保障体制改革始终滞后,近年虽然已经开始推进,但还没有到位。其二,财政体制改革不到位。实行分税制已经二十多年了,到现在还没有新的改革,财政支出结构的失衡由来已久。其三,行政体制改革不到位,还没有从管理型转向服务型。部门分割严重,这点在立法过程中表现很明显,例如,世界上任何国家的社会保险制度都是劳资之间博弈的结果,而我国则是政府部门之间的博弈,导致相关的法律迟迟不能出台。

现阶段是一个利益分割的后改革开放时代,如果财富分配不公,财富增长得越快,差距就会越大,社会矛盾也就会越来越突出;如果不控制、调节过大的收入差距,就必然造成贫富两极分化,必然会对社会稳定、和谐与可持续发展产生负面影响。因此,2010年“两会”期间,收入分配问题成为排在第一位的焦点问题,收入分配改革已经到了必须推进的时候。在中国有关和谐社会的热烈讨论中,能够达成共识的一个观点就是和谐社会的本质是确保国民可以合理分享社会经济发展成果,而建立规范、公平的收入分配制度,调节过大的收入差距是实现国民合理分享国家发展成果的必要途径。因为收入分配是民生之源,只有从源头上着手,把合理分配财富与促进财富增长摆在同等重要的位置上,才能够真正依据公平、正义、共享的原则来调节收入分配,通过提高劳动者的工资收入和福利来让工薪者更为合理地分享到发展成果,通过对现行税制的改进来实现增加中低收入阶层收入的目标,通过公共财政的构建和公共资源的公平配置让农村与困难群体合理分享到国家发展的成果,通过各种社会保障制度的发展完善来让全体国民参与国家发展成果的分享。总之,调节收入分配是实现国民合理分享国家发展成果的必要途径,也是我国面临的一项紧迫任务。当然,这个任务还远没有完成,可以说是任重而道远。然而,只要我们真正坚持以人为本,以民生为重,坚持公平、正义、共享的核心价值观,按照科学发展观来理顺收入分配秩序,通过调整旧的制度安排和确立新的政策措施,收入分配这个民生之源就会在公平、正义、共享的机制下得到永久的保障,整个社会的和谐发展就具备了扎实的基础,民生问题会得到持续的改善,国家的发展成果也会被全体国民合理地分享。

二、社会保障是调节收入分配的综合手段与有效工具

收入分配除直接涉及各个利益主体和各种错综复杂的利益关系外,还与历史、地理条件、发展阶段、生产方式、教育程度、社会环境、文化传统、道德价值观等因素有关,因此收入分配的调节是一项复杂的系统工程和较为长期的任务,不可能一蹴而就。在实施调节的过程中,必须选择合适的手段和工具,而社会保障就是调节收入分配的综合手段与有效工具。

首先,社会保险和职业福利可以影响和改变初次分配的格局。在初次分配领域,分配格局长期以来都是资本所得畸形偏高、劳动所得畸形偏低,所以初次分配改革是必需的,也是根本。如果不能适度提高劳动者的劳动所得并抑制资本投资的回报,初次分配失衡的格局就会持续,在再分配与第三次分配中下工夫的效果也会打折扣。但初次分配改革面临太多难题,政府对初次分配的干预和调整非常复杂,它不仅涉及劳资与政府三方利益的分配,而且与就业、投资、经济增长乃至地区之间的竞争等交织在一起;另外,初次分配还面临许多基础性、技术性困难,比如统计数据不规范、企业造假、现金交易等。因此,通过涨工资来提高劳动者的劳动所得需要谨慎地推进,不是短时间内能完成的。此外,如果只考虑工资增长的话,结果可能是劳动者即期收入增长而后顾之忧依然没有解决,稳定的安全预期还是无法建立,而显性的工资增加又会给投资者带来极大的压力,也就是说,涨工资是必要的,但只强调涨工资也是有问题的。在这种背景下,除工资外,可以通过加强、完善社会保险和职业福利来渐进地提升劳动者的所得和福利,即通过建构工资、社会保险与职业福利三位一体的薪酬体系来提高劳动者报酬并适度平抑畸高的资本收益,这种方式既能够保证劳动者的即期收入,满足当前的消费需求,同时又能解除他们的后顾之忧,平滑其一生的消费,提供稳定的安全预期,这比单纯地强调涨工资更加合理。总之,社会保险和职业福利可以影响和改变初次分配的格局,初次分配如果不充分利用相关的社会保障制度就不可能合理,劳动者的弱势地位也不可能从根本上有所改变。

