借鉴国外先进模式完善我国农产品质量安全政府监管体系

李淑文,赵晓英

（1.北京物资学院法政系，北京 101149；2.浙江外国语学院，浙江 杭州 310012）

近年来，“香河3911毒韭菜事件”、“三鹿奶粉三聚氰安事件”、“海南水胺硫磷有毒豇豆”等农产品质量安全事件层出不穷。农产品质量安全问题的解决应依赖于相关制度安排的规范化。在农产品质量安全管理制度安排上，我国应借鉴国外先进经验，完善我国政府监管水平，健全农产品质量安全保障制度。

1 我国农产品质量安全政府监管的现状和存在的问题

农产品安全问题主要指农产品卫生安全状况不理想及农产品中掺杂使假，甚至掺进有害物质，从而影响农产品品质和人身健康的现象[1]。农产品“市场失灵”的存在，是农产品安全问题的潜在隐患，为政府干预经济活动、加强农产品质量安全监管让出了空间。经过多年努力，我国已基本建立了农产品质量管理体系，但管理体制、管理制度等方面仍存在缺陷，与发达国家日益成熟的农产品质量安全监管制度相比，现状堪忧。

1.1 农产品质量安全管理机构设置庞杂，缺乏协调机制

受体制、机制、历史、观念等因素的影响，目前我国农产品质量安全仍然采用分段管理模式，即在现行体制下，农产品质量安全管理的权限分属农业、质检、工商、卫生、食品药品监督管理、发展和改革、商务、环保、轻工、公安、法制、教育等十几个部门，每一个部门都是相应环节的监管主体[2]。由于各部门之间缺乏有效的协调机制，常会出现相互推诿、指责和争夺职能现象，加之部门间信息交流、沟通不够，这种“多头”管理模式在实际运作中必然导致部门间职能错位、缺位、越位和交叉分散等状况，造成了监管主体的缺失。监管主体多，协调成本高，造成联合监管成本巨大，加之在国家层面上缺乏总体协调，致使其运作效率低，严重影响了监督执法的权威性。

1.2 农产品质量安全监管配套法律、法规体系陈旧，执行不力

目前，我国直接或间接涉及食用农产品质量安全监管的法律法规大致涵盖了动植物检疫和防疫、农产品卫生管理、种子管理、农药管理、饲料、兽药和肥料管理等方面。2006年4月29日通过并予以公布，2006年11月1日起施行的《中华人民共和国农产品质量安全法》弥补了之前农产品质量安全法规中的缺失，增加了对农产品在种植和养殖过程中出现的安全问题的监管，其调整范围涉及了农产品质量安全管理中“从农田到餐桌”的全过程，包括对农产品产地环境、农业投入品、农业生产过程、包装标识和市场准入等5个主要环节的规范，并明确了各方主体所承担的法律责任，是迄今为止我国最为先进的农产品质量安全立法。该法的正式实施，填补了我国农产品质量管理等方面的法律空白，使我国在农产品质量安全方面有了统领全局的基本性法律，但仍然存在法律规制方面的缺陷。主要表现为:农产品质量安全法律法规体系陈旧、部分条款相互冲突；各地监管过程中存在执法标准不统一，存在人为降低执法标准或厚此薄彼的现象；监督执法体系尚不完善，表现在人员设施配备不足、标准化程度低、技术水平差、工作衔接不够紧密、善后处理不够及时等，达不到农产品质量安全规范化执法的要求。

1.3 农产品质量安全标准体系和检验检测制度相对滞后

农业标准体系是农产品质量安全管理的重要技术支撑，近几年不断得到充实。标准范围和内容延伸到农业各个领域和环节，初步形成了以国家标准和行业标准为骨干、地方标准为基础、企业标准为补充的农业标准体系[3-4]。农产品开发的质量安全标准强调对产地环境、生产投入品以及生产操作规程等方面的规范性要求。但农业标准体系系统性不强、标准的技术水平相对较低、标准的制定修订不适应时代发展要求、标准的国际采标率低和标准的实施进程迟滞等。此外，农产品质量标准制定过程中缺乏对国际标准的参考，缺乏对他国尤其是农产品主要进口国相关标准的借鉴，致使我国农产品即使达到国内标准要求，也难以得到某些进口国的认可。

