反腐倡廉之维度

戴贞标

（广东水利电力职业技术学院 广东广州 510635）

反腐倡廉的维度，是指维持和提高反腐倡廉自觉性与水平的途径，主要包括教育、制度与监督三个方面。在我国社会主义现代化建设过程中，实现社会廉洁，建立公平正义，需要建立一套有效的反腐倡廉的社会机制。腐败现象的发生绝不是单一因素作用的结果，而是有其复杂的社会历史原因，反腐倡廉也必须从多维度建立一套综合治理的长效机制，实行标本兼治、防控结合。中共中央2005年颁布了《建立健全教育、制度、监督并重的惩治和预防腐败体系实施纲要》明确提出：“我们要努力建立起思想道德教育的长效机制、反腐倡廉的制度体系、权力运行的监控机制，建成完善的惩治和预防腐败体系。”即我国的反腐倡廉的防控体系包括思想道德教育、制度体系建设、权力运行监控机制建设三个维度，是三位一体的结构。在此结构中，“坚持教育、制度、监督并重。教育是基础，制度是保证，监督是关键。三者统一于惩治和预防腐败体系之中，相互促进，共同发挥作用。既要从严治标，更要着力治本，惩防并举，注重预防”。

一、反腐倡廉的教育维度

胡锦涛同志强调：“要从思想道德教育这个基础抓起，不断夯实廉洁从政的思想道德基础、筑牢拒腐防变的思想道德防线。”由此可见，思想道德教育对反腐倡廉十分重要。而思想道德教育主要还得从全体公民特别是领导干部的修身教育开始。“修身”一词最早出现在《墨子·非儒下》篇里：“远施周偏，近以修身。”所谓“修身”，就是指个人对自己的思想意识和道德品质进行主动、自觉的锻炼和修正，按照社会道德标准，不断地消除、克制自己内心的各种非道德的欲望，努力将自己的品德修养提高到尽善尽美的境界。

1.修身是根本性的防贪手段。腐败的人首先是在思想上腐败，思想防线被冲破，有了贪欲才会有违反规则的行为。管仲说：“人心正则欲不污，民心易则行无邪。”［1］人心正，就会行正，而修身就是帮助人们培养高尚的道德品性。修身和其他反贪措施发挥作用的范围不同：严惩贪污是让人不敢贪，堵塞漏洞是让人不能贪，而修身是让人不愿贪。各种措施相互配合，相互促进，都具有不可替代的作用。如果人们都不愿意与腐败现象有任何联系，社会就会实现真正的廉洁。国际社会的实践也表明良好的道德习惯对抑制贪污有重要的作用，相反，没有道德感的社会环境则容易滋生腐败行为。

2.修身是成本较低的防贪途径。防贪、反贪需要考虑成本问题，应力争用较少的投入达到最好的效果，否则会导致社会财富的浪费。我国监察部副部长李玉赋在讨论反腐败问题时就提出：“反腐败治本抓源头要贯穿和体现降低反腐败的成本、增加搞腐败风险这样一个基本要求。”他认为解决腐败问题和治病一样，预防代价最小，效果最好；事后治理代价很高，而且也不易根治。［2］修身的反腐作用主要体现在预防腐败上，并且付出的成本较小，只需要学校、政府部门等机构进行广泛的宣传教育，再加上公民个人的长期锻炼、努力，就可以在思想上筑起一道预防腐败的防火墙。

3.修身是形成全社会廉洁氛围的措施。一般来说，官员手中握有较大权力，更易于受到腐败的侵蚀，因此，官员更需要具备良好的道德品质。官员的品德如此重要，原因就在于官员在道德上起着表率的作用。孔子说：“政者，正也。 ”［3］“其身正，不令而行；其身不正，虽令不从。 ”［4］官吏自身廉洁清正，不下命令老百姓也会跟着行动；自身不廉洁清正，下命令老百姓也不会听从。如果官员能够做到廉政清明，在上行下效之下，对社会风气好转具有明显的促进作用。

二、反腐倡廉的制度维度

党的十七大明确提出：“在坚决惩治腐败的同时，更加注重治本，更加注重预防，更加注重制度建设”。这“三个更加注重”，表明了党中央对预防腐败制度建设的高度重视，也是党中央在新形势下加强反腐倡廉工作的基本要求。预防体现治本的思想，注重预防是从根本上遏制腐败的治本之策，而制度建设则是抓预防的重要手段和根本目标。今后一个时期，腐败行为和形式还会出现一些新变化，对预防腐败的制度建设提出了更高的要求，这就要做到未雨绸缪，针对腐败手法的不断翻新，谋划出台更加切实可行的预防制度，并注重在实践中提高制度的配套性、严密性和可操作性，逐步构建有效制约权力运行的制度体系，把反腐倡廉工作的水平和实效提升到一个新的高度。

