房屋拆迁行为的物权法定位

王小鱼，冯龙良

（陕西警官职业学院法律系，西安710043)

房屋拆迁行为的物权法定位

王小鱼，冯龙良

（陕西警官职业学院法律系，西安710043)

我国城市化进程中，房屋拆迁纠纷频生，作为公权力行使与私有权之间冲突的逐渐升级，其已发展为引人注目的社会难题。要真正制定出符合我国实际的房屋拆迁法律制度，就必须首先厘清房屋拆迁行为的法律性质，从物权法的高度对其准确定位，并围绕此建构房屋拆迁的相关法律规制体系。

房屋拆迁行为；法律定位；法律规制体系

进入21世纪，我国开始了城市化的部署，旧城改造作为国家基本建设和房地产开发的前提条件，引发的房屋拆迁行为已经成为人们生活中常见的社会现象，作为公权力行使时所产生的房屋拆迁行为与人们所享有的房屋所有权之间的利益冲突日益明显。有的房屋拆迁超出公共利益范围。有的以公共利益为幌子,实际是为某些团体或个人获利而滥用房屋拆迁权,严重侵害民众的财产权利。有的甚至将土地的使用权连同土地上的房屋一同转让给企业，这些现象反映出我国现行房屋拆迁制度中理念混乱、制度架构不合理、藐视房屋拆迁权利人利益保护等诸多漏洞。加之我国在立法思想上对私有财产保护的忽视，导致房屋拆迁中屡屡发生片面强调拆迁方利益而不能给被拆迁者以必要的保护。因此，必须对房屋拆迁制度进行必要的理念分析和法律定位。

一、房屋拆迁行为的基本理论探索

房屋依附于土地，属于土地上的定着物，但它却完全独立于土地之外，两者在物理上不可分离，但在法律上是两个独立的不动产，可以形成两项不同的所有权。只是在权利变动时两者具有不可分割性，即所谓的“房随地走”或“地随房走”。由于我国法律规定土地所有权属于国家或集体所有，任何公民个人不得拥有土地所有权；房屋所有权属于个人所有，而房屋离不开土地，没有所谓的空中楼阁，这就形成了私有房屋与公共土地共存的法律现象。一旦国家需要，不论是基于何种原因，势必会产生矛盾：是以房屋所有权为主还是以土地所有权为主?牺牲个人利益还是牺牲公共利益?我们通常的做法是牺牲个人利益，保护国家利益，这是我国长期以来的经济发展与制度设计的惯例。

物权法第42条规定：为了公共利益的需要，依照法律规定的权限和程序可以征收集体所有的土地和单位、个人的房屋及其他不动产。征收单位、个人的房屋及其他不动产，应当依法给予拆迁补偿，维护被征收人的合法权益；征收个人住宅的，还应当保障被征收人的居住条件。根据法律规定，笔者认为房屋拆迁行为性质应从以下方面确定：

第一，房屋拆迁行为是公法性质的行为，具有明显的强制性。在房屋拆迁中，房屋被拆迁人不能根据意思自治原则同房屋拆迁行为人进行协商，相反，政府作为房屋拆迁行为主体得以在法定目的和范围内依照法定程序直接实施房屋拆迁行为。其行为效力是使他人的私有房屋所有权强制移转给国家。

第二，房屋拆迁行为具有严格的公共利益目的性。房屋拆迁行为发生的目的只能是为社会公共利益。凡同社会公共利益目的无关的欲取得他人房屋所有权的行为，均不构成房屋拆迁行为发生的前提，因而也就不得通过房屋拆迁的途径剥夺他人房屋所有权。