我国农产品质量安全检验检测由部、省、县3级检测机构构成。农产品质量安全检验检测机构按承检样品种类把检验对象划分为农业产出品、投入品、农业环境3大类。目前，国家级、部级农产品质检中心检测条件有了一定改善，从事农产品质量安全检测检验的人员数量明显增加，人员素质迅速提高，检测范围不断扩大，这为加强农产品质量安全监管、保障消费者身体健康、提高农产品市场竞争力发挥了积极作用。但现有检验检测制度存在缺陷:①体系不健全。检测机构数量与工作需求存在较大差距；质检机构分布不均衡，效率低下。②检测技术弱。仪器设备和检测方法比较落后；检测方法的标准化程度低。③质检人员技术水平和整体素质尚需提高。④农产品质量安全技术研发能力亟待加强。

1.4 农产品质量安全信息制度和安全溯源机制不健全

由于对优质安全农产品的宣传引导不够细化和深人，市场中农产品种类繁多、品牌杂乱，农产品质量安全信息不对称，使消费者、经营者对优质安全农产品难以准确辨别，优质农产品难以实现优价，影响了生产者提高农产品质量安全水平的积极性。政府在农产品出口环节缺乏协调一致的信息发布和预警机制，缺乏与行业协会或商会、农产品生产者间的信息共享，导致农产品出口遇到危机无法及时采取有效措施减少损失。

我国全程质量控制和农产品质量安全溯源属于建立初期。农产品质量安全问题目前主要集中在农药残留、兽药残留超标。虽然各地陆续建立了形式多样的农产品质量安全追溯方法，但大都各行其是，多数地区没有建立有效的农产品质量安全追溯制度，农产品从“农田到餐桌”的全程追溯管理尚未到位，出现问题难以查清，质量源头难以溯及。

2 发达国家加强农产品质量安全的政府监管模式

发达国家为了重新建立消费者信心，对本国农产品各环节的安全保障能力进行重新评估，从机构设置、技术支持到经费投入等方面进行了诸多制度安排，主要有以下4种模式。

2.1 加拿大模式，主要由农业部门负责

联邦的主要管理机构是加拿大卫生部以及农业与农业食品部（Agriculture and Agri-food）下属的食品检验局（CFIA）。卫生部负责制定所有在加拿大出售的食品安全及营养质量标准，制定食品安全的相关政策，负责评估加拿大食品检验署有关食品安全工作的效果。农业与农业食品部下属的食品检验局（CFIA）负责农业投入品监管、产地检查、动植物和食品及其包装的检疫、药残监控、加工设施检查和标签检查，管理联邦一级注册、产品跨省或在国际市场销售的食品企业，并对有关法规和标准执行情况进行监督，实施这些法规和标准等。此外，加拿大消费者协会成立了“食品安全教育组织”，通过互联网向消费者提供有关食品安全的信息和知识。消费者也可以通过互联网向消费者协会等组织和管理部门反映食品安全问题。

2.2 欧盟模式，国家独立的食品安全监督机构

欧盟对食品安全相当重视，尤其是2000年疯牛病等事件后，欧盟各成员国政府对现行的管理体制和机构设置等进行了反思。2000年欧盟食品安全白皮书中，提出建立一个独立的食品管理机构负责食品安全问题。2001年通过立法，2002年欧盟食品安全管理局（EF2SA）正式开始行使职能，2005年在意大利正式挂牌成立。欧盟食品安全局的职责范围很广，统一负责欧盟境内所有食品的相关事宜，负责监督整个食品链的安全运行，根据科学证据做出食品危机风险评估。