1.加强反腐倡廉的立法。为了彰显在反腐倡廉方面的决心和力度，针对当前反腐败立法过于分散、层次不一、操作不畅的现状，在反腐倡廉法制建设方面，可考虑在整合各部门法和法律解释的基础上，制定一部国家级的专门法典作为反腐败斗争的根本大法，并使之成为与刑法、民法等部门法具有同等法律地位的国家基本法律。规范对象包括各级各类国家机关、党的机关工作人员，全民所有制企事业单位负责人等国家公职人员；明确对各种腐败行为的行政、经济、民事责任以及刑事定罪量刑；同时要制定与专门法典相配套的程序法，还要修订和完善刑法、刑事诉讼法等相关法律制度，形成一套完整、健全的法律体系，以保证反腐败斗争持久深入顺利进行。在国家尚未制定反腐败专门法典的情况下，积极探索和总结反腐倡廉地方立法的路子和经验，这对实现反腐败工作的因地制宜和规范化、普遍化无疑具有重要的现实意义。

2.完善政务公开制度。进一步完善政务公开制度，主要从政务公开主体、对象、范围、程序、责任及各方面作出具体规定。一是公开主体。凡是依法行使国家权力的国家机关及相应组织都应该是政务公开的主体。不仅包括有关国家机关，还应包括通过依法授权而行使国家权力的各种组织，例如邮电、电信、供水、供电等处于自然垄断地位且与群众生活息息相关的企业；二是公开对象。政府档案馆以及公共部门的所有档案材料不仅对专家和研究人员开放，而且也对新闻界和公众开放；三是公开范围。2008年5月1日起实行的《政府信息公开条例》以专章的形式对政府信息公开的范围作了规定，为今后关于政务公开专门性法律的制定提供了借鉴。笔者认为，《政府信息公开条例》对于公开范围的规定还应再宽一些，在政务公开内容的确定上，只要涉及群众利益、不违反保密性规定的，都应该向社会公开；四是公开程序。在当前政务公开的实践中，公开的程序随意性很大，不够细化。公开程序制度的制定应坚持有序、便民、及时原则；五是公开法律责任。法律应明确政务公开主体依法公开政务是一种法定责任，不依法公开将会承担相应的法律责任，包括行政乃至刑事责任。

3.实行行政问责制度。胡锦涛总书记在党的十七大报告中指出，要严格执行党风廉政建设责任制。我们应以十七大报告精神为指导，修订《关于实行党风廉政建设责任制的规定》，为行政问责提供依据。实施行政问责，首先，要明确职责权限，根据权责一致的原则层层分解责任，将其落实到每一个单位、每一个岗位和每一个人，把握权力和责任的正比例关系，职务越高，权力越大，责任就越大。其次，要加快实行以行政首长为重点的行政问责制度，把行政不作为、乱作为和严重损害群众利益等行为作为问责重点，坚持“谁决策谁负责”的原则，集体决策出现严重失误的，要追究直接责任人员和领导人员的责任。此外，还应扩宽问责对象，不仅局限于行政首长，只要是行政机关的工作人员，只要担负着行政职责，都应当成为行政问责的对象；行政问责的内容也应拓展到行政机关的各项工作。

4.加快反腐倡廉国际合作。随着经济全球化和跨国公司的发展，各国法律的差别和各自标准的冲突，加之一些国家的地方保护主义，跨国腐败越来越突出。所以，加强广泛的国际合作，对付跨国腐败，已成为越来越多国家的共识。我国虽然已经正式加入《联合国打击跨国有组织犯罪公约》，并批准了《联合国反腐败公约》，但是还应积极参与反腐败的区域合作和双边合作。有效利用国际公约，继续调整我国国内立法，完善引渡法，以更好地实现与国际先进立法的对接。

三、反腐倡廉的监督维度

腐败滋生于权力滥用。公共权力失去监督就容易被滥用，正如孟德斯鸠所言：“一切有权力的人都容易滥用权力，这是万古不易的一条经验，有权力的人们使用权力一直到遇到有界限的地方才休止。”［5］因此，加强对公共管理过程的监督和控制，对保证公共管理的公正、稳定、高效，防止腐败现象的发生具有重要意义。从反腐败斗争中揭露出来的大量违法违纪案件看，许多腐败分子作案手段并不高明，但却屡屡得手，一个突出的原因就是有些单位和部门疏于防范和管理，内部监督制约机制不健全。许多高官都是“一枝笔”，有所求的人多了，思想放松了改造，权力慢慢异化，利用职权贪污、受贿，大搞权钱交易，美色交易，最终走向犯罪的深渊。所以，当前反腐败倡廉必须强化对权力的监督制约。党的十六届四中全会通过的额《中共中央关于加强党的执政能力建设的决定》明确提出：“加强对权力运行的制约和监督，保证把人民赋予的权力用来为人民谋利益。”我国反腐倡廉的权力监督制约机制应包括三个方面。