第三，房屋拆迁行为具有法定程序性。任何房屋拆迁行为的发生必须按法定程序进行，因为房屋所有权非因法定程序不得剥夺。在德国

二、房屋拆迁行为的法律定位及思考

房屋拆迁是城市化进程中不可回避的法律现象。如何在保护房屋所有权与满足城市化建设需要之间寻求平衡点，是法律急需解决的问题。虽然从法律的角度不可能消除主体平等与公共利益之间的矛盾，但是坚持私有权利保护理念应当是法学尤其是民法学应有的价值观。公共利益应当建立在私有权利平等保护的基础上，以无正当理由或者无法理依据地损害他人应当获得保护的私有权利为代价产生的公共利益，并非是法律应当给予保护的公共利益。在法律中，根据主体权利平等理念，强调任何人对其财产的获得必须“取之有道”，即使是在资源十分有限的情况下。那种并非是为了社会公共利益的房屋拆迁却要求被拆迁人必须“服从”的观念，表面上是维护了城市化建设顺利进行的需要，但是在法律的制度价值判断上却丧失了其应有的定位。应当说，国家利益和集体利益的确需要法律的保护，但是，任何权利的保护均是不同利益的一种均衡保护。在相当长的时间内，片面地强调国家利益和集体利益至上的理念长期制约着我们的思维。笔者认为，我国房屋拆迁行为应当以物权独立和物权平等保护思想为其基本理论。至于所有权负有义务的观念，由于历史和文化的原因早已深深根植于房屋拆迁行为的理念中，不宜再强调之，相反，应当给予必要的制约。

第一，房屋拆迁行为得以发生的前提应当是尊重物权独立。房屋拆迁行为之所以发生，应当因不同的物权独立存在所致。物权独立是物权平等保护的基础，只有在独立存在的主体或者权利之间，房屋拆迁行为才能确立和实现彼此之间的平等保护。

第二，房屋拆迁应当坚持物权平等保护的思想。在物权保护中，我们要摒弃不同主体的物权给予不同法律保护的观念。从宏观角度分析，物权主体的多样化已使现行的所有制类型难以一一对应。在计划经济时代，我们将社会生活中的各种复杂因素一概剔除于外，将所有制划分为公有制和私有制，其中公有制仅包含全民所有制和集体所有制，与所有制相对应的所有权类型是国家所有权、集体所有权和公民个人所有权三种形式。但是，现代社会的商品经济性质，使得这一人为的简单划分已经难以解释现代社会经济生活中的种种复杂情况。故必须确立和贯彻的基本原则是：凡合法取得的财产不分公有与私有，均应给予平等保护。

第三，法律对房屋拆迁行为的限制，并非仅仅是对私有财产的保护，也是对人权的保护。黑格尔曾说过：“人格权本质上是物权。”[1]所有权是实现人权的基础，诚如管子所言，“仓廪实而知礼节，衣食足而知荣辱”。没有最基本的财产，人就会在贫困中煎熬甚至死去，所谓的人身自由、信仰自由、言论出版等诸多自由也就成了水月镜花。无怪乎美国经济学家格瓦特尼说：“私有财产若不能得到保护,其他的权利就毫无意义。”没有任何东西像财产所有权一样如此普遍地焕发起人类的想象力，并煽动起人类的激情。[2]法律对房屋拆迁行为的规定，应旨在确保个人房屋所有权的自由使用，并能免遭公权力侵害，这样才能实现个人自由、发展人格、维护尊严。所以，在房屋拆迁行为的法律定位上，应认识到其包含的伦理性，重视其对人权的保护，才可能建构科学的房屋拆迁制度。

三、房屋拆迁行为的法律规制

美国学者E·博登海默在他的著作《法理学——法律哲学与法律方法》中指出，任何值得被称作法律的制度，均应当关注自由、安全和平等的制度价值。同时所有的法律制度又要求这些价值应当服从有关公共利益方面的某些迫切需要的考虑。[3]根据利益均衡观念，任何保护自由、安全和平等的制度，不可能在与社会公共利益完全冲突的情况下得到实现，相反，它们之间的和谐相处是各得其所的理想结果。在为了社会公共利益的情况下，房屋拆迁行为的出现完全可以被理解是私有财产利益与社会公共利益和谐相处的缩影。“人类似乎有一种本能的愿望，希望根据某种规则生活。……如果缺乏这些规则，人们就会产生不安全感，特别是对于政府权利的行使问题。法律规则与允许政府官员随意行使与公民个人有关的权利的制度是不相容的。这种行使权利的方式摧毁了公民的安全感，因为它的权利不再有确实的保障。……它要求约束行政行为的法律尽可能表达得明确清楚。”[4]人们这种本能的意愿，不会因为社会制度的不同而有本质的区别。因此，在我国房屋拆迁制度中，引入必要的法律制约规范显然是有必要的。尤其根据我国房屋拆迁中所发生的现实问题，法律制约的引入已经不再仅仅是一个理论探讨的问题，而是一个颇具实务价值的研究问题。

