从政治文化角度探析邓小平《党和国家领导制度的改革》

卢吉如

（华南师范大学 政治与行政学院，广东 广州 510631）

从政治文化角度探析邓小平《党和国家领导制度的改革》

卢吉如

（华南师范大学 政治与行政学院，广东 广州 510631）

邓小平《党和国家领导制度的改革》重要讲话，蕴涵了法理型政治文化、效能型政治文化、专业型政治文化和服务型政治文化等丰富的现代政治文化内涵和理念，对我国构建现代政治文化具有重要的指导意义。

邓小平；政治文化；法理型；效能型；专业型；服务型

1980年8月，邓小平在中央政治局扩大会议上针对党和国家政治制度存在的问题，发表了《党和国家领导制度的改革》重要讲话。《党和国家领导制度的改革》总结了党在历史上所犯的错误，尤其是“文革”历史教训的基础上提出了党和国家政治制度改革的基本方向和指导方针，成为我国进行政治体制改革的纲领性文件。2010年是这篇重要讲话发表30周年，重读这篇重要讲话，我们发现其中提到的许多问题，仍是困扰当前民主政治建设的重要问题，所提的改革方向，仍是中国当代政治改革的重要目标，尤其是讲话中蕴涵的现代政治文化理念，对我国政治建设具有重要的指导意义。

一、《党和国家领导制度的改革》蕴涵着丰富的现代政治文化理念

邓小平从中国发展的经验教训和现实发展的需要出发，在《党和国家领导制度的改革》中集中阐述了对党和国家领导制度改革和建设的各项举措。这些举措蕴涵着丰富的现代民主政治文化理念。

1、法理型的政治文化。法理型的政治文化强调法的至上性，要求政治领域的法律化、制度化和规范化。第一，要树立法律至上的观念，重视从法律、制度的角度去思考和衡量现实政治和社会生活各个领域的问题。邓小平在总结党领导国家走过的曲折历史，尤其是“文革”动乱的原因时说：“我们过去发生的各种错误，固然与某些领导人的思想、作风有关，但是组织制度、工作制度方面的问题更重要”①，“领导制度、组织制度问题更带有根本性、全局性、稳定性和长期性。这两种制度问题，关系到党和国家是否改变颜色”②，邓小平从制度层面归纳党在历史上犯错误的原因，表明他对党和国家历史的思考有了一个法理的思维向度。邓小平进一步指出：“这些方面的制度好可以使坏人无法任意横行，制度不好可以使好人无法充分做好事，甚至会走向反面”③，强调制度对于政治领域主体的规约和引导作用。法理型的政治文化要求人们树立法的意识，在政治领域中以法为基点，把自觉遵守法律与制度作为高于个人自我约束机制之外的普遍的、绝对的约束。针对党和国家的现状，邓小平同样从制度层面提出：“党和国家现行的一些具体制度中，还存在不少的弊端，妨碍甚至严重妨碍社会主义优越性的发挥。如不认真改革，就很难适应现代化建设的迫切需要，我们就要严重地脱离广大群众”④。这些要求集中体现了邓小平在党和国家制度改革思考中的法理视角和对政治领域法理建设重要性的深刻把握。第二,要不断剔除人治的因素。邓小平指出：我们党和国家存在着官僚主义、家长制和特权现象，“一言堂、个人决定重大问题、个人崇拜、个人凌驾于组织之上”⑤，这些以人治为核心的错误做法导致了“文革”和历史上党所犯的错误，破坏了党内民主，破坏了党和国家各项事业的建设。这种浓厚的人治传统为政治的专断、官僚化提供了浓厚的文化支撑，与法理型的政治文化相悖，也对法理型政治文化的建设具有强大的、根基性的阻碍。党和国家政治制度的改革要想取得实效，必然要求根除这种人治传统的不利影响，法理型的政治文化建立也必然要求改革要走出人治的困境。邓小平从实践的角度要求不断摒弃人治对现代政治建设的阻碍，努力探索一种不同于传统人治的新型政治文化，即法理型的政治文化。第三，要改革现有的不合理的制度设置，建立系统的、明确的法律和规章制度，并使之渗透到政治领域和政治主体。邓小平指出：“我们党政机构以及各种企业、事业领导机构中，长期缺少严格的从上而下的行政法规和个人负责制”。⑥因此，一要“健全干部的选举、招考、任免、考核、弹劾、轮换制度，对各级各类领导干部（包括选举产生、委任和聘用的）职务的任期，以及离休、退休，要按照不同情况，作出适当的、明确的规定。”⑦二是党和国家以制定并执行法律为核心,严禁没有法律依据的任意干预,解决权力过分集中的问题，解决党和政府、经济组织和群众团体等之间的职权范围问题。邓小平不仅强调制度建设的重要性和在政治运转中的实际推行，还将制度的完善提高到宪法修订的高度，“要使我们的宪法更加完备、周密、准确，能够切实保证人民真正享有管理国家各级组织和各项企业事业的权利，充分的公民权利，要使少数民族聚居的地方真正实行民族区域自治，要改善人民代表大会制度，等等。”⑧三是要大力普及法治原则,保障公民权利，并且设立和完善相应的执行和监督体系以及专门机构。“不管谁犯了法，都要由公安机关依法侦查，司法机关依法办理，任何人都不许干扰法律的实施，任何犯了法的人都不能逍遥法外”⑨，使法律本身成为整个社会经济、政治以及其他各个领域的基本框架。邓小平以法理型的政治文化理念，为党和国家政治制度的改革奠定了“法”的重要改革指向，为我国现代政治文化建设植入了新的理念。

