统筹城乡经济发展的思考
——以滁州市为例

陆 峰

(合肥工业大学管理学院,安徽合肥 230001)

统筹城乡经济发展的思考
——以滁州市为例

陆 峰

(合肥工业大学管理学院,安徽合肥 230001)

统筹城乡经济发展是我市适应进一步深化改革开放,参与泛长三角区域合作,促进小城镇建设的重要举措,因此,研究我市当前统筹城乡发展的基本现状,找准统筹城乡发展对策具有十分重要的现实意义。

统筹;城乡经济;产业发展

2010年1月12日,国务院正式批复《皖江城市带承接产业转移示范区规划》,这是迄今全国唯一以产业转移为主题的区域发展规划,也是皖江各城市进一步深化改革开放、参与泛长三角区域合作、加快统筹城乡经济发展的重要机遇。对于作为皖江示范区规划中“两翼”中“一翼”的滁州市而言,紧扣“皖江示范区”建设,深入研究当前统筹城乡发展的基本现状,找准对策,加快城乡共同发展的步伐,无疑具有十分重要的现实意义。

一、统筹城乡发展是破解城乡“二元”藩篱的关键

近年来,滁州市大力推进“城镇化”战略,使全市小城镇建设取得了新进展,城乡建设取得了明显成效,城乡居民收入获得了显著增长。但是,作为一个正向工业化过渡的农业大市,滁州市在城乡经济社会发展中仍面临着一些不容忽视的矛盾和问题:

一是城镇化水平低。2009年滁州市的城镇化水平低于全国平均水平约6个百分点、全省1.1个百分点,且城市规模偏小,对周边辐射带动作用不强,二、三产业发展滞后,对农村剩余劳动力的吸收能力不足,导致农业人口比重较大,农村剩余劳动力转移慢;

二是农业生产力水平低。农业生产经营组织化程度低,农业发展方式依然粗放,农业物质技术装备落后,农业产业特色不明显,农业产业化的拉动作用和龙头企业拉动作用不够,自然资源对农业发展的约束程度较强,保障粮食安全和主要农产品供求平衡压力增大;

三是高新技术产业比重小,产业结构亟待调整。全市工业增加值虽呈逐年增长趋势,但相较皖江示范区中的合肥、马鞍山、芜湖等,仍居皖江城市群的较低位次上;

四是城市基础设施功能不全,部分村镇基础设施落后,社会事业发展滞后,公共服务水平不高,城乡面貌反差加大,农民人均纯收入和消费支出增长速度不高;

五是城镇规划滞后,规划的调控、指导作用没有得到充分的发挥,与民生的需求尚有距离,城乡管理长效机制尚未建立,管理水平有待提高。

从上述这些问题来看,在我市农业仍是弱质产业、农村仍是落后社区,农民仍是弱势群体,城乡差距仍是阻碍城乡发展的重要“瓶颈”。而这些问题对当前农业发展的制约越突出,推进城乡一体化体制机制加快构建的任务就越紧迫。上述问题的产生有诸多因素,但从根本上探究,即是城乡二元结构的存在。党的十七届三中全会在阐述和部署社会主义新农村建设任务时明确提出,要建立以工促农、以城带乡长效机制,形成城乡经济社会发展一体化新格局,开启了清除二元结构、统筹城乡发展的一个新阶段。城乡二元结构实质上就是城乡经济社会发展一体化的反向,是制约当前城乡发展的最突出矛盾。破除城乡二元结构、构建统筹城乡经济社会发展的体制机制、推进城乡经济社会发展一体化,是我市经济社会发展新阶段的一个必然选择,是科学发展观的关键举措,是构建和谐滁州的战略决策,是继续深化改革的重要内容。因此,我们必须积极主动、不失时机地加快把加快科学发展的思路调整到统筹城乡经济社会发展上来,采取有力的政策措施,打破城乡二元结构,加快形成城乡经济社会发展一体化新格局,实现城乡经济社会协调发展。

我们认为统筹城乡发展是一个历史阶段,是一个不可能一蹴而就,也不能急功近利需要完成的历史任务,所以说重庆和成都肩负着这样一个探索的历史使命。

二、大力推进城乡经济社会统筹发展

统筹城乡经济社会发展,是发展战略的重大转变,是城乡关系的重大调整,实质上就是坚持以城镇化为导向,强化以城带乡、以工哺农,城乡互动、工农联动,促进生产要素合理流动和优化配置,不断增强城市对农村的带动作用和农村对城市的促进作用,缩小城乡差距、工农差距和地区差距,推动城乡二元结构向城乡一元结构转变。当前和今后一个时期,我市经济社会发展将进入一个新的发展阶段,这是加快推进城乡一体化战略的重要机遇期。我们要紧紧抓住“皖江示范区”建设这一契机,突出“科学发展”这一主线,着力抓好三方面的工作:

