农村宅基地流转与整理管理中的问题与对策

钟在明

农村宅基地流转与整理管理中的问题与对策

钟在明

农村宅基地是指农户或个人用于住房、附属用房和房前屋后庭院等所占用、利用本集体经济组织所有的土地 ，包括建了房屋、建过房屋或者规划用于建造房屋的土地。农村宅基地管理关系到农民切身利益，是事关社会稳定、经济发展的大事。农村宅基地点多、面广、量大，一直来是农村土地管理中的难点和热点问题。因此，管好用好农村宅基地对于提高土地的利用率、缓解农村用地矛盾 、实现耕地占补平衡 、改善农村环境 、提高农民生活质量有着特别重大的意义。

近年来，随着城乡一体化进程的加快，大量的农村人口进入中小城镇就业或定居，使城乡人口格局发生重大变化。据2010年7月中国人口学会年会报道，“十二五”期末，我国人口总量将达到13.9亿左右，城镇人口将首次超过农村人口突破7亿，城镇人口率超过50%，农村人口结构的变化和农民收入水平的提高，为开展宅基地整理打下了良好的经济基础。然而，要彻底解决土地要素资源的“瓶颈”制约，提高土地的集约利用水平，保障可持续发展，必须对当前农村宅基地流转与整理中的问题进行深入研究，寻找应对之策。

一、农村宅基地流转与整理管理中存在的问题

1、庭院面积大，户均宅基地面积超标严重。《中华人民共和国土地管理法》明确规定：“农村村民一户只能拥有一处宅基地，其宅基地的面积不得超过省、自治区、直辖市规定的标准。”但由于基层政府对农民建房缺乏正确引导和管理，再加上采用的是无偿、无期限的使用制度，出现了农民超标准占宅基地建房；未经土地管理部门批准任意在承包责任地上建房；建了新房也不愿意交出闲置下来的老宅基地；一些乡、村领导干部凭权力、关系占有多处宅基地等问题。嘉兴农民目前户均宅基地1亩——远远高于全省户均宅基地面积0.38亩的平均水平，超面积占地严重。

2、市郊农村出现大量“空心村”。随着经济的不断发展以及城市户籍制度的改革，一些富裕起来的市郊农民纷纷进城购房，成为城市居民。他们留在农村的宅基地，受现行法律、法规的限制，不能进行公开合法的转让，但这些宅基地是通过合法途径得到的，村集体组织也无权收回进行处置，闲置的宅基地无法复耕导致市郊农村出现大量“空心村”。

3、宅基地整理专项规划滞后，土地指标周转困难。合理流转与整理宅基地缺乏科学的规划指导。乡镇一级规划的技术力量薄弱，涉及农村宅基地置换、转让这一难题，中心村、镇建设规划落实效果不理想，处于低水平重复建设中，常出现“只见新屋，不见新村”的现象。大量分散建造的农居，使村、镇建设规划难以落实，从而导致自然村缺乏必要的生活基础设施，居住环境和质量下降。

调整规划和审批土地用途难度很大。以农村宅基地置换城镇住房，建造农民搬迁的安置公寓，需先占用一定面积建设用地甚至是耕地或基本农田，由于受到城乡土地空间调整的严格限制，宅基地整理复垦指标与城镇建设用地占用指标无法相互衔接，土地指标十分有限，难以实现自由流转所需，影响了地方政府推进农村宅基地置换的积极性。

4、宅基地交易纠纷不断。农村宅基地的性质属于农村集体所有，农民对自己依法获得的宅基地只有使用权，没有处置权，不能进行转让。《中华人民共和国土地管理法》第六十二条规定“农村村民出卖、出租住房后，再申请宅基地的，不予批准”。从目前法律实践来看，各地政府对农民住宅的转让是允许的，只需控制在适当范围内（受让人须是房屋所在地乡镇的人）。随着农村房屋的买卖，出现了宅基地转让等现象，可这种宅基地转让行为并不受现行法律、法规的保护，属于私下流转。双方一旦发生纠纷，法院只能要求双方自己协商解决。由于缺乏法律约束，双方矛盾容易激化。

5、乱搭建，集体土地资产流失严重。受土地市场丰厚收益和出租住房巨额租金的诱惑，部分村民在原宅基地上乱搭乱建，尤其是城郊结合部的农民，千方百计抢占集体土地建房，既影响了村容村貌和村镇规划的实施，又造成村级集体土地资产大量流失。另外，随着市场经济的发展和经济体制改革的深入，客观存在的土地市场供求关系使农村宅基地的转让无法制止，但现行法律、法规又不允许农村宅基地流转，导致当前农村宅基地的转让多为私下进行。这种 “暗箱操作”、随意定价的转让行为使本来属于村集体所有的宅基地收益在隐形交易中大量流入买卖双方手中，也造成了集体土地资产收益的流失。

