关于进一步盘活闲置土地的调研报告

德清经济开发区国土资源所 陈建敏

关于进一步盘活闲置土地的调研报告

一、土地闲置原因及存在问题

土地闲置和粗放使用现象由来已久，成因复杂，现阶段闲置土地主要存在以下几个问题：

1、供地不及时造成土地闲置。一是政府征地难度加大。政府在征地过程中，不少农民因对土地价格、补偿标准、利益分配等问题有存有异议，影响和干扰征地工作，以致政府无法如期供地，造成不少建设用地闲置。二是缺少建设用地指标。与企业签订合同后，因缺少建设用地指标，没有向用地单位供地，以致一些建设项目搁置，不少农田已进行前期开发难以有效利用。

2、违规用地造成土地闲置。在配置土地资源时，还缺乏一套科学合理的用地定量机制，造成少数企业批多用少，而一些有发展潜能、成长型中小企业急需工业用地得不到解决。少数企业审批土地以“圈地”为目的，已供土地建设容积率和投资额未能达到规定要求，造成建设用地部分闲置。个别用地单位以办企业名义审批建设用地，实则为了倒卖土地。据了解，目前还缺少一套有效的闲置土地收回措施，特别是对时间跨度大、情况复杂企业的闲置土地，处理办法不多，如中大、富鸿集团等。

德清经济开发区国土资源所 陈建敏

3、部分区块土地利用率不高。随着城区规模的不断扩大，企业用地存在多批少用现象，厂房楼层低，厂区面积大，有的还在厂内种起了庄稼，有的搞起了厂内公园，土地粗放使用。有些企业建筑体量小，建筑密度和容积率相对较低，一定程度上造成土地资源浪费，如浙江星丰科技有限公司等。

4、村留地未能有效利用。除安置小区闲置土地外，全区一些村留地未得到充分开发利用，对城市形象造成一定影响。其主要原因是：一是资金问题。一些集体经济相对薄弱的村，没有能力自主开发村留地，往往采取以上补下方式交给开发公司开发，但在利益分配上与开发商协商时间过长，进展相对比较缓慢。二是规划问题。一些村留地建设项目与建设规划缺乏衔接，项目审批环节或计划立项时间过长，使村留地处于长期闲置状态。

5、闲置土地处置难度大。一是土地权属因素。土地使用权归业主所有，对新批的工业用地，可以强制要求达到每亩150万元投资强度、容积率1.0以上和绿地率20%以内的规定，但对原有用地，要增加投资强度或提高容积率，缺少制约措施。二是土地政策因素。涉及土地政策和法律法规多，控制日趋严格规范。而闲置土地和利用率不高的土地大部分为银行抵押或是层层转让，“身份不清”，利益关系复杂，要改变土地用途或改变经营结构，受多种因素影响。三是土地成本因素。近年来土地价格飞涨，给政府收购整合带来成本压力。

原因分析：

1、企业自身原因，造成闲置。因规划用地面积较大，需要分期建设，但项目施工进展较慢，造成用地局部闲置。有些项目因企业自身资金运作困难，开发产品市场需求量发生变化而不适应扩大规模，近期内建设完毕的可能性不大，而造成闲置。据调查的14宗闲置1年以上工业项目用地，其中有13宗为企业因自身原因。调整生产或经营布局，未执行原定建设规划，土地多批少用，造成约525亩土地闲置。

2、市场经济形势变化，企业因故停产或转让，造成土地闲置。由于企业经营不善，导致企业破产倒闭或转让，如浙江华莎驰纺织有限公司转让后造成23亩土地闲置，浙江我武生物科技有限公司89亩闲置。

3、土地管理政策反复，造成土地利用率不高。前几年，土地“瓶颈”问题还未凸现，土地管理政策相对宽松，政府为做大做强企业，鼓励企业多征地，建花园式厂房，土地粗放使用情况严重。工业用地实行投资强度、容积率标准并不高，企业为便于今后发展和减少投资成本，往往按照标准下限，预留了部分土地，厂房建设也趋于低层化，土地利用率不高。个别企业甚至以扩大生产为名多征土地，实际目的却是买卖土地牟取暴利，在转手倒卖的同时，造成土地闲置。

4、政府部门招商心切，预审把关不严而导致土地闲置。有些企业项目可行性方案纯属虚构，企业没有正式生产线，厂房建了部分就断了资金链，从而导致局部闲置。如浙江华毅能源建设有限公司建了约100亩标准厂房无人租，约50亩空闲土地无力开发。德清欧华联纺织有限公司约10亩土地因出租回报低而停建空置。

