二十世纪八十年代中国城市经济体制综合改革试点述论

陈亚杰

城市经济体制综合改革试点，是20世纪80年代中国改革开放的重要组成部分。改革试点从其提出到推开，与整个经济体制改革的发展和宏观经济形势的变化紧密联系在一起，并成为推动整个经济体制变革的重要探索形式。探讨城市综合改革试点的起因、经过、内容和结果，有助于我们深化对80年代中国城市经济体制改革历程和经济社会面貌的认识，加深对80年代中国改革演变逻辑的理解。

一、城市经济体制综合改革试点的历史起因

80年代城市经济体制综合改革试点，主要围绕“综合”和“城市”两个核心概念展开。“综合”指改革不是单项的，而是若干政策配套，“城市”指发挥中心城市作用。①参见中国经济体制改革研究会编：《经济体制改革报告》，经济科学出版社，1985年，第152页；陈永忠：《近年来城市经济体制改革综合试点的回顾》，《中国工业经济》1986年第5期。这种思路和举措，是力图寻求改革突破口的产物。

第一，城市改革的初步试点与局限

1978年底召开的中共十一届三中全会，提出要根据新的历史条件和实践经验，采取一系列新的重大措施，对经济管理体制和经营管理方法进行改革。此后，改革成为新时期中国历史的主题。一切已有的体制、观念，都将在改革的历史天平下权衡其是否能够存在发展，都将在改革大潮冲击下寻求新的生存发展之道。

80年代初的改革，在城乡呈现出两种不同特点。在农村，农民的自发创造是重要的推动力；而在城市，政府的试点则成为一种基本方法。①1983年1月，陈云致信国家体改委相关负责人的观点反应了这种态势，陈云明确提出：“第一，体制必须改革。第二，改革必须经过试点。”转引自房维中：《在风浪中前进：中国发展与改革编年纪事》第6分册（1983年卷），第27页。如果说前者主要是发挥农民群众积极性的话，那么后者主要发挥的是地方政府和企业的积极性。城市经济体制改革试点工作，最先是在扩大企业自主权试点的基础上进行的。1978年10月，四川省选择了6户国营大中型企业进行扩大企业自主权的试点，不久发展到100户。国务院吸取四川省的经验，在北京、上海、天津选择8户企业进行扩权试点，随后要求各地方、各部门都选择一些企业进行试点，到1980年发展到6600户。不少企业围绕国家与企业、企业与职工之间的责、权、利关系，实行经济责任制，试行厂长负责制，努力克服企业吃国家“大锅饭”和企业内部吃“大锅饭”现象。过去那种企业只按计划生产，不关心产品销路和赢利亏损的状况得到初步改善。

但是，以扩大企业自主权为主的城市改革试点，作为改革初期的试验，虽然取得了一定成效，但也存在一些问题。一是由于各项改革措施不配套，特别是宏观方面的改革，如计划体制、财政体制、商业体制、银行体制、价格体制等方面的改革跟不上，企业自主权不能完全落实。②马洪等主编：《中国改革全书·城市改革卷》，大连出版社，1992年，第5页。二是随着企业内部改革的推进，由于外部条件不具备，致使企业向“全能”方向发展，企业“大而全”、“小而全”，重复生产、重复建设等问题更加突出。三是当时实行的改革都只是单个企业、公司或行业的改革，而且还多是利润分配方面的改革，所以改革的经验是带有局限性的，缺少一个城市综合改革的全面经验。③国务院体制改革办公室：《关于在湖北沙市市进行经济体制改革综合改革试点的报告》（1981年7月24日）。当时的试点办法也不够完善，已经进行的改革难以深化。实践提出了综合改革的要求。

第二，我国大城市经济体制弊端与“发挥中心城市作用”思路的提出

新中国成立以后，在重工业发展战略主导下，我国城市有了很大发展，100万人口以上的特大城市从7个发展到25个。但是，这些大城市的经济中心作用始终没有得到很好发挥，其原因在于：一是按行政系统、行政区域，用行政手段管理经济活动，条块分割、区域封锁情况严重，既割断了大城市内部的经济联系，也切断了城市与外部的经济联系，使大城市难以按照社会化大生产要求合理组织生产和流通。二是除京、津、沪三个直辖市外，各大城市都是省辖市，国家以省作为经济单位，经济计划通过省来安排，城市活动被限定在省的范围内，以致大城市对经济全局了解不够，重复生产、重复运输等浪费现象经常发生。三是大城市的经济管理和经济决策权限较小，不能根据本市的经济优势、地理优势、产业结构统筹安排本地区经济活动，也不能运用经济杠杆调节生产和流通。④国家经济体制改革委员会编：《中国经济体制改革十年》，企业管理出版社、改革出版社，1988年，第590页。80年代形成的改革思路是，要克服条块分割、区域封锁的弊端，必须走以城市为中心，统一组织各种经济活动，逐步形成跨行业、跨地区经济网络的道路。