(一)以“大滁城建设”为契机 ,提速“城镇化”进程

“十二五”期间,我国城镇化将以1%的速度增长,我市城镇化建设的任务艰巨。以往,由于在发展过程中没有把城乡作为一个整体来通盘考虑,城市和农村各搞各的,其结果是虽然城市发展较快,但农村发展滞后且乡村建设散乱无序,城乡差距越来越大。这种状况不仅使广大农村居民的生活水平提升较慢,而且使城市的发展特别是经济发展的后劲不足,最终制约了全市的经济增长。要改变这种状况,必须按照城乡发展规划一体化的要求,把农村和城市作为一个有机整体,在统一制定土地利用总体规划的基础上,明确分区功能定位,统一规划基本农田保护区、居民生活区、工业园区、商贸区、休闲区等,在推进城乡基础设施建设方面统一考虑、统一布局、统一推进。要针对目前城乡基础设施差异大、各种功能布局不合理、设施共享性差等突出问题,使城乡发展能够互相衔接、互相促进。

滁州市全面推进的“大滁城”建设顺应了统筹城乡经济一体化发展的总体要求,是实现以城镇化带动城乡一体化的良策。有利于促进我市农业人口向收入更高的非农产业转移,促进公共资源在城乡之间均衡配置、生产要素在城乡之间自由流动,推动县域经济发展与新农村建设,促进城乡经济社会发展相互融合。大滁城建设围绕争创中国优秀旅游城市目标,按照城市总体规划,在“一体两翼”基础上,全力推动“一区三轴”的扇形空间模式和“两主一副”发展轴线。一区:一个城镇密集区,也是一个大核心。由滁城、来安、全椒组成的大滁城地域。三轴:全滁来天发展轴、乌滁明凤发展轴、滁定发展轴。即以滁城为主城区,以来安、全椒、乌衣为三个副中心,以琅琊山风景区为依托,按照提升功能、再造新城的要求,加大城镇建设力度。大滁城建设城镇规划中,将滁州市城镇体系规模结构分为四个等级。第一级为滁州中心城市——滁城,发展为95万人口的大城市。第二级为天长、明光、全椒、定远、来安、凤阳、南谯(乌衣)等各县域中心城区7个,人口规模达到15-30万人。第三级为一些现状规模较大或发展条件较好的重点镇,其规模级分为5-10万的炉桥、铜城、古河、汊河。2-5万的半塔、武店、二郎口、藕塘、汊涧、张桥、秦栏、张八岭、管店、沙河两个等级,共14个。第四级是2万人以下的其他建制镇,共36个。规划预测滁州市2010年总人口为455万人,2020年为480万人。城镇化水平预测:2010年,44%;2020年,60%。现在老城区的两块地方已经开始登记拆迁工作,将建成两大小区。这一重大发展规划将惠及滁州市五分之一的农村人口。

(二)搞活农村土地经营权流转,实现农村规模经营

我市农村土地承包经营权流转现象出现较早,但规模不大。截至2008年,我市土地流转总面积22.3万亩,其中耕地流转18.4万亩,占承包耕地面积的3.1%。在耕地流转中,转包面积8.2万亩,占耕地流转面积的44.6%;转让面积2.2万亩,占 12.0%;租赁 4.1万亩,占 22.2%;互换1.3万亩;入股330亩;其它形式流转2.5万亩。土地流转涉及11万农户,占全市农户总数的14.0%。

胡锦涛总书记在考察小岗村时曾明确指出:“允许农民以多种形式流转土地承包经营权,发展适度规模经营”。[1]这为完善和革新“家庭联产承包责任制”指明了方向,对农村土地制度改革产生了深远影响。但目前制约我市农村土地经营权流转的因素还很多,例如劳动力转移严重,非农就业率高,农村比较收益不平衡、农业人口年龄结构不合理,法律法规宣传不到位等。那么,如何加快我市土地经营权流转,实现农村规模经营,笔者提出以下建议:

1.稳定完善农村土地承包关系。稳定土地承包关系,是推动土地承包经营权流转的前提和基础。要继续解决农村集体土地(特别是坡地)对外承包中“三过”问题,农村集体非耕地清理一宗、承包到户一宗,同时全面推进集体林地家庭承包,为土地经营权流转创造条件。

2.积极引导土地承包经营权合理流转。对于撂荒的农户,应积极引导其依法流转土地承包经营权。对无力耕种但又不愿放弃土地承包经营权的农户,发包方要引导其采取转包、出租或入股的方式流转;对自愿交回承包地的农户,发包方要按法定程序接受并依法重新发包;对承包方全家转为非农户口的,发包方要依法收回承包地重新发包。因弃农经商或长期外出务工无法耕种而撂荒的耕地,发包方要及时组织代耕,做到谁耕种、谁受益,并通知撂荒农户限期(下一季)恢复耕种;到期仍不能履行耕种义务的,要动员撂荒农户自愿流转承包地。