6、农村金融事业发展缓慢，建设资金难以平衡。

据测算，一个行政村的综合迁移成本高达3.5－4个亿。这笔资金非常大，融资就成了一大难题。如何在较短的时间内建立起一套高效的土地整理资金筹措、运作和监督机制，保证资金的按时足额到位，是一个急需解决的问题。从试点情况看，居民安置点建设的资金主要通过土地复垦指标费、置换土地的出让金及相关配套补助金等来平衡，但由于土地复垦指标费和相关配套补助资金十分有限，置换土地的出让收益又具有时滞性和不确定性，短期内实现资金平衡有一定难度。

目前，越来越多的农村家庭正在从事非农产业的生产，许多农民家庭在扩大产业规模、调整产业结构时，经常遇到资金短缺这一问题，迫切需要金融机构给予信贷支持，但按现行法律规定，农民拥有的宅基地不能作为抵押物向金融机构申请贷款。这样，一方面限制了金融机构在农村扩大业务，使农村金融发展缓慢，另一方面也使广大农民缺少了生产资金融通渠道，影响了农村产业结构的调整和农民收入水平的提高。

二、农村宅基地流转与整理的对策措施

1、科学规划，有计划地推进城镇化。土地利用总体规划是土地管理的龙头。要以新一轮土地利用总体规划修编为契机，进一步优化镇、村布局，合理安排各类建设用地，确定农村居民点的布局和规模，把宅基地整理规划纳入土地利用总体规划中，统筹考虑各类建设用地。根据经济发展和工业化、城镇化进程的客观需要，科学预测农村居民点的数量和用地规模。通过充分发挥村庄规划的控制和引导作用，整合优化农村居民点布局和用地，进行村庄规划时，大力开发农民住宅小区，实现农民居住规模化、社区化。

对于经济比较发达的城镇周边的自然村或零星村民住宅，应纳入城镇规划，有步骤地整体搬迁，向城镇集中，形成中心城镇。对于离城镇较远、经济基础一般的村庄及以农业为主的村庄，则应按照有利生产，方便生活的原则，重点推进中心村建设，建设现代农村新社区（现代新市镇和城乡一体新社区） ，从而有计划有步骤有特色地改善农村生活环境和村容村貌。

2、进一步明确土地所有者、农村宅基地使用权人权利和义务。在法律上明确拥有农村宅基地所有权的农民集体所有权的具体内容，特别是土地收益权和土地处置权的权益范围。同时，由于农村村民房屋所有权流转与宅基地使用权流转具有不可分割性，所以，应当改变目前只给国有土地上的房屋核发房产证，不给农民集体所有土地上的房屋核发房产证的作法，建立农村村民房屋登记发证制度，对农村村民的房屋进行登记保护，核发房产证，确认所有权。同时，应当加快为农村宅基地核发农民集体建设用地使用证。通过明晰产权，为农村宅基地流转与整理创造最基本的条件。

3、做好现有农村宅基地普查登记工作，防止不法侵占。农村宅基地一旦允许上市转让，农民家庭宅基地的多与少将直接给农民带来巨大的差别收益，为了防止少数乡、村干部利用职权多占宅基地，必须对农村现有宅基地使用情况进行全面清查，对于手续齐备、符合法律规定的则给予登记造册，对那些通过不合法渠道多占、多用的宅基地则不予登记。

4、培育现代职业农民，推进土地整理，促进规模经营。通过农村宅基地流转与整理，推动农业规模化经营进程。土地规模经营的发展关键是要提高农业科技应用水平、转变农业发展方式，切实把农业发展转变到依靠科技进步和提高劳动者素质的轨道上来。开展多种形式农民工培训，培育现代职业农民，是提高农村劳动力总体素质和就业竞争力的前提和保证。通过职业农民的培养，进一步加强农业科技自主创新能力，推进土地规模经营，加快农业科技成果转化和推广应用，从而达到提高土地产出率、资源利用率和劳动生产率的目的。

5、以非农化就业，推动农村宅基地流转和整理工作的深入。加快非农化发展，促进农民非农就业。非农化说到底就是人口和经济的非农化，所以城市化发展本身就要求非农人口占总人口的比重增加，与之伴随的非农劳动力的比重也增加。要保证政策实施过程中老百姓的就业问题。积极开展就业再就业援助和服务，建立健全镇、村就业服务平台，使劳动力能顺利转移到二、三产业中去，确保农民就业有门路，使他们有稳定的收入。这样，农民才能安心地将农村宅基地流转出来，并实施农村宅基地整理，提高土地的规模化、集约化水平。

6、试点先行，探索完善农村宅基地流转和整理机制。农村宅基地流转和整理事关全体农民的切身利益，面广量大，政策性强，各地情况千差万别，须先行选择1－2个试点，积极探索和总结经验，逐步完善农村宅基地流转和整理机制，切实解决农民的实际问题，兼顾政府、村集体及村民三方的利益，利用各种优惠政策措施，建立合理的利益分配机制，充分调动和发挥镇、村和农民的积极性，保护农民的利益。对于就业稳定、愿意进城镇定居或主动要求退宅还耕等人员，办理相关手续，并享受城镇居民同等的权益。