矿业权管理中的若干问题及技术对策

鲍志芳

（安徽省地质测绘技术院，合肥 230022）

矿业权管理中的若干问题及技术对策

鲍志芳

（安徽省地质测绘技术院，合肥 230022）

随着经济建设的快速发展，矿业权基本数据更新滞后，实际情况和登记数据不一致，探矿权和采矿权的拐点坐标、面积以及相关的基本数据存在偏差、交叉、重叠等问题，严重影响了矿产资源的合理开发及保护。文章就目前矿业权管理中主要问题产生的原因进行分析，提出建立标准化的矿业权界定和矿业权地理信息系统，从技术的角度探索提高矿政管理水平的途径。

矿业权；标准化；数据库；矿业权管理

矿业权是探矿权和采矿权的合称，是指符合资质的法人或自然人依照法律规定的条件和程序，在特定的工作区和矿区内，对国家所有的矿产资源进行勘探和开采，从而获得矿产品的权利［1］。矿业权是财产权的一种形式，在《中华人民共和国物权法》中，探矿权和采矿权是放在“用益物权”中加以规定的。设立矿业权的意义在于使矿产资源所有权与人们对矿产资源进行勘查、开采的权力相分离。

矿业资源的开发为国家经济建设、社会发展和人民生活水平的提高做出了巨大贡献。随着经济建设的快速发展，矿业权的管理显得越来越重要。改革开放以前，我国对矿产资源勘查开采的权力和责任都属于国营企业，管理工作比较简单。改革开放后，符合资质的法人或自然人均可依法获得矿业权，管理工作越来越复杂。近年来矿产资源市场日益活跃，在利益的驱使下，矿产资源勘查、开发秩序较混乱。现有的矿业权基本数据更新滞后，实际情况和登记数据不一致，探矿权和采矿权的拐点坐标、面积以及相关的基本数据存在偏差、错误、交叉、重叠等问题，严重影响了矿产资源合理开发及保护。全面、真实、可靠、实时的矿业权基本数据是市场经济条件下矿政管理工作的基石［2］。本文就目前矿业权管理中的主要问题和产生的原因做了分析，并提出了相应的技术对策，以提高矿政管理水平。

一、目前矿业权管理中存在的主要问题及其后果

1.矿业权管理中的主要问题

（1）矿业权登记数据库基本信息不全或与许可证内容不符 登记数据库基本信息不全是指应该登记的数据项没有登记，或登记的信息与实际情况不符。与许可证内容不符是指矿业权证信息与登记数据库信息不一致，即常说的“库证不符”。

（2）勘查区块或矿区范围交叉重叠 勘查区块是指经登记管理机关依法划定的、以基本单位区块计算的可供勘查矿产资源的作业区范围。主要内容是作业区范围、时间及主要矿种。矿区范围是指经登记管理机关依法划定的、可供开采矿产资源的范围、井巷工程设施分布范围或者露天剥离范围的立体空间区域，包含主要矿种、矿区范围、时间这三个要素。勘查区块或矿区范围是矿业权人勘查或开采的平面或立体空间区域，是矿业权人行使权利的范围。

目前，不同矿权范围平面投影存在偏差、交叉、重叠，有采矿权和采矿权之间的、有探矿权和探矿权之间的、有采矿权和探矿权之间的三种情况。

（3）越层越界 越层越界就是矿业权行使超越了许可的范围，包括超越平面矿区范围或勘查区块范围和空间的标高，即常说的“越界勘查和越界开采”。根据我国现有的法律规定，越层越界开采属于违法行为。

2.目前矿业权管理问题产生的后果

（1）国家对矿产品品种、分布现状，矿产资源的储量、开采状况等资料掌握不清，即矿产资源家底不清 这种情况下就无从实现“国家对矿产资源的勘查、开发实行统一规划、合理布局、综合勘查、合理开采和综合利用的方针”［3］，就不能提升政府对矿产资源勘查、开发的宏观调控能力，不能调控矿产资源开采总量，不能协调和监管矿产资源勘查和开发的投资环境。国家制定中长期发展规划就没有翔实可靠的依据。只有准确地、动态地掌握矿产资源质量、数量，并合理、科学地进行矿业权的布局，才能根据国际形势的变动，及时掌握这些矿产资源的价值构成、矿产品的价格变动，通过各种宏观调控措施来实现矿产资源的可持续利用，保证我国社会主义市场经济的可持续发展。

（2）矿政管理的工作缺乏基石 没有一个全面、真实、可靠、实时的矿业权基本数据，以及科学客观地掌控矿产资源的空间赋存状况、矿石品位级别以及勘查开发条件，那么矿业权的授予评估和监管以及各种费用的征收就无从谈起，就不可能进入矿政管理的程序，比如对矿种不符、圈而不探或过量开采等制止不力，其他行为的运作将没有任何价值和意义，更不能为有意的投资者进行保护。

