我国高考加分政策如何“回归”公平

李秀芹,童晓哲

(南昌大学公共管理学院,江西南昌 330031)

我国高考加分政策如何“回归”公平

李秀芹,童晓哲

(南昌大学公共管理学院,江西南昌 330031)

高考加分政策已成为公众关注的焦点。今年1月21日厦门国际马拉松赛惊曝群体作弊丑闻,把高考加分政策推向风口浪尖。为何高考加分丑闻,诸如孝女、“国家二级运动员证书”造假等事件延绵不断?本文通过案例回顾,分析得出产生争议的原因:一是高考加分对象、加分项目、加分衡量指标随意性大;二是高考加分政策程序不透明,从而导致权力寻租。笔者认为,由于高考加分政策本身具有合理性,不主张将其取消,而应该采取相应的措施使其趋于完善,使之回归公平。

高考加分;政策完善;回归公平

高考加分政策作为一种公共政策,是为了弥补“一考定终身”的高校招生制度的缺陷,引导学生的德智体全面发展,引导应试教育向素质教育方向发展而设计的。它在很大程度上维护了教育的公平与公正,受到各方肯定。然而,频频出现为获得加分而进行造假的事件,使得高考加分政策的公平性问题日益突出。

今年高考尚未开锣,全国高考加分争议便沸沸扬扬;录取工作还没开始,2010年1月21日厦门国际马拉松赛惊曝群体作弊丑闻。人们不免质疑:高考加分政策到底是维护了高考的公平性还是有损于高考的公平性?高考加分制度的合理性何在?本文通过对高考政策的解读并选取若干案例,分析高考加分制度存在的问题,就如何理性看待高考加分政策提出了笔者的见解。

一、我国高考加分政策的基本的情况

高考加分政策是指中央与地方教育主管部门及高校,在高校招生录取中根据考生的种族、身份、德智体表现、竞赛获奖、社会贡献等情形给予其高考分数优惠与照顾的行为规则[1]。教育部新闻发言人续梅说,国家实行高考加分主要基于以下两种情况的考虑:一种是国家为了照顾少数民族地区及烈士子女等这些特殊人群,体现对他们的关心,会有一些加分或降分录取的情况。还有一种是为了不拘一格地选拔人才,体现对创新人才的倾斜,或者对于某些方面有特长的学生的照顾。因此,按高考加分政策制定的初衷,高考加分政策分为三类:第一类是照顾性加分;第二类是鼓励性加分;第三类是政策性加分。

罗立祝将我国高考加分政策分为以下八大类:(一)工农子女的高考加分政策。(二)少数民族学生的高考加分政策:少数民族考生获准参加高考可享受“从宽录取”的优惠。(三)华侨、港澳台学生的高考加分政策,华侨学生获准参加高考后“从宽录取”。(四)退役军人的高考加分政策:参加工作三年以上的革命干部及革命军人参加高考时享受“从宽录取”的优惠。(五)烈士子女的高考加分政策:烈士子女在高校招生获准参加高考后享受“优先录取”的优惠。(六)三好学生、优干、学科竞赛、科技创造发明获奖者等的高考加分政策。(七)体育艺术绩优生的高考加分政策。(八)定向生、委培生、自费生的高考加分政策。

高考加分政策中的“加分”二字不仅仅是指加分录取,还包括降分录取、优先录取及地方的其他补充规定。从历史发展过程来看,我国的高考加分政策大体上经历了三个阶段:建国初期至1976年为优先录取阶段,即实行对工农成分学生及革命干部子女进行照顾,优先录取;1977年至2000年的降分录取阶段,即对“三好”学生、学科竞赛获奖者、体育艺术特长生等实行高考分数优惠政策;2001年至今的加分录取和优先录取阶段。2009年的高考加分政策,具体包含“增加20分投档”、“增加10分投档”和“优先录取”三种加分形式。根据教育部政策,2010年享受加分或降低分数录取的考生类型与去年相同,最多可增加20分录取的考生包括:省级优秀学生;思想政治品德方面有突出事迹者;获得全国中学生学科奥林匹克竞赛省赛区一等奖或全国决赛一、二、三等奖者;获得全国青少年科技创新大赛(含全国青少年生物和环境科学实践活动)或“明天小小科学家”奖励活动或全国中小学电脑制作活动一、二等奖者;在国际科学与工程大奖赛或国际环境科研项目奥林匹克竞赛中获奖者;参加重大国际体育比赛或全国性体育比赛取得前6名者(须出具参加比赛的原始成绩)等。以上成绩须为高级中等教育阶段取得。