3.扩大农村土地流转的对象和范围。在不改变农业用地性质和农民自愿的前提下,支持农村种养能手和专业大户通过租赁、代耕、转包等方式扩大生产规模,推进专业化、集约化生产。作为农业大市,滁州市农业资源丰富,特色农产业众多,通过多年实施一村一品战略,我市涌现出了来安县林桥村花木、琅琊区陡岗村草坪、南谯区范桥村蔬菜等一批特色产业村,也建立起来一批农民专业合作组织。滁州市因势利导,通过规划、引导,围绕特色产业,发挥专业合作组织作用,进行专业化生产经营,壮大产业带动乡村综合发展。积极鼓励农村能人、合作社等成立专业公司,通过吸纳农户土地入股,建立股份合作制,发展规模化经营。通过土地承包经营权入股、转让等形式,发展多种形式的适度规模经营,建立土地股份合作社,加快农户承包地有序、合理流转,实现土地资源优化配置,确保农民在土地上的长期收益权。

4.建立有利于农村土地流转的市场机制。培育土地流转市场,建立土地流转中介机构是当务之急。中介机构独立于集体经济组织和土地使用者,赋予其合法的经营资质,开展流转土地的登记、咨询、评估、推介,以及流转合同的签订、签证、合同纠纷调解及仲裁等。允许农村集体土地直接进入一级市场进行交易,保障土地增值收益在农户间分配。

5.加大农村土地经营权流转的宣传力度。认真把握《中共中央关于推进农村改革发展若干重大问题的决定》,大力宣传土地流转的重要意义和有关政策法规,谨慎进行土地利用的改革,保证土地流转健康有序进行,不能以任何借口剥夺农户的土地流转权利。

(三)强化产业发展,合理配置资源

国务院在批复皖江示范区建设规划时强调了皖江城市带“促进公共服务均等化,切实保障和改善民生”。为此,我们应以民生先行的理念去全力构建共享型的新型城市,使城乡共享发展成果。

一是着力构建特色优势产业集群。利用区位优势,充分发挥现有工业基础优势,培育发展新兴产业,增强主导产业的优势和活力。要大力强化园区建设,主动承接大规模产业转移,积极促进家电、机械汽车、非金属矿加工、农副产品深加工、纺织、化工等六大支柱产业集群效应,打造家电信息、硅玻璃、盐化工等一批千亿元产业和绿色照明、绿色食品、机械汽车、化工建材等一批几百亿元产业,发展壮大一批战略性新兴产业,提高高新技术产业在经济总量中的比重。利用琅琊山旅游景区,努力打造华东地区重要的旅游休闲度假基地,逐步带动第三产业的发展,吸纳农村剩余劳动力。

二是提升基本公共服务。要推进基本公共服务向乡村延伸,逐步实现基本公共服务均等化。坚持把社会保障作为统筹城乡的重要着力点,不断完善社会保障体系,逐步推进“老有所养、病有所医”的全民社保目标,建立农村低保全覆盖。健全“城乡统筹、均衡服务”的城乡合作医疗保险方案,逐步将将城镇职工基本医疗保险制度外的城乡居民全部纳入医疗保险。适时调整征地补偿政策,提高补偿标准,启动新型农村养老保险试点,着力解决被征地农转非人员的失地后的保障问题。

三是加快推进城乡就业结构战略性调整。进一步强化政府在促进农村劳动力转移方面的职责,从体制和机制上不断完善劳动力市场,切实抓好城镇“劳动力培训”工程,加强与长三角等地区的联系,构建劳动力输出的长效机制,逐步建立以劳动力素质为主要就业标准的城乡统一的就业制度和统一、开放、竞争、有序的城乡一体的劳动力市场,促进生产要素在城乡之间的合理流动。

一体化不是一样化,共同发展也不是同步发展。必须承认,我市城乡之间的巨大差距,不是一朝一夕一形成的,也不是一朝一夕能够消除的。要实现我市城乡经济协调发展,关键是要有统筹的思维和协调的举措。城市经济的又好又快发展有利于创造更多带动农村发展、促进农民增收的新的增长点,而加大工业反哺农业、城市支持农村的力度,也有利于为城市经济乃至整个国民经济的协调发展提供坚实而稳定的基础。不能把对农村的扶持政策和鼓励城市快速发展对立起来,而应在制订城市发展战略时充分考虑如何带动农村发展的问题,在促进农村经济社会发展的同时努力实现对城市繁荣的支持和服务,谋求共赢,实现共荣。

[1]专家解读土地流转对农民具有类似社保作用[EB/OL]人民网:http://house. people. com. cn/GB/98384/99151/8153216.html

F207

:A

:1673-1794(2010)04-0006-03

陆 峰(1969-),男,合肥工业大学管理学院硕士研究生,滁州市中级人民法院副院长。

2010-05-11