（3）矿业权人的用益物权得不到保护 无证开采，黑市交易得不到禁止，不仅矿业权人的合法权益受到了侵犯，国家矿产资源也蒙受损失，使相当数量的矿业产量再也无法维持原有产量，甚至闭坑停产。

（4）矿产资源为不可再生资源，而且储备量有限，总有一天会开采殆尽 某些矿业权人为维持其自身经济效益，采富弃贫，破坏性开采，置生态系统发展平衡和矿山安全于不顾，导致生态环境严重破坏，矿产资源大量浪费，地质灾害、环境灾害频频发生，后果是矿区大面积塌陷，甚至造成人员伤亡的惨剧。

二、原因分析

1.矿业权管理信息不畅，更新滞后

由于探矿权实行国家、省两级管理，采矿权实行国家、省、地区（市）、县（市）四级管理，以前没有采取统一配号，导致对矿业权信息掌握不周、更新滞后。例如，有些登记证书超过有效期后，矿业权人已经履行了延期手续，但数据库中没有更新；有些矿业权人经济性质或法定代表人发生了变化而数据库中也没有变更相应的数据项。

受不同时期管理的具体要求和技术条件的限制。例如，在登记时是依据以前野外勘查的资料而没有要求重新进行实地测量；有些因开采时矿种发生了共生或伴生矿产导致开采矿种不一致，信息也没能及时、明确地反映。

2.不同地区的矿业权技术标准不同

我国现行的国家坐标系有1954年北京坐标系、1980西安坐标系、2000国家大地坐标系；高程基准有1956年黄海高程系和1985国家高程基准。不同的地区和时期采用的坐标系和高程基准不同，探矿权和采矿权的拐点坐标、面积以及相关的基本数据就不全面、不准确、不一致，矿业权登记的坐标位置与矿业权实际位置有误差，造成探矿权和采矿权、采矿权和采矿权、探矿权和探矿权之间存在偏差、错误、交叉、重叠等等现象。

3.矿政管理过于粗略

矿政管理方面的内容、运行方式以及格局过于粗略，成为无证开采、黑市交易屡禁不止的恶源。例如，矿业权人本身，由于利益的驱使，存在着故意越界、越层、过量开采；或取得了探矿权证还没有取得采矿权证就开始采矿；或实际开采的矿种和许可证上“开采矿种”不一致的情况，等等。

三、技术对策

解决上述矿业权管理中的问题，需要行政和法律手段，如登记库信息不全或库证不符的限期改正；侵犯他人矿权且逾期不改的，由原发证机关警告直至吊销证照；无证开采者责令停止开采、赔偿损失，没收采出的矿产品和违法所得，可以并处罚款，拒不停止开采，造成矿产资源破坏的，依照刑法的相关的规定对直接责任人员追究刑事责任［3］。

但是，由以上分析可以看出，管理出现问题的根源往往在于管理的技术方面，良好的技术手段是高效管理的前提和基础。我国矿业权管理的内容主要包括以下几个方面：界定矿业权的性质、时间与空间范围；设定取得矿业权的资格、条件和程序；界定矿业权人的权利与义务；受理矿业权申请；审批并授予矿业权；矿业权转让、延续、变更和注销管理；征收管理矿业权使用费；管理由国家投资形成的矿产地的矿业权转让；保护合法的矿业权等。因此，亟需建立标准化的矿业权数据界定和矿业权地理信息系统。以实现科学性、一致性、全面性数据基础上的现代电子网络覆盖下的矿山资源动态监测，即时更新，实时监督、合理规划、依法受理审批的矿管体系，以确保国家矿山资源安全，做到有序开采和可持续发展。

1.矿业权数据界定标准化

矿业权数据是从空间定位、控制测量、图式、数据内容与格式、验收标准、成果、矿业权登记主要数据项等七个方面的标准化进行界定。

（1）空间定位的标准化 统－采用坐标系统：1980西安坐标系；高程采用：1985国家高程基准。投影：采用高斯－克吕格3带投影和3带国家标准中央子午线；椭球：西安80坐标系基准椭球（a＝6378140m b＝6356755.2881575286m α＝1／298.257）［4］。

（2）控制测量的标准化 采用GPS做首级控制测量，密度不小于100km2一个点。对每个矿业权引入2～3个控制点［5］。控制点的点位中误差为±0.10m，高程中误差为±0.10m。

（3）图式的标准化 矿业权核查结果的技术描述部分执行“中华人民共和国国家地形图图式标准”［6－7］，同时以国土资源部设计的各类图元符号、线型符号和主要矿种（如煤矿和金属矿）、开采方式（如露天开采、地下开采）的样图为标准。