其次,社会保障是再分配领域中调节收入差距的关键因素。为了弥补初次分配的不足,所有市场经济国家都会利用政府干预来建立有力的再分配机制,通过对政府财政收入的分配以使社会财富的分配更加合理,因此,作为再分配主要方式和途径的社会保障自然成为再分配领域中调节收入差距的关键因素。然而,我国的社会保障制度发展滞后,无论是养老保险、医疗保险等社会保险,还是社会救助与各项福利事业都严重不足,这严重影响了其再分配功能的发挥。社会保障不完善的原因比较复杂,但不容否认其中一项重要原因就是财政投入偏低,从财政部门提供的资料看,现在我国公共财政用于社会保障的只有 12%多一些,一些 GDP大省的数据也是如此,这表明我国财政的公共性严重不足,政府在保障民生方面承担的责任不够。所以说,我国财政资源的公共性还有待提升,尤其是在社会保障领域的财政投入应该进一步提升,因为社会救助作为政府应当承担的责任,必须以国家财政为后盾,并通过财政预算来确保满足需求者的需要,而社会保险和社会福利事业的发展同样需要政府财政的支持和适量投入,在此基础上,社会保障制度才会得以不断地健全和完善。总之,社会保障作为与国家财政有交叉也有分工的基本再分配手段,可以弥补初次分配的缺陷和不足,是再分配领域中调节收入分配的关键因素。

最后,慈善公益事业可以起到第三次分配的作用。慈善公益事业是建立在社会捐献基础上的民营社会化保障事业,它最直接的目的是帮助现实中的脆弱社会群体,它被现代社会保障所包容,在社会保障体系中发挥着社会保障和弘扬优质社会道德的双重作用。由于慈善事业的立身之本是社会捐献,因此它确实通过个人的责任和行动实现了社会财富的重新分配,是收入分配领域中除初次分配和再分配之外的一种有益的调节机制,属于第三次分配。西方国家通过相关的财税政策引导大家捐献并让公众通过慈善活动介入社会建设,这种解决社会问题的经验值得学习和思考。比如比尔·盖茨将 54%的钱捐献出来,这既不是税收,也不是非法所得,而是将合法所得通过自愿捐献来调节收入分配。据统计,美国慈善公益机构掌控的资源大概要占到 GDP的 8%～9%,其中纯粹由个人捐献出来的资金也要占到GDP的 2%～3%,美国数额较高的社会捐献和发达的慈善事业真正起到了第三次分配的作用,因此,美国也有贫富差距,但贫富之间心理上的严重对抗较小。目前在中国,第三次分配几乎可以忽略不计,全国一年筹到的慈善捐款数量很小,对整个收入分配几乎没有调节作用,中国的先富群体形象似乎不高,贫富间的心理对抗和冲突较为严重。由此,推进慈善事业的发展既可以促进第三次分配,也可以弘扬社会道德并缓和社会矛盾。

综上,社会保障并不只局限于传统认识中的再分配领域,而是在初次分配、再分配以及第三次分配中都可以发挥作用。因此,社会保障是调节收入分配的综合性手段,抓紧推进社会保障制度的建设可以成为调节收入分配的最佳切入点和立竿见影的有效工具。

三、完善社会保障,最终迈向福利社会

改革开放以来,国民经济的持续高速增长及国民财富的高速积累,客观上标志着我国的发展进入了一个新的阶段,因此,把国家发展的根本目标指向民生,有着重要的时代意义。从目前来看,各种与民生相关的社会问题的形成、所产生的影响以及一些不良的效应,在很大程度上是与全体国民没有合理地分享到国家发展的成果有着直接或间接的关系。经济增长和经济发展并不能自动地解决成果共享问题,要真正实现全体国民合理分享国家发展的成果,必须多管齐下,从初次分配、再分配与第三次分配同时发力,大力调节收入分配。由于社会保障是调节收入分配的综合性手段,在初次分配、再分配以及第三次分配中都可以发挥作用,那么可以说,社会保障具有天然的让全体人民共享发展成果的功能,因此,努力完善社会保障,就能够从制度上保证全体人民共享国家经济社会发展的成果。