二、案例回顾-分析高考加分政策存在的问题

首先,高考加分对象、加分项目、加分衡量指标随意性大。

2006年,“孝女”高考加分事件:曹于亚的孝心和行为感动了许多人,受这份孝心的感动,四川省录取领导小组决定给予曹于亚政策性加20分。此举引发了争论。一方面,此项并非基于制度化的必然选择。另一方面,这项加分指标无法衡量。对割肾救父者的加分,就是为了引导、倡扬高尚道德之风,是对社会道德的政策肯定,这些本没有错,问题在于,曹于亚因孝道而获加分,并非基于制度化的必然选择,相反却是基于非制度化的偶然事件,看上去更像是一次仰仗有关领导心情的撞大运——曹于亚的孝行传播出去了,并恰恰感动了有关领导,而那些同样很孝顺却不为领导所知的考生呢?为领导所知却不能感动领导的考生呢?究竟什么样的孝行才能感动领导?“举孝廉”没错,“非制度”可不行。当高考加分遭遇这种“非制度性”生存困境时,高考公平就会大打折扣。

对“举孝廉”及思想品德方面有突出事迹受到省级以上党委、政府表彰者等加分项存在明显的漏洞,随意性太大,主观性太强,不同人可能会对此作出不同的评判,也最容易被别有用心之人大做文章。这不但不利于维护高考公平,反而有损于高考公平公正原则。

其次,高考加分政策程序不透明,从而导致权力寻租。

2004年,西安曝光“批量制造”二级运动员证丑闻,当年全市616名申请二级运动员加分的考生中,只有196人是名副其实的国家二级运动员。2006年,湖南省曝出“上千名体育特长生造假事件”,在应届高中毕业生体育竞赛优胜者统一测试中,3000余名报名参加复审测试的考生竟有1000余人缺考,大批拥有国家二级运动员证书的考生无法达标。2009年,浙江高考“三模三电”舞弊案曝光,考生只要交纳培训费和交际公关费,就可获得证书。

从2004年西安出现二级运动员证书批量造假现象,经过几年以后造假现象非但没有减少,反而愈演愈烈,呈现出整个高考体育加分的巨大黑洞,高考体育加分成了作弊的重灾区,为何在经过两大程序审查之后国家二级运动员证书造假还如此猖狂,防不胜防?

众所周知,考生要获得高考体育加分,一般要经过两个程序:一是体育部门办理等级证书,二是教育部门复审测试合格。虽然仍由地市级体育行政部门审批二级运动员,但省级体育主管部门拥有真正权力,可以对下级审批进行检查和否决。由于上下级部门之间的指导关系,体育加分的具体操作权和认证权,仍旧掌握在少数部门的少数人手中。

公共选择理论认为,自私自利的经济人,他们在交易过程中同样追求经济利益的最大化。在我国,高考经历了由中央政府集权到各省市教育主管部门的分权的过程,各省市教育主管部门一定程度上拥有一定的自由裁量权,随即拥有为谁加分、加多少分的权力。在这种条件下,政府作为“经济人”的特质就发挥得淋漓尽致,拥有权力的官员往往不能按社会利益的最大化来配置资源,反而会利用手中的权力,迎合自身的利益,最终造成自身腐败、资源浪费。南京大学社会学系教授朱力认为,这种情况容易导致权力寻租,使制度成为“稻草人”,加之整个过程缺乏监督机制,“拉关系走后门”现象滋生也就不足为奇。罗立祝认为应该取消对国家二级运动员的高考加分,理由是这些加分项目的认定缺少刚性指标,容易受到权力、人情关系等的侵蚀而被腐败者利用。在我国,凡是竞争激烈的地方往往是人情与关系最轻易、最希望介入的地方。高考是教育界竞争最为激烈的一个领域,因此在这一领域中最容易出现“权力寻租”。权力寻租指政府的各级官员或企业的高层领导利用手中的权力,避开各种控制、法规、审查,从而达到寻求或维护既得利益的一种活动。