笔者认为，对房屋拆迁行为的法律规制，可以从如下几个角度考虑：

第一，房屋拆迁行为的目的必须是为了社会公共利益。按照美国学者亨廷顿的看法，由于研究方法的不同，对于“公共利益”的理解亦不同，主要表现为三种理解：一是公共利益被等同于某些抽象的、重要的理想化的价值和规范，如自然法、正义和正当理性等;二是公共利益被看作是某个特定的个人、群体、阶级或多数人的利益;三是公共利益被认为是个人之间或群体之间竞争的结果。笔者认为公共利益可以理解为涉及文化、教育、医疗、环境保护等社会公共事业和国防建设的符合绝大多数人愿望的非直接商事活动性质的利益。也就是说，社会公共利益既不是某些个人的利益，也不是某些团体的利益，更不是直接具有商事活动性质的利益，而是涉及关系人们生活质量的环境、交通、医院、学校等社会公共事业或公众安全的国防事业等方面的利益。在梁慧星主编的《中国法律草案建议稿》中，对公共利益作出了一个列举式的解释：“所谓公共利益，指公共道路交通、公共卫生医疗、灾害防治、科学及文化教育、环境保护、文物古迹及风景名胜区的保护、公共水源及水利、森林保护，以及国家法律规定的其他公共利益。”[5]为了防止社会公共利益被滥用，在进行房屋拆迁时，应当要求房屋拆迁者以社会公共利益为直接目的。如果以商业活动为直接目的，即使是政府，亦不得使用房屋拆迁方式获得他人财产，而只能以合同方式通过协商进行。

第二，房屋拆迁行为的主体必须是政府管理机构。房屋拆迁的主体依其是否直接享有权利，可以划分为房屋拆迁权人和房屋拆迁行为利益直接享有人（亦称为“不动产需要人”）。在讨论法律制约时，笔者仅以房屋拆迁行为人作为分析对象。因为房屋拆迁权利是以强制方式取得他人不动产所有权或者使他人物权不再享有的一种权利，该权利体现着公法人的行政权利，故自然人和其他社会组织不能行使之；加之房屋拆迁权利是将他人财产私有权强制性转移给国家，是物权变动的一种特殊形式，其效力导致私有权利行使被加以强制性限制，故对房屋拆迁权利的主体必须给予严格的限制。只能在符合公共利益目的的情况下，由政府代表国家集体实施有关房屋拆迁的行为。[6]

第三，房屋拆迁行为必须符合法律规定的程序。程序是指有关某项活动应当遵循何种方式、步骤、顺序、时限等公示性的过程。没有程序的公正就没有实质的公正。尤其是公权力人在强制私权利人转移自己的权利时，必须要严格按程序进行，这在其他国家法律中规定十分明确。在法治时代，即使是政府亦不能肆意限制或剥夺他人的私产，政府的行为亦必须严格按程序活动。目前在我国法律中，房屋拆迁行为的程序规定比较粗糙、不科学，公正性和公示性不够，这就给房屋拆迁活动留下了法律漏洞，且极易使房屋拆迁权利人发生滥用权利的现象，使被拆迁人的利益遭受侵害。所以，在房屋拆迁制度中强化程序制约是十分必要的。

总之，房屋拆迁是导致不动产物权变动的原因之一。由于房屋拆迁引起的物权变动与其他原因相比有着明显的特殊性，必然要求我们在物权变动的制度设计上给予其必要的关注。根据我国的法律文化背景，我国法律理念的状况以及我国立法和实务的现实情况，在房屋拆迁制度上十分有必要强化法律规制。

[1][德]黑格尔.法哲学原理[M].范杨,张企泰,译.商务印书馆,1982:48.

[2][德]罗伯特·霍恩.德国民商法导论[M].楚建,译.中国大百科全书出版社,1996:189.

[3]博登海默.法理学——法理哲学与法律方法[M].邓正来,译.中国政法大学出版,1999.

[4]彼得·斯坦，约翰·香德.西方社会的法律价值[M].中国人民公安大学出版,1990.

[5]梁彗星.中国法律草案建议稿[M].社会科学文献出版社，2000.

[6]王怡.论城市房屋拆迁中的强制权[N].南方周末,2003-09-11.

D923.204

A

1002-7408（2010）12-0092-02

王小鱼（1959-），女,陕西户县人，陕西警官职业学院法律系教授，研究方向：民商法；冯龙良（1961-），男，陕西华县人，陕西警官职业学院副教授，研究方向：民事法律制度。

[责任编辑:闫生金]