成渝经济区地方政府合作探析

余长惠

（广西大学 公共管理学院，广西 南宁 530004）

□经济与管理

成渝经济区地方政府合作探析

余长惠

（广西大学 公共管理学院，广西 南宁 530004）

本文在借鉴珠三角、长三角区域政府合作的成功经验与启示的基础上，从制度创新的角度来促进成渝经济区地方政府合作，以期为这片唯一落户中国内陆，地处中国西部的经济区的发展献计献策。

成渝经济区；地方政府；合作

改革开放以来，长三角、珠三角、环渤海地区，这无可争议的三大增长极，在过去20多年引领着中国经济高速增长。但这三大增长极，无一例外地落在东南沿海。然而，在辽阔的西部，要想承担起“引擎”重任，成为国家新的增长极，唯独成渝经济区莫属。成渝经济区是以成都，重庆两特大城市为龙头，包括成都及绵阳等14个市和重庆“1小时经济圈”内的23个区县。在这里幅员面积约15.5万平方公里，常住人口8000多万。目前成渝经济区经济总量占全国经济总量约5%，到2020年预计川渝两地GDP将达到65万亿，占全国的8%①《成渝经济区规划将出台，共建西部增长极时机成熟》，www.cq.xinhuanet.com。。

一 成渝经济区地方政府合作的条件

地方政府的合作，大多是居于共同利益的推动。川渝本是一家人，成渝经济区地处四川盆地，资源丰富，历史悠久。此外，我们也知道，政府间，尤其是同一地区内地方政府间人力、财力、组织与管理力量的结合，将是强化地方政府能力的重要途径[1]。由此，共同的利益取向成了推动成渝经济区地方政府合作的源动力

（一）丰富的资源要素

资源丰富，大江大河众多，水量充沛，水资源丰富，可开发水能资源达1.03亿千瓦，占西部可开发水能资源的33.11%，占全国的27.24%，天然气资源富集，截止目前，全盆地累计探明储量7590亿立方米，居全国第一位。其中四川省境内4000多亿立方米，重庆境内3000多亿立方米；累计获气田111个，其中四川省境内79个，重庆境内32个。矿产资源如铁、铝、钡、锶、钒、钛等储量位居全国前几位[2]。

（二）雄厚的经济基础

从农业看，川渝的农业生产在全国占有重要的地位。粮食和油菜籽、畜牧饲养以及柑橘、茶叶、桐油、蚕桑等经济作物产量都居全国的首位，是我国重要的粮食生产基地和畜牧与经济作物生产基地之一。因此，素有“粮猪安天下”的美誉。从工业来看，重庆是我国8大老工业基地之一，汽车、机械等工业在全国都具有举足轻重的地位。而成都自古以来就是西南地区的经济、政治、文化中心，近10年来经济实力迅速增长，已成为西南地区最大的科技、商贸金融中心和交通通信枢纽。

（三）优越的地理位置

成渝经济区有较大的区位优势。其中，重庆是长江上游最大的港口，是全国5大铁路枢纽之一，拥有我国第一个内陆保税港区和“水港+空港”双功能的保税港区；而成都是承接华南华中、连接西南西北、沟通中亚、南亚、东南亚的重要交汇点和交通走廊，是西部特别是西南地区各种要素和商品的重要集散地，是云贵藏青甘等省区经济发展的重要依托。

（四）源远流长的文化积淀

以成都为中心的蜀文化和以重庆为代表的巴文化，源远流长已有5000余年。成渝两地具有相似的文化传统、语言体系、风俗习惯、思想观念，长久以来一直作为一种共同文化类型存在。

（五）显著的科技优势

成渝经济区教育、科研和医疗基础良好，科技实力在西部乃至全国都有明显比较优势，科技创新潜力巨大。目前，成渝经济区拥有近64所高等学府，在校大学生50余万人；科研机构264个，专业技术人员也占了西部的四分之一，其中，仅中国绵阳科技城就集中了两院院士25名，科技人员10万人以上；医疗机构数占西部数为37.41%，为全国的12.84%，为成渝经济区的发展提供了大量的科技支撑[3]。

二 成渝经济区地方政府合作的现状

部分资料来源：岳朝敏：《成渝经济区区域发展大事记》，2006；中国区域发展报告、大事记http://www.china.com.cn.①“1+6”协议包括1个框架和6个合作协议。6个合作协议包括重大交通能源基础设施项目，农业和农村经济、公共机关警务联勤工作，旅游、文化发展，广播电视事业发展，合标“1+6”合作协议。