2.3 美国模式，多部门联合监管

美国农产品质量安全管理实行的是多部门联合监管模式，不同部门间、联邦与各州和地方之间的食品安全职责相互补充和相互依赖。其中，关键的机构主要有农业部、卫生和人类健康部、环境保护署和商务部。农业部主要负责粮食安全以及食品的监督，如肉类、家禽及相关产品，蛋类加工产品等；卫生和人类健康部负责农业部管辖范围外的其他食品（包括鱼类、蔬菜等农产品）、兽药、饲料的监管，并设定肉类和禽类中药类残留容许量；环境保护署主要监管饮用水和农药，并负责设定食品和饲料中农药残留容许量；商务部所属的国家海洋和大气局负责监管鱼类海产品的质量安全工作。此外，财政部和联邦贸易委员会也不同程度地承担了食品监管安全的职能。总统食品安全管理委员会，对食品安全工作的一体化进行联合管理。

2.4 日本模式，重组部门架构、三方协同制衡监管

日本为理顺农产品质量安全管理体制，不断重组和整合部门，目前形成了农林水产省、劳动厚生省和食品安全委员会3方协同制衡的食品安全监管体系。为适应日本食品安全管理的部门重组改革，农林水产省、劳动厚生省也相应地进行了机构调整，农林水产省将原隶属生产局的食品安全管理职能分离，单独成立消费安全局，负责食品的安全性并确保质量；劳动厚生省将医药局改组为医药食品局，主要负责食品的流通安全，除增设食品药品健康影响对策官、食品风险信息官等职位外，还增设进口食品安全对策室，加强进口食品安全管理。此外，各地的派出机构和一些行业协会在保证食品安全方面也起着较大作用。

3 我国农产品质量安全政府监管制度的相关政策措施

目前，发达国家政府对农产品质量安全高度重视，政府监管引入了“从农田到餐桌”全程监管的理念，强调各方参与、公开透明，科学民主决策以均衡各相关方的利益，从而形成了“趋向于统一管理、职能整合、加强协调、高效运作的架构”[5]的农产品质量安全监管体制。通过借鉴发达国家政府监管模式，我国农产品质量安全监管制度也应提出相关政策措施。

3.1 政府是我国农产品质量安全政府监管制度的主体

由政府对农产品质量安全问题进行监管，主要是因为政府具有组织优势、其垄断性的强制力和公信力，可强制性赋予市场主体说明义务，利用政府权威公布市场农产品质量安全信息。同时，政府又是超越市场交易主体之上的公共组织，其主要任务是法律监督和提供服务。

政府对农产品质量安全管理要逐步一体化，进一步明确涉及农产品质量安全管理的各部门的职责，创新农产品质量安全监管体制机制，变现在的“多头管理”为“一家为主、相关方参与”的管理方式[6]，以法律的形式明确界定各部门的职责分工，逐步建立责权一致、权威性强、运转高效的长效管理体制，从而不断提高政府对农产品质量安全管理的效率。

3.2 完善法律法规与监督执法体系

《农产品质量安全法》可操作性不高。应进一步加强立法与法规配套建设，完善农产品质量安全的法律法规体系。①加强立法。在现行《农产品质量安全法》的框架下，加紧制订能根据不同类别具体调整的，关于农产品安全、卫生及正确标识的专门法律，全面夯实农产品质量安全的法制基础；②对现有的法律法规进行适当修改和补充。要对现有的《食品卫生法》、《产品质量法》、《农业法》等法律法规进行修改，增加农产品质量安全监管的专门规定；③尽快出台《农产品质量安全法》实施细则及配套法规。同时，应注意协调《农产品质量安全法》与既存法律法规之间的关系，与现有的农业法律法规、质量管理法律法规等和谐共处，共同发挥法律的调整作用。