三、如何完善我国高考加分政策

今年,随着高考加分丑闻频出,有些人认为应该取消高考加分政策。中国人民大学管理学系毛寿龙教授认为,高考制度原本就很模式化了,高考加分制度是对高考制度的重要补充,也是对其缺陷的重要弥补,并且能够让优秀人才不致陷入“一考定终身”的苦恼,因此有必要坚持实行。刘海峰教授也认为,高考加分制度在美国和我国的台湾地区也存在,应该说有着相当的现实意义,应该坚持下去。罗立祝博士认为,目前对高考加分政策最大的争议,并不在于该不该取消,而在于哪些项目该加分,哪些人应该成为加分的对象,加分的幅度又以多少为宜。因此,高考加分政策是特定阶段的产物,随着我国社会经济的发展,东中西差距的减小,社会资源分配更公平等等,高考加分政策必将迎来“终结”的政策决定。但是,这个政策的一些设计漏洞及其造成的不公现象也确实值得认真反思和探讨。

(一)高考加分标准要采用清晰并具有公信力的指标

1.取消鼓励性政策中缺乏刚性指标的加分项目。

教育部学生司本专科招生处处长杨松说,高考加分政策的目的一部分是带有鼓励性的,在于鼓励三好学生、竞赛优胜者、思想品德突出的学生。一些初衷不错的制度,类似高考中的保送生制度,以及特长生、三好学生、优秀学生干部加分等政策,已经在现实中逐渐沦为“腐败通道”(北京理工大学杨东平)。在实际操作过程中,由于缺乏硬性指标,这些加分项目本身没有物化的标准可以衡量,只会徒增评估的困难性和不公正性,且易受权力、人情等关系的侵蚀而被腐败者利用,导致出现“投机考生”和一些滥竽充数的“南郭先生”。目前已有部分省市取消了类似的加分政策:2006年江苏省取消了对获省级三好学生、省级优秀学生干部称号者的高考加分政策; 2010年,安徽省规定“省级优秀学生不再享有高考加分投档政策”。

“一纸定终身”、“千军万马过独木桥”是高考的真实写照。高考资源的稀缺性不言而喻,对每个考生来说都是珍贵的,教育部门给这些难以量化的指标予以加分,势必会造成对其他考生的不公。因此,对于此种负外部性较大的指标应予以取消。

2.加分对象、加分项目要以专项法规的形式确定。

加分异化是曲解后的加分政策,它将考生、家长某方面的特长、优势折合成一定的分数加到高考分数上,导致“特长、优势分数化”现象严重。“孝女”高考加分事件,因“举孝廉”而加分颇受争议,原因就在于高考加分项目中没有这一项。这也体现了我国高考加分政策的弊端,非制度化,造成“偶然性加分”,严重影响我国高考政策的公信力。从近年来高考加分对象的变化看,除了本文列举的高考加分政策外,国家和地方还根据各种情况出台了许多高考加分政策,如国家在2003年因“非典”出台了医疗人员子女高考加分政策;2005年重庆市出台了对三峡库区移民进行照顾性加5分的政策规定,2010年武汉市首次提出独生女两年内可享受在文化成绩总分基础上增加10分投档的政策性奖励等等。现阶段高考加分政策尚处于缺乏社会公众统一认可的加分对象的失范局面,具体表现为在不同时期和不同地区可随意出台高考加分政策,这也暴露出我国在政策制定程序上存在一定程度欠缺规范的缺点。在考试选才方面,可以说中国是一个过度追求公平的国度。加分政策的随意出台可能会严重损害高校招生考试的公平性,因此高考加分政策必须用规范的程序加以严格控制。当然,对一些特殊偶然情况,如三峡移民、汶川地震及玉树地震中的受灾考生,我们可以给予“破格录取”。