三 成渝经济区地方政府合作的阻碍

虽然由于经济利益的推动促进了成渝经济区地方政府的合作并且也取得了一定成果。但纵观成渝经济区地方政府合作的现状。笔者认为其还是存在不少问题，主要表现在：

（一）龙头之争

争当老大，争建核心，这个问题在成都与重庆这两座城市之间表现得非常突出。中心城市是区域政治和区域经济的“顶梁柱”，成渝经济区内有这成都和重庆两座特大城市，无论从政治、经济还是文化上来说，二者之一都足以成为经济区内的中心城市，然而，成渝这特有的“双核模式”却因为龙头之争而没有显现出其应有的实力。

（二）成渝两地地方政府间的恶性行政竞争

由于经济指标仍然是目前党政干部绩效考核的主要依据。将经济指标与党政干部考核联系在一起，这就导致党政干部在就任期间片面追求经济指标的增长，追求短期利益的提高等。因此，地方保护主义等一系列恶性竞争现象就不可避免地出现了。最主要的表现是：其一，市场保护。目前，成渝两地个地方政府都不同程度地存在限制外地商品进入本地市场的行为，特别是在几年前，要在重庆买到四川的香烟，那是相当困难的。此外，在四川境内的餐饮行业也是很难见到重庆产的啤酒。其二，资本保护。主要体现在成渝两地政府对银行的争夺及干预行为，这严重阻碍了资本在成渝经济区的自由流动。

（三）两地合作缺乏制度保障

目前，成渝经济区政府间的合作大多仅仅停留在概念层面而缺乏实质性的合作。两地政府间许多共识的达成是靠领导人作出的承诺来践行，缺乏法律保障。就我国现有的法律来看，关于区域政府合作的具体规定和条例几乎是空白。由此可见，成渝经济区政府间的合作制度化程度相当低。这严重影响经济区内各项活动的开展，从而进一步影响经济区内各项目长期合作的进行。

四 成渝经济区地方政府合作的对策——制度创新

区域政府合作的目的，就是通过行政性力量采用指令性的强行手段，扫除行政壁垒，促进区域内部要素的流动，实现资源的有效配置，最终形成一个统一的地域经济组织，即区域经济共同体。笔者认为，要实现区域政府的良性合作，必须从制度层面上实现创新。根据经济学的定义，用一种制度代替另一种制度，并且实现了帕累托改进，这就是制度创新。制度创新能节约交易成本，因而实现制度创新利润。此外，诺斯等人非常重视政府在制度创新中的作用，“一个政府的强制性方案可能会产生极高的收益，因为政府可能利用其强制力，并强制实现一个由任何资源的谈判都不可能实现的方案”[4]。由于制度创新的收益如此之大，地方政府在区域公共管理中没有理由不进行制度创新。因此，笔者借鉴以上观点，认为需要从以下几个方面构建成渝经济区区域政府合作。

（一）建立统一体化市场体系

地方保护主义，地方市场分割实际上是由于地方政府对微观经济主体控制权膨胀而引起的。统一开放的市场体系是政府合作的重要条件，即使再好的体制，如果没有开放的市场，地方政府的合作也难以形成。地方保护主义者为了实现自身局部利益的最大化，通常禁止外部商品流入和本地商品流出，从而形成了新的“条块封锁”、“诸侯经济”。因此必须打破地方割据状态，大力推进成渝经济区区域内经济的市场化、扩大对外开放、废除阻碍公平、排斥外地产品和服务的各种分割市场的规定；同时要加快要素市场的培育和发展，实现要素价格的市场化。所以，笔者认为应借鉴欧盟治理经验，加强市场一体化程度，只有在这样的环境中，才能建立开放流动，相互信任的地方政府合作机制。

（二）建立跨区域协调机构

成渝经济区是西部地区唯一具备突破省市界限，在更大范围实现资源优化配置条件的地区。借鉴国外学者Morton Grodzine和DanielElazar两人所设立出的中间机关论的概念[5]，以及目前国内学者提出“长三角积极特别行政区的构想”[6]，笔者认为，应在该区建立跨区域城市协调机制和协调机构，即在遵循平等性、开放性、整体性、特殊性的基础上，构建成渝经济区各城市主要领导联席会议制度，成立“都市联盟”，统一形式跨界职能。此外，还须统筹制定成渝经济区发展总体规划，建立成渝经济区共同发展论坛，研究“成渝经济区”经济社会发展的突出矛盾和长远发展，建立协作办公联系制度，并使之制度化、常态化。