3.3 从农产品生产、流通产业链角度，建立农产品质量安全全程监督制度

政府应考虑农产品从生产到消费过程中产业链条长、不可控制因素多的特点，对各生产环节进行有效管理和控制，建立农产品质量安全源头治理、过程控制、全程监督的制度。

要按照从生产地到销售的每一个环节可相互追查原则，建立产地环境、投入品使用情况、农产品生产档案、经营记录档案等登记制度，记录生产者以及产地环境、农业投入品的使用、田间管理、加工、包装等信息，并将信息共享，形成互联互通、产销一体化的农产品质量安全追溯信息平台。探索有效的全程监管的方式，逐步实现产地环境可查询、投入品质量清晰、生产记录可存储、产品流向可跟踪、储运信息可查询、出现问题可追溯的农产品全程监管制度，有效防范农产品质量安全风险。

3.4 修订、完善统一的标准制度和监测制度

强化农产品质量安全标准制度建设。①加快我国农业质量安全标准的调整、修订、补充，淘汰严重滞后或明显的不适应标准，注重标准的配套性，清理各级标准指标中不协调甚至矛盾的现象；②加紧配套和完善农业标准化体系建设，尽快细化并出台《农业标准化管理办法》[7]；③加强农产品质量安全标准的技术研究，加快对高水平技术标准的研制，不断提高农产品质量安全标准的适应性；④积极采用国际标准和国外先进标准。增加对CAC、OIE和IPPC标志的采标力度；⑤5加大农产品质量安全标准普及、宣传工作的力度，引导农产品生产和流通各环节，严格执行强制性国家标准和行业标准，积极引用推荐性国家标准和行业标准，鼓励采用国际标准[8-10]。

注重农产品质量安全监测体系的建设。①加快农产品质量安全检验检测体系的建设步伐；②建立国家农产品质量例行监测制度；③加强人员培训与国际交流。强化检测人员培训工作，逐步提高监督人员的素质；④开展检验检测技术的研究，加强对国外先进检测技术和方法的引进和验证工作。

3.5 建立农产品包装和标识制度、完善统一公正的认证制度

建立农产品包装标识制度，是强化农产品质量安全监管、实施质量追踪溯源、落实质量责任的基本前提，也是对农产品传统销售方式的重大改革[11-12]。逐步建立农产品的包装和标识制度。使农产品在生产、流通、销售环节上产生的标准不统一、检测不统一等问题得到有效解决。建立国家统一、规范的农产品认证体系和与之相配套的管理、监督机制，并使之法制化和制度化。必须保证农产品质量安全认证是全国统一的制度安排，采取垂直管理体制，赋予认证机构必要的权威性。

3.6 完善和创新风险分析、安全预警和重大事件的应急制度

国际社会在1991年，FAO、WHO联合CAC（国际食品法典委员会）第19次会议，正式在食品安全危害评价中引入风险分析技术[13]。农产品质量安全风险分析是制定农产品安全监管措施的依据。建立我国农产品质量安全风险分析制度，可以找出农产品中风险最大的因素，然后对其进行重点监管，是制定农产品安全监管长效机制的一个重要依据。

在制定中国农产品质量安全风险分析的长期规划的基础上，还应开展主要农产品质量安全危害因子的风险分析监测工作，并进行农产品质量安全风险优先排序，制定主要农产品中重点危害因子的风险分析技术规范和准则，包括农药残留、兽药残留、重金属污染、病源微生物及水产品危害因子风险分析的技术规范和准则。

4 结语

农产品质量安全问题的解决，不能过高期望于农产品提供者的自觉行为，应依赖于相关的制度安排的规范化。架构农产品质量安全保障制度，不能排斥也不可忽视政府监管的作用。基于政府不以盈利为目标的公共组织属性、政府垄断性的组织优势和市场主体难以匹敌的权威公信力，应更好地发挥政府监管的作用。应正视目前政府监管制度的不足，借鉴发达国家的先进经验，提升我国农产品质量监管的水平，以期尽快健全我国农产品质量安全保障制度。

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