(二)执行过程应公开透明,使权力在阳光下运行

据统计,高考1分的差距就是200个人的差距,每多1分就少200个人进去竞争(央视《今日观察》评论员沈竹)。在高考录取中,一分之差对考生的投档录取的影响就极大,更不用说10分、20分的加分了。刘海峰教授认为:“在当代中国,凡是竞争激烈的地方仍然是人情与关系最希望介入的地方。而大学招生是教育界竞争最为激烈的一个领域,如何防止人情与关系的干扰便成为招生考试首先必须面对的问题。[2]”在激烈的高考竞争中,高考加分因加分对象和标准的模糊性而可能成为考生家长们进行权钱交易大战的领域(如西安二级运动员证书批量造假现象),也成为官员利用权力之便为“自家孩子”搭便车的借口(如2009年浙江航模事件)。可以说,高考加分政策本身并没有问题,只是在操作过程中出现了漏洞。我们应改造高考加分的环境和土壤,使其在阳光下运行。阳光具有除菌、消毒的功能,它能增强人体免疫力,让万物充满勃勃生机,是最好的防腐剂。让权力在阳光下运行,意味着权力公开、透明、公正、合理地行使,防止权力行使者滋长贪欲、越轨行权、腐败变质。这就需要在执行经严密论证确认的加分政策时,将整个加分过程公开、透明、公布。公开内容包括所有获得加分的学生的全面信息、家长信息及行政部门对各个阶段的鉴定程序和结果。不但要向本校、本市及本省公布,而且还要向全国公布,接受全国人民的监督。今年不少高考移民顺利“偷渡”的一个重要原因是,加分结果只向本校师生公布,因本校师生不了解该生情况,未能发现,鉴于此,我们应向全国人民公布加分结果,加强全国公众对高考加分的监督检查。再次,促进相关利益群体参与高考加分项目的制定过程。

在目前的高考加分项目中,考生和家长对数学、物理、化学等全国性学科竞赛的优胜者获加分,意见不大,而对于体育特长生、艺术特长生和三好学生的加分,则质疑颇多,原因在于特长和三好生评价可能有“水分”。在这些加分项目中问题不断,如:风风火火的国家二级运动员证书造假现象、“有钱人的游戏”——浙江航模事件、重庆市31名考生更改民族身份事件等。因此,在选择加分项目时,不能任由各省市教育部门自作主张,应广泛听取学校、老师、家长、学生的意见。

亚里士多德说:“既然一城邦就所有的全体公民而言,共同趋向于一个目的,那么,全体公民显然也应该遵循同一教育体系,而规划这种体系当然是公众的职责”。[3]根据经济人假设理论,公民的利益偏好各不相同。在公共政策的制定过程中要允许公民的广泛参与,这有利于公共政策的制定能够整合公民真实的利益诉求,制定符合全体公民的公共政策。在我国可以通过以下途径来保证公民行使民主权利。首先要完善公开听证制度。通过听证制度,各利益主体(学生、家长、学校)可以发表自己的看法,让政策制定者能够将各利益主体的意见整合,并在政策中得到良好的体现。其次,实践和推广“赛博”模式。赛博模式是政府和公民在公共政策制定过程中进行良性互动的一种有效途径。这一模式充分利用现代信息技术,“使包含各个领域的专家在内的志同道合的人们以会员的身份不断交流自己掌握的信息,广泛征求别人的意见,并通过咨询随时获得必要的信息”[4],以此建立一个公平参与、民主协商探讨的科学决策机制。

[1]罗立祝.高考加分政策的历史演变与反思[J].考试研究,2008,(3).

[2]刘海峰.传统文化与两岸大学招考改革[J].高等教育研究,2004,(2):80-84.

[3]亚里士多德.政治学(节选本)[M].吴寿彭,译.北京:北京商务图书馆,2006.

[4]朴贞子.政策制定与公民参与[J].中国行政管理,2005,(2).

(责任编辑:张庆会)

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1009-2080(2010)05-0063-03

2010-04-16

李秀芹(1986-),女(汉族),新疆伊犁人,南昌大学2009级行政管理专业硕士研究生.