（4）数据内容与格式的标准化 通过实地测量、室内数据的整理确定，数据内容分属性数据与空间数据［8］，涉及相关数据内容、属性格式、数据文件格式、图层划分、成果汇交等方面。

属性数据的格式采用Access数据库结构，字段类型主要为文本型、日期型、数字型等。内容分为基本信息（许可证号、发证机关、发证日期、项目类型、项目名称、探矿权人或采矿权人名称、经济类型、法人代表、联系人），属性信息（矿山名称、探矿或开采主矿种、地理位置、有效期时间、生产规模、开采方式、采矿权取得方式）和坐标信息（X坐标、Y坐标）。最终成果主要有Access格式数据库、Word格式的对照表及单矿业权基本情况说明。

空间数据格式采用AutoCAD和ArsGIS两种［9］。内容主要包括单个矿业权开采工程平面图、单个矿业权勘查工程实际材料图、省级矿业权分布图、省级矿业权与矿产资源分布综合图以及相关图件说明等。文件名称由要素拼音缩写与要素分类代码组成。单矿业权的图层分为控制测量、地理要素测量、采矿专题、探矿专题、特殊区域、图面整饰信息六大类。划分依据空间数据内容的最小单元归类，使得一个图层只代表唯一一类图元。AutoCAD通过图层不同的命名方式来定义不同的图元，对应在ArsGIS数据中，主要按照文件名和不同的字段来表达相应的信息和矿业的行业标准。成果内容包括AutoCAD和ArsGIS两种格式的图件、图件的PDF格式以及相对应的图件说明表。

（5）验收标准的标准化 对成果数据要进行100﹪的计算机检查，对拐点坐标的转换精度是否满足要求进行100﹪的检查。数据验收分纸质图面人工检查、计算机检查、人机交互的属性检查。

对属性数据的检查从数据值是否正确、属性数据项是否有空值、是否按规范化填写三个方面进行检查。对空间数据的检查从坐标系检查、投影、图面精度以及规范性等方面入手。

（6）成果的标准化 每个矿业权都形成“四个一”的基本成果：向矿区引入一组控制点，实测一张探矿权勘查过程实际材料图或采矿权开拓采掘工程平面图，（图的主要内容包括勘查工程或开拓采掘工程分布、矿业权拐点及边界、主要地理要素等。比例尺一般为1∶2000或1∶5000），填写一张矿业权实地核查与登记数据对照表，编写一个矿业权基本情况说明。

（7）矿业权数据库登记的主要数据项标准化 第一，探矿权登记主要数据项包括探矿权人基本信息（如名称、经济类型、法定代表人、地址、邮编、电话号码、电子信箱等）、勘查项目名称、地理位置、勘查单位、勘查区块范围、勘查面积、勘查矿种、勘查阶段、勘查投入、勘查许可证证号、有效期、发证机关、发证日期等。第二，采矿权登记主要数据项包括采矿权人基本信息（如名称、经济类型、法定代表人、地址、邮编、电话号码、电子信箱等）、矿山名称、开采方式、生产规模、地理位置、矿区面积、矿区范围、拐点坐标、开采标高、开采矿种、开采许可证证号、有效期、发证机关、发证日期，等等。

2.矿业权地理信息系统设计

（1）地理信息系统设计 “矿业权地理信息系统”是基于计算机技术在网络环境下对GIS（地理信息系统）与数据库技术的综合应用。以矿业权登记管理业务流程为主线，以矿业权数据和图件为核心，统一标准将多种地学数据整合，其特征是：面向管理与应用，实现矿产资源多级勘查登记、采矿登记的发证；日常业务流程的规范化、自动化管理以及远程数据库查询、空间数据提取、多级登记时的矿业权重叠检查、图形数据交换等的信息共享。同时，对矿业权业务数据与空间数据的统一存储管理，以保证矿业权数据的完整性、独立性，提高系统数据库的整体共享能力。

系统采用Oracle数据库系统与GIS的主流软件ArcGIS无缝对接。考虑数据的安全性和保密性，系统采用B／S网络浏览器和C／S单机版（用于数据管理）相结合的混合运行模式，便于集中化管理和实现客户端跨平台应用。

（2）地理信息系统结构 系统结构采用传统的三层架构：数据层、应用层、用户层。

数据层为多个数据库统一标准的集成，如基础地理库、矿业权库、储量库、全国土地二调正射影像图库、矿业资源规划库、地质灾害库等。

应用层提供一个围绕矿业权审批、矿业权监管、查询统计、综合应用、矿山三维展示、远程信息加载和远程数据调用等功能的平台，以实现系统的数据交汇更新制度和共享共用机制，加强数据综合分析和对比研究的各种功能。