1.在监督主体上，建立有效的监督制约机制。要建立有效的权力监督和制约机制，监督机关必须保持独立。这已是世界各国所公认的一项原则，只有这样才能保证监督的实效性。我国的内部监督实行的是双重领导体制，实践证明这种内部监督由于体系不独立，地位不高，容易受关系的影响，很难对同级党政领导机关和领导人的行为实行“铁面无私的监督”。笔者认为，解决这个问题的有效办法是建立自上而下的独立的外部监督体系。外部监督不同于内部监督，外部监督地位独立，自成体系，可以摆脱和减少地方的干扰，解除因严格办案而遭致打击报复的后顾之忧，比较容易做到大胆地秉公执法，严格依法办事。当代世界上许多国家已实行了监督权独立，产生了良好的监督效果。我们可以借鉴这些成功的经验，结合我们的实际，建立独立的外部监督体系。具体来说，首先在组织上使现行的纪检监察部门从党政机关中独立出来，不再隶属于同级党委领导，并提升其地位，使其与同级党政部门地位平等，赋予其相应的职权，监督同级党政、司法部门首长。独立出来的纪检监察机关自上而下成垂直领导体制，下级纪律监察部门只受上级纪检监察部门的领导监督，干部的任免、经济预算、后勤保障等都由直管系统负责，工作直接对上级负责，不再受同级党政部门的约束。按照我国国体的要求，一切权力属于人民，因此，我国最高监督机关应隶属于全国人民代表大会，并对其负责。建立相对独立的监督机构后，我们就可以进一步考虑，把该机构作为整个监督体系的统一领导机构，由它统一组织、管理、协调和指挥全国的各种监督力量。要使监督部门充分发挥作用，只能在坚持“人民权力高于一切”的准则下，建立和完善一整套以人民权力来制约和监督党政、司法机关和领导干部的监督体系。具体说来，就是将审计和反贪机构改由各级人民代表大会常务委员会直接领导。因为人民代表大会是人民间接行使权力的国家权力机关，一切国家机关都由它产生，向它负责，受它监督。因此，将审计和反贪专门机构归属人民代表大会，既可以加强其监督的权威地位，又可形成一股强大的监督合力，充分发挥监督体系的整体效应。

2.在监督对象上，实行全面监督和重点监督相结合，突出重点监督。公共权力监督一方面要建立全天候、全覆盖的严密监督体系，将所有公共权力的代理人全部纳入监督视野；另一方面，要针对重点人物、重点环节和重点部门实行重点监督。重点人物主要指“一把手”，通过建立集体领导体制、民主决策体制，强化党内民主，分散过于集中的权力，加强对“一把手”权力的监督制约。重点环节主要是干部选拔任用环节、公共财政资金的分配使用环节。重点部门主要指各级党政机关、司法机关和经济管理部门，这些部门行使着国家的核心权力，因而也是加强权力监督制约的重点。监督决策权的运行要从深化改革入手，科学配置权力，规范权力运作，重点抓好事权、财权、人事权的规范运行和监督。监督执法权的运行主要是规范地方性法规和文件，规范自由裁量权和执法程序，建立和落实行政执法违法责任追究制度，解决部门和执法人员不作为和滥作为等社会反映突出的问题。监督司法权的运行重点在于建立公检法系统权力的监督和制约机制。［6］

3.在监督过程中，实行事前监督、事中监督和事后监督相互结合，突出预防监督。我国惩治和预防腐败体系在权力运行过程的监督上，一方面，重视全程监督，从事前、事中和事后三个阶段建立全程监督网络。事前监督是对权力的授予过程加强监督。权力的授予主要体现在对干部的选拔、任用、调配等环节上，坚决纠正选人用人上的不正之风，严肃查处跑官要官，卖官鬻爵等消极腐败行为。事中监督是对权力的行使过程加强监督。在权力行使过程中抓住那些容易滋生腐败的领域和环节，深化体制改革，加大监督力度，防范腐败现象的发生。事后监督是对权力的运行结果加强监督。通过公示公开制度、绩效考核制度、离任审计制度、责任追究制度的完善与落实，彻底追究和惩处以权谋私的腐败行为，加大党纪国法惩处的力度。在三个阶段中，事前和事中监督属于预防性监督，事后监督属于惩处性监督。另一方面，针对过去重惩处轻预防的偏向，在总结历史经验的基础上，实行“关口前移”，加大事前和事中监督的力度，突出了预防监督在反腐倡廉中的重要地位。

［1］《管子·水地》。

［2］李玉赋.反腐败治本抓源头的实践与思考［J］.中国监察，2004（1）：6.

［3］《论语·颜渊》。

［4］《论语·子路》。

［5］［法］孟德斯鸠.论法的精神（上册）［M］.商务印书馆，1961：154.

［6］张效廉.加强权力监督确保权为民用［J］.http：//www.people.com.cn/GB/14576/14841/3075312.html.

［7］章育良，陈宗逾.廉政建设论——市场经济条件下廉政与反腐机制研究［M］.长沙：湖南人民出版社，1998.