完善社会保障,必须确立社会保障制度的公平价值取向和协调、可持续的发展理念,明确国家立法规范、政府主导的发展思路,在划清社会保障历史责任与现实责任、政府责任与民间责任、中央责任与地方责任的基础上,建立合理的责任分担机制、高效的决策机制和社会化管理机制,通过建立覆盖城乡居民的社会保障体系来解除人民的诸种生活后顾之忧、保障人民的基本生活。在地域方面,应该确立农村优先战略,农村居民的社会保障水平太低,急切需要社会保障,公共资源投入应当优先考虑农村居民的社会保障需求。在制度结构方面,应重点考虑“两免除一解除”的社会保障制度架构,急切需要优先建构覆盖城乡居民的社会救助体系、医疗保障体系和老年保障体系,以免除全体国民的生存危机和疾病医疗恐惧,解除城乡居民的养老后顾之忧。其中,建立城乡一体的最低生活保障制是社会救助体系的核心与基础,然后再向综合型的社会救助体系扩展;从相对公平的多元制度组成的覆盖城乡居民的医疗保障制度向公平的一元化的覆盖全民的医疗保障体系迈进,是医疗保障体系合理的现实选择;老年保障体系建设的重点方向应该是在扩大基本养老保险覆盖面的同时,大力促进各项老年福利事业的发展。在上述制度的基础上,还要不断完善其他社会保障制度安排,适时促进职业福利、慈善事业等各项补充保障机制的建设和发展,使中国特色的社会保障体系得以确立[1]。

过去的 2009年,是中国社会保障发展完善过程中的一个具有标志性的年份,政府对待社会保障的思维发生了转变,真正开始把社会保障作为改善民生、构建和谐社会的基本途径,社会保障制度的建设与完善进入了快车道。一方面,财政对社会保障的投入大幅增加。2009年国家财政收入增长 11.7%,中央政府投向社会保障的财政资金为 2 906亿元,增长 16.6%,投向社会保障的资金大幅度超过财政收入增长,它的实现也表明财政支出对社会保障倾斜的可行性。政府还承诺三年内投入医疗改革与医疗保障体系建设的资金是 8 500亿元人民币,同时投入 9 000亿元建设保障性住房,以上大规模的财政投入对于完善社会保障制度意义重大。另一方面,各项重大社会保障政策相继出台。比如,国务院推出了具有划时代意义的新型农村养老保险试点,启动了面向全国广大农村人口的农村养老保险,实现了农民养老基金从无到有的转变,这是中国养老保险制度跨越城乡差别,迈向“全民老有所养”目标的关键一步;住房保障引起政府的高度关注,可以与养老保障、医疗保障和最低生活保障等重要社会保障制度相提并论,2009年是我国保障性安居工程投资最多、建设规模最大的一年。此外,职工基本养老保险转移接续的相关政策出台,确保了参保者的个人权益。相信从今往后,我国社会保障的发展与完善会更进一步,社会保障制度会成为能够与经济增长同步和不断增进国民福利的制度安排,进而起到调节收入分配和保证国民合理分享国家发展成果的作用。

回顾人类社会和最近一百多年的历史,可以发现,是现代社会保障制度的确立及其在众多国家的普及,才促使资本主义社会由野蛮时期进化到现代文明,才使人类同情弱者的慈悲意识转变为正义化的公理。在发达国家,特别是福利国家,社会保障早已不是通过调节收入分配来缓解社会矛盾的手段,而是公平、正义、平等、自由、博爱等的具体体现;以健全、完备、发达的社会保障为核心标志的福利社会本身,更是被视为社会发展的目的。如果我们肯定经济社会发展的最终目标是为了人的全面发展,赞同人的全面发展实际上是指人在享有自由、平等、尊严的条件下快乐地创造与生活,而这种生活又只有在一个公平、共享、和谐、安全而有保障的社会里才能真正实现,那么,我们没有任何理由怀疑,迈向福利社会是人类社会发展的客观要求和必然趋势,是人类不懈追求的理想目标。所以,从更加长远的目标来看,完善社会保障不仅仅是为了调节收入分配,更是为了通过它来最终实现一个公平、普惠,切实维护个人自由、平等与尊严的福利社会的目标。在科学发展观的指导下,只有真正以收入分配和社会保障等民生问题为重,将保障民生与改善民生始终作为各级政府的根本职责与核心使命,从建构覆盖城乡居民的基本社会保障制度入手,以建设公平、普惠的社会保障为战略目标,并随着经济社会的发展而不断完善社会保障、提升国民福利水平,同时维系、促进国民经济可持续发展,我们就能够最终迈向中国特色社会主义福利社会[2]。

(本文源自作者 2010年 4月 16日在上海财经大学所作的学术报告整理稿,本发表稿经作者审阅)

[1] 郑功成.加快建设覆盖城乡居民的社会保障体系[J].社会保障研究,2007,(2).

[2] 郑功成.中国社会保障改革与发展战略[M].北京：人民出版社,2008：107-110.

C41

A

1007-4937(2010)05-0123-04

2010-05-17

郑功成 (1964-),男,湖南平江人,教授,博士生导师,从事社会保障、劳动就业理论与政策研究。

杨大威〕