（三）建构一体化法制协调制度

统一的法制是统一的市场体系得以形成和有效协作的根本保障，这也是国外市场经济国家通行的做法。英国区域政策的开端就来自于1934年的《特别地区法》，以后区域政策的法制基本上就是通过一系列有关立法来实现的。原联邦德国非常强调区域政策的立法化，政府先后颁布了“联邦区域规划法”、“区域经济政策的基本原则”、“改善区域经济结构的共同任务法”、“联邦区域规划纲要”等一系列关于区域经济政策的法律和法规[7]。成渝经济区经济一体化，也需要统一法制保障。因此，建议构建成渝经济区立法协调、执法协调、司法协调机制，解决成渝经济区统一的依法行政制度框架和操作程序。通过合作联系，创建同一领域职能管理机制、政策、决策管理监督协调机制，协调会议或联席会议制度。在不涉及现行行政管理框架的情况下，实现成渝经济区在立法、执法、司法、行政决策、规范性文件管理监督等职能管理方面的一体化。在构建一体化法制协调制度时，应注意强化和发挥经济区相关职能部门和经济区派驻成渝经济区管理职能部门的作用。

（四）发挥非政府组织的交流协调作用

借鉴公共选择理论，充分利用市场机制运作提高区域公共服务质量，即对于跨区域地方政府共同关注的问题，如公用事业的建设问题、环境保护和公共卫生问题、公共安全问题等，政府可以“利用私人组织或半私人组织来提供公共服务”[8]。因为，民间的力量可以起到降低成本，提高效率的作用。民间力量由于是外部问题的直接受害者，因此对问题会更加敏感和具有责任性。在促进成渝经济区地方政府间合作中可以发挥桥梁和纽带作用，是市场机制中润滑政府和市场矛盾冲突的理性媒介。在现代市场条件下，应当充分重视非政府组织在成渝经济区中的推动作用，政府应积极推进体制改革，为民间组织发展创提供更好的环境和条件。此外，要继续发挥成渝经济区商会的作用，定期举办好泛成渝经济圈商会合作峰会，深化共办共赢机制，逐步成为成渝经济区各企业互利共赢、合作发展的平台。

（五）完善监督与约束机制

英国思想家霍布斯（Thomas Hobbes）曾说：“约定若是没有刀剑在后支持。只是说说而已。”就现有国际经验来看，欧盟是目前区域经济一体化发展最为成熟的地区。它合作的特殊性也在于它的各种制度，正是各种制度确保了欧洲合作能够长期存在并且顺利运行。由此我们可以看出制度的重要性。在构建成渝经济区区域政府合作的进程中，两地政府间常会出现由于信息不对称、交易费用高等问题的存在而产生的地方政府的自发合作是被动发生或者由于地方政府缺乏共同提供区域内公共物品的激励而形成各自为战的局面。为了避免这种局面的发生两地政府可以以制度性的合作规则来保证两地政府间所达成的共识或出台一些法律条款如地区关系法等来约束或保障成渝经济区地方政府间关系从而从制度上来促进各级地方政府间的合作。

[1]赵永茂，孙同文，江大树.府际关系论[M].台北：元照出版公司，2001.295.

[2]付 实.中国增长第五极——成渝经济区优劣势分析[J].西部论丛，2006，（1）：24.

[3]贾 舒，孙起英.成渝经济区科技资源整合路经研究[J].科技与经济，2008，（5）：25.

[4][美]R.科斯，A.阿尔钦，D.C.诺斯.财产权利与制度变迁[M].上海：上海三联书店，上海人民出版社，2004.274-276.

[5]Ssffell,D.C.amp;Gillreth,T.ed.1981.Subnational Politics Readings in State and Local Government[M]. California:Addison Weisley Publishing Company.

[6]盛海波.长三角区域行政合作构想[J].特区经济，2008，（11）：45-47.

[7]豆建民.中国区域经济合作中政府干预的原因、问题与建议[J].改革与战略，2003，（11）：12-14.

[8][美]N.盖伊·彼得斯.政府未来的治理模式[M].北京：中国人民大学出版社，2001.37-38.

On the Cooperation between Local Governments in Chengdu－Chongqing Economic Zone

YU Chang－hui
(School of Public Administration,Guangxi University,Nanning,Guangxi 530004,China)

Based on the successful cooperation of the local governments in Pearl River Delta and Changjiang Delta,the writer proposes the cooperation between local governments in Chengdu-Chongqing Economic Zone,in the hope of providing some advice for the development of the west-based economic zone,the only one in inner-land China.

Chengdu-Chongqing Economic Zone;local governments;cooperation

F127

A

1674-3652（2010）02-0118-04

2009-12-08

余长惠（1982- ），女，四川隆昌人，广西大学公共管理学院硕士研究生，主要从事政府行为与公共政策研究。

[责任编辑：雪 豹]