2、效能型的政治文化。《党和国家领导制度的改革》的发表有一个重要的现实背景，就是为了大力推进改革开放，解决相对滞后的政治改革对经济改革进一步推进的束缚，从而进一步发展社会生产力，发展社会经济。市场经济市场运转效能最大化,这种效能原则必然渗透到社会的各个领域,政治领域也不例外。改革之初，我国政治与经济互动密切，这种密切联动关系，使得经济价值的渗透和要求表现得更为强烈和突出。邓小平敏锐地把握了这一改革方向。第一，政治主体需要树立效率意识。讲话的第一部分分析国务院负责人人选调整的原因时说：“副职过多，效率难以提高，容易助长官僚主义和形式主义。”⑩从提高效率的目的指导人员的调整和职位的设置，意味着效率意识在政治领域的树立，尤其是政治主体间的树立。这种基于效率考量进行的人员调整，不仅是寻求调整结果的高效性，而且，也为政治主体强力地植入了效率理念，对于政治主体自觉地树立和践行效率理念具有实质的指导意义，为这种理念的推行和长久建设做好了主体方面的思想准备。第二，要建立一系列实际的工作系统和组织制度，以保障效率理念的推行。“建立各级政府自上而下强有力的工作系统，管好政府职权范围的工作”，⑪党政分开，改变以党代政的做法；机构消肿，避免互相推诿、人浮于事、办事拖拉，最终解决党和国家机构内部的效率问题，适应经济改革的新变化。党必须树立效率意识，适应中国社会主义市场经济的迅速发展。提高效率，使注重效益成为社会对党和政府的急迫要求，也是党和政府自身发展的目标。同时，纵观国际政治的发展，可以看到，建设高效的政府已成为当代各国的首要任务之一,效率、效益和效能成为人们衡量一国政治文化先进与否、政治组织架构合理与否的重要标准,这一标准渗透到政治活动和政治主体的观念之中,成为建立有效的、稳定的政治文化的重要方向。

3、专业型的政治文化。邓小平预见了专业人才在社会管理中的重要作用，因此，在《党和国家领导制度的改革》中，对于干部和公务人员的准入机制不再是单一的“根正苗红”为标准，而是在“坚持社会主义道路和党的领导。在这个前提下，干部队伍要年轻化，知识化、专业化”，⑫在邓小平关于干部队伍的“四化”要求中，知识化、专业化都是直接的专业型政治文化的体现和要求，也是构建专业型的政治文化的重要人才储备。“随着建设事业的发展，还要制定各个行业提升干部和使用人才的新要求、新办法。将来很多职务、职称，只要考试合格，就应当录用或者授予。”⑬这就为专业人才进入政治领域提供了良好的准入、培养和发展的机制。中国公务员招考制度的确立和近十几年的更替过程,正是邓小平专业型政治文化理念的体现和构建专业型的政治文化逐步形成和推进的过程。中国现行的公务员制度已为政府输入了大量的知识化、专业化的技术官员,这就极大地推动了中国专业型政治文化的发展，有力地推动了我国各项建设事业的开展。随着社会的发展,专业化的趋势将愈益明显，而邓小平在《党和国家领导制度的改革》中明确提出干部队伍要专业化，奠定了现在和今后我国政治文化发展的专业型方向。