二、盘活闲置土地的对策建议

1、提高认识，切实加强对盘活闲置土地工作的领导。各级要进一步统一思想，提高认识，把节约集约利用土地作为实现经济社会各项事业可持续发展的重要举措来抓。强化盘活闲置土地与节约集约利用土地工作的领导和协调力度。对闲置土地、建筑容积率和投资强度等情况作一次全面调查，系统掌握可使用的闲置土地的分布、数量及性质，建立闲置土地资源信息库，为下步盘活闲置土地工作打下基础。

2、积极做好宣传发动工作，在全社会营造处置闲置土地的良好氛围。充分利用电视、报刊和网络等舆论方式，加大宣传力度，增强社会各界对依法处置闲置土地的必要性和重要性，在全社会营造处置闲置土地的良好氛围。各部门单位要落实具体措施，深入细致，做好土地使用权人的思想工作，向他们讲清政策要求，争取他们的主动配合。同时，要注意维护各方的合法权益，避免不必要的社会震荡。

3、严格用地审批，加强跟踪监管。要严格审查用地单位的用地效益和用地定额，按照投资额、投资密度、从业人员数量，合理确定土地供应量。坚决执行经营性用地招拍挂出让制度，不断规范土地出让行为，从源头控制土地闲置现象。进一步加大监管力度，督促用地单位按合同履行竣工时间和建设标准，加快已供土地的开发建设速度，不断提高土地总体利用率。

4、积极解决困难，及时做好供地工作。要积极开展土地法律法规的宣传和教育，为征地工作创造良好的法制和社会氛围。认真总结征地工作经验，深入研究分析征地工作难点。广泛听取村两委和被征地农民的意见，对征地工作中人民群众反映强烈的问题，认真加以研究解决，及时做好供地工作。要切实做好失地农民的保障工作，合理制订征地补偿标准，解决失地农民的后顾之忧。要积极盘活存量土地，尽力争取建设用地指标，为经济社会发展拓展空间。

5、加大执法力度，依法依规分类处置闲置土地。

政府及其职能部门要加大土地执法力度，严格依照德清县人民关于盘活存量土地的若干意见德政发[2007]43号文件，对土地闲置超过1年的用地单位征收土地闲置费；对开发面积不足三分之一或者已投资总投资额不足25%，除征收土地闲置费外，对建设单位的经济能力、土地实际需求量进行重新评估；对确因无力全面开发，切实做好协调工作，采取补偿的方式予以收回。要探索建立收回闲置土地的有效机制，对闲置超过2年的建设用地，应无偿收回。相关部门要根据清查的情况，坚持以法为据，严格按照有关法律和法定程序，逐宗研究具体处置方案，实行一地一策，分类处置好闲置土地。

6、加强引导帮扶，加快村留地开发利用。要高度重视村留地闲置现象，把村留地开发利用工作作为社会主义新农村建设的一项重要工作，认真做好调查摸底工作，全面搞清村留地闲置情况。加强引导工作，促进建设项目与城市总体规划相符合。要为村留地开发利用创造有利条件，帮助村两委研究解决实际困难，加快开发利用步伐。有关部门要畅通审批渠道，为村留地开发利用提供快速、便捷、优质、高效的服务。

7、进一步加强对闲置土地的后续管理工作。对已收回的闲置土地，要依法按照节约集约用地的供地原则，严格执行建设项目投资强度、容积率、开工期限等控制标准，在盘活中实现节约集约用地。对土地闲置满1年、不满2年的，要足额收取土地闲置费，并规定开发期限，实行跟踪管理，确保落实开发建设。对长期闲置和利用率不高的土地，积极采取有效措施盘活存量，提高土地利用率。今后各项建设要优先开发利用空闲、

废弃、闲置和低效利用的土地。要加大土地执法力度和选商引资、开发利用力度，在实行违法用地情况考核的基础上，把盘活存量土地工作列入工作目标责任制，并同审批新增用地挂钩，鼓励引导有计划、分步骤地盘活现有存量土地；对部分地块，要作为调整优化经济结构、转变经济发展方式、提升城市形象的重要抓手，通过收购、置换或入股联营等形式，加快腾笼换业和开发步伐，提高土地利用率。要建立规范高效的土地行政执法体制和公开的土地违法立案标准，加大对违法违约粗放浪费土地和买卖土地行为的查处力度，全力维护用地秩序。