用户层面向系统管理员、矿政管理部门、矿业权技术部门和社会公众。面向公众的部分是通过WebGIS方式开发的B／S模式公众信息服务平台。主要提取非涉密的矿政管理数据以实现在线服务，如政策法规的宣传、办事指南、审批结果查询和违法违规举报等。

（3）地理信息系统功能 矿业权地理信息系统在业务技术、日常管理、查询统计、系统维护四个方面都具有强大的功能。

业务技术功能：矿业权数据的检查、处理、更新、导入及可视化转换；矿业权范围重叠检查、越界检查、图文互检；矿业权分布图的更新维护；地理底图图库的图形编辑更新。地质调查、国家项目、自然保护区信息和图形的输入和管理。

图1 矿业权地理信息系统结构示意图

日常管理功能：矿业权登记（新立）、审批、变更（延续、转让、变更）、灭失（注销、终止）以及流程（受理－审批－登记－发证）的计算机化；与矿业权相关的各类公文和证书的存档；许可证有效期的检查；矿业权费用的管理；申请人信息的管理；勘查项目年检。

查询统计功能：远程数据库方式进行图件和数据的查询、检索、交换；勘查和采矿项目受理、登记、勘查资质的查询、检索；矿业权项目发证、完成情况等按时间段进行统计汇总。

系统维护功能：管理员权限的设定、坐标转换、系统词典、公文管理、图层管理、系统日志管理等。

矿产资源属于国家所有，地表或者地下的矿产资源的国家所有权，不因其所依附的土地的所有权或者使用权的不同而改变［10］。我国资源丰富、地大物博，但从人均占有量看又是资源小国，保证矿业权合理开发和利用，创新矿业权管理理念，对实现国民经济可持续发展，有着非常重要的意义。以上笔者就矿业权管理问题进行了分析，并探讨了技术对策。这些技术对策有的已经实施，有的正在探索试点中。有理由相信，矿业权信息系统将改变传统的矿业权审批周期长、数据的时间与空间不连续、数据更新滞后、数据应用不便、管理费用高等缺陷，实现GIS支持的远程空间数据重叠检查、图文互查、远程数据加载和数据调用等。有了这些高技术的支持，矿业权管理将更加科学和便捷。此外，数据库技术和网络技术能促进矿业权管理的无纸化办公，更是对低碳节能的一大贡献。

［1］付晶泽.论全国矿业权实地核查的必要性及其意义［J］.中国矿业，2009，（5）：11－12.

［2］谭永杰.开展矿业权实地核查夯实矿政管理基础［M］.北京：地质出版社，2008：390－394.

［3］全国人民代表大会常务委员会.中华人民共和国矿产资源法［M］.北京：地质出版社，1996：3.

［4］国土资源部.全国矿业权实地核查总体实施方案［M］.北京：地质出版社，2008：7.

［5］全国矿业权实地核查项目办.全国矿业权实地核查技术要求补充说明［M］.北京：地质出版社，2009：3.

［6］中国国家标准化管理委员会.国家基本比例尺第1部分：1∶500 1∶1000 1∶2000地形图图式［K］.北京：中国标准出版社，2007.

［7］中国国家标准化管理委员会.国家基本比例尺第2部分：1：5000 1：100000地形图图式［K］.北京：中国标准出版社，2007.

［8］全国矿业权实地核查项目办公室.全国矿业权实地核查数据规范化整理实施细则［EB／OL］.（2009－04－23）［2011－03－21］.http：／／www.doc88.com／p－09432282048.html.

［9］国土资源部.关于开展全国矿业权实地核查工作的通知［J］.国土资源通讯，2008，（7）：28－29.

［10］国务院.中华人民共和国矿产资源法实施细则［M］.北京：地质出版社，1994：2.

Problems in Mineral Right Management and Technical Countermeasures

BAO Zhi－fang
（Institute of Geological Surveying Technology of Anhui Province，Hefei 230022，China）

With the rapid development of the economy，the basic data of mineral right has been out－ofdate and the registering data can not accord with the actual one.There are deviations，intersections and overlappings in the inflexion coordinate，proportion and relevant data of mineral exploration and exploitation rights，which greatly influence the reasonable exploitation and protection of mineral resource.By analyzing the causes of the problems in current mineral right management，this paper proposes a system for standardizing mineral right delimitation and related geographical information.Some technical countermeasures for improving the mineral right management are also given.

mineral right；standardization；database；mineral right management

F429.9

A

1008－3634（2011）06－0041－05

2011－04－14

鲍志芳（1964－），女，江苏省扬州人，工程师。

（责任编辑 蒋涛涌）