4、服务型的政治文化。改革开放的推进，带来了文化价值观念的多元化，随着公民社会的逐步发展，政治文化也逐步由顺从性的臣民文化向价值选择多元化的公民文化转变,这种变化客观上要求党和政府转变官本位的观念和角色定位。这种转化最直接的体现就是要求服务意识树立和实践。第一，强调政府的有限性，关注主体的利益诉求。在市场化进程中,微观市场主体(企业、群体、个人等)在市场机制的引导下，都把追求自身利益的最大化作为其最高目标,这就要求切实转变政府职能,关注主体合理的利益追求，强调政府能力的有限性,为主体实现其合理利益提供空间和有利的活动平台。邓小平指出：“我们的各级领导机关，都管了很多不该管、管不好、管不了的事……谁也没有这样的神通，能够办这么多的繁重而生疏的事情。”⑭党和政府首先要看到自身的有限性，改变以往统揽一切的领导思维和模式，以服务型政府的角色进入社会领域，服务经济建设，为个体提供实现和获取其利益的空间和平台。第二,要不断增强党和政府工作人员的公共精神和服务意识。党和政府的人员，必须有公仆意识、服务意识，尊重并维护社会群体和个人的权利，自觉接受公民和社会的监督。“要有群众监督制度，让群众和党员监督干部，特别是领导干部”，⑮并且充分发挥这种监督机制的实质作用，对于违法乱纪者，“人民就有权依法进行检举、控告、弹劾、撤换、罢免，要求他们在经济上退赔，并使他们受到法律、纪律处分。”⑯接受监督、承担损害赔偿是对党和国家工作人员服务型角色的要求，邓小平在此提出这样的要求和制度安排，为不断促进我国政治文化向服务型方向发展奠定了基调。社会的不断进步、公民意识的不断增强，生活政治领域的崛起，迫切需要政治领域提供有力的政治文化支持，服务型的文化理念的植入是题中之义。如何进一步加强党和国家服务型理念的建设，如何在领导与服务这种双向关系中达到一种良性均衡,既保持政府的必要权威,又使社会得到满意的公共服务和切实保障,弱化“领导型”、“管制型”政治文化，强化“服务型”政治文化仍然是我国政治建设和发展的重要议题。

二、《党和国家领导制度的改革》对现代政治文化建设的启示

党和国家的现代发展，不仅要注重表层的制度建设，更需要树立和构建现代政治文化的长远目标。巩固的、科学的现代民主政治文化的形成，才是我国政治文明发展的标志。也只有构建真正民主的政治文化才能够避免体制层面改革的不稳定和不彻底性。以2008年推行的大部制改革为出发点的新一轮机构改革而言，只有以一定的政治文化为支撑，才能避免帕金森定律在这新一轮的机构改革中复现，真正实现机构精简的目的。因此，从邓小平《党和国家领导制度的改革》中汲取其蕴涵的政治文化智慧，借鉴邓小平在讲话中对现代政治改革的探索，对当下我国建设现代政治文化仍然具有重要的意义。

1、邓小平从党自身改革为改革起点对构建现代政治文化具有深远的意义。我国不是简单的一党专政或党国体制，但是，由于我党在现实政治生活的实质领导地位，决定了党的改革是国家政治改革和建设的关键出发点和实质点。现代政治文化的构建，也必须从党开始。不管是《党和国家领导制度的改革》的改革出发点，还是当今党和国家的改革实践，实质上都是如此。组织体系内的改革，具有实质性和联动性。从党的组织架构讲，由内部建设着眼，为改革的顺畅推行提供了良好的保障。但是，我们也要看到，组织内部的改革会不可避免的碰到组织自身体制的自我保护、自我惰性的阻碍，尤其是改革到达关键节点的时候，组织的自我辩护和自我肯定更会凸现，所以，我国的政治制度改革、政治文化建设，一方面，确实要从党、国家的自我改革抓起，另一方面，也要注意警惕体制的自我惰性、自我保护对改革的有效性、彻底性的削弱。

2、在构建我国政治文化的过程中，必须扬弃地向西方发达国家学习，同时从中国的传统文化中汲取养分。邓小平在讲话中也提到西方国家政治制度的先进性，我国要从世界各国吸收进步的因素。西方现代国家现代政治文明建设起步比我国早很多，无论现实政治制度的设置，还是政治理论的研究，有许多比我国先进成熟的地方。我们进行政治改革离不开吸收和借鉴他们的经验教训以及理论成果。另一方面，我们也要立足于中国文化的土壤，汲取本土文化的有利因素，为中国特色的政治文化寻找本土文化根基和支撑。一个社会的发展和变革是无法从以往的文化中完全解脱或剥离出来的，离开文化传统去求变革，其结果必然招致失败，中国以往“全盘西化”的失败已是最好的佐证。因此，中国的政治改革和现代政治文化建设都离不开对传统政治文化的批判性继承。

注释：

①②③④⑤⑥⑦⑧⑨⑩⑪⑫⑬⑭⑮⑯⑰⑱ 《邓 小 平 文 选 》,第2卷, 人民出版社,1994年版, 第333、333、333、327、330、328、331、339、332、321、321、326、324、328、332、332页。

A849.1

A

1671-2994（2010）02-0029-03

2010-02-27

卢吉如（1986－ ），女，广东汕头人，华南师范大学政治与行政学院硕士研究生。研究方向：马克思主义中国化。

责任编辑：许如江