在探索城市经济体制改革过程中，1980年5月，国务院经济体制改革办公室顾问薛暮桥向中央财经小组提出了大城市建立经济中心问题，并指出此举比恢复大协作区更符合经济发展规律⑤《薛暮桥晚年文稿》，三联书店，1999年，第229页。。同年9月，国务院体改办向中央提交的《关于经济体制改革的初步意见》，提出“通过经济中心来组织经济活动”的建议，并设想在全国范围内形成若干个以工商业比较发达的大城市为依托的经济中心，另有若干以中小城市为主体的中小经济中心环绕其周围⑥国家经济体制改革委员会：《中国经济体制改革规划集（1979—1987）》，中共中央党校出版社，1988年，第27页。。理论界围绕中心城市作用问题展开了研究和讨论⑦讨论观点收入《经济中心与中心城市问题初探（中心城市问题座谈讨论会文集）》，大连，1981年12月。。这一构想得到一些党和国家高层领导人赞同。国务院领导人在不同场合多次论述发挥中心城市作用问题①此前，赵紫阳1980年3月在四川省委扩大会议上提出，扩大企业自主权以后，要按照经济的内在联系组织商品生产和流通，使国民经济能够多、快、好、省地发展，就需要研究如何发挥中心城市作用问题。参见《人民日报》1980年4月21日。。1982年11月，国务院领导人在关于国民经济和社会发展第六个五年计划的报告中指出，现在经济生活中城乡分割，条块分割，生产重复，流通堵塞，运输浪费，领导多头，互相牵制等现象，都同行政管理体制和行政机构设置有关。解决这个问题，一是要发挥行业作用，一是要发挥城市作用，特别要着重发挥大中城市在组织经济方面的作用。要以经济比较发达的城市为中心，带动周围农村，统一组织生产和流通，逐步形成以城市为依托的各种规模和各种类型的经济区，解决“条条”和“块块”的矛盾。这一改革方向要通过有领导、有准备、有步骤的试点，积累经验，逐步实施。②参见《十二大以来重要文献选编》（上），人民出版社，1986年，第206—208页。为配合这一部署，同年12月，中共中央发出《关于地方党政机关机构改革若干问题》的通知，提出改革地区体制，在经济发达地区实行地市合并，市管县、管企业，省一般不直接管理工业企业，发挥中心城市的作用。这种思路代表了当时中央的改革共识。1983年1月，胡耀邦在全国职工思想政治工作会议上明确表示，要逐步合并地市，扩大城市管理经济的权力，由市来领导周围的县和农村，以利于发挥城市在组织工农业生产和流通等方面的作用。③参见房维中：《在风浪中前进：中国发展与改革编年纪事》第6分册（1983年卷），第14页。

发挥中心城市作用的思想，成为影响80年代城市经济体制改革思路的一个重要因素，也成为城市经济体制综合改革试点的直接动因。

二、80年代城市经济体制综合改革试点的发展进程

城市经济体制综合改革试点提出以后，伴随国家改革开放的整体推进而不断发展，经历了不同阶段。

第一阶段，综合改革试点从中等城市起步

1980年9月，国务院体改办向国务院提交《关于经济体制改革的初步意见》，在近期改革计划中提出选择一两个大城市发挥经济中心作用的试点、选择几个大中城市进行综合改革试点的任务④参见国家经济体制改革委员会：《中国经济体制改革规划集（1979—1987）》，第36页。。这一建议得到批准。同年11月，国务院全体会议部署了选择几个城市进行试点的任务⑤参见房维中：《在风浪中前进：中国发展与改革编年纪事》第3分册（1980年卷），第150页。。

经过充分酝酿，1981年7月，国务院体改办提交了在沙市进行经济体制改革综合试点的报告。国务院随即批准沙市进行综合改革试点。沙市地处江汉平原腹地，当时是一个以轻纺工业为主的中等工业城市，此前进行了扩大企业自主权和工业改组联合的试点。由于沙市在经济体制改革方面有较好基础，在全国广大中等城市中有一定代表性。国务院选择沙市作为全国最早进行综合改革的试点城市，“目的是为今后全面体制改革做好准备，取得在一个城市同步配套、综合改革的经验”⑥湖北省委党史研究室：《探索与发展》，中央文献出版社，2011年，第142页。。继沙市试点以后，1982年3月，国务院又批准常州市进行试点。常州当时是一个以电子、机械为主的综合发展的工业城市。在中等城市中，常州市的经济实力雄厚，而且与上海有密切经济联系，能够得到上海在技术方面的支援。这是常州被选中的主要原因。

经过一段时间的实验，为加大试点力度，1982年10月，国家经济体制改革委员会召开了有江苏省、湖北省、常州市、沙市市以及国务院有关部委参加的常州、沙市经济体制综合改革试点工作座谈会。这次座谈会对两市综合改革的设计，明显受到中共十二大精神的影响。会上议定了机构改革、企业改组联合、计划管理、财政税收、银行信贷、商业、外贸、物资、劳动工资、科技、教育等11个单项改革方案。会议还提出常州、沙市是中央有关部委和江苏、湖北两省体制改革共同的“试验田”。⑦中国经济体制改革研究会编写组：《中国改革开放历史大事记》，中国财政经济出版社，2008年，第73页。

常州、沙市两市针对体制弊端，在生产、流通、分配、金融、科技、计划、物价等各个领域进行了不同程度的改革试验。在工业企业中普遍推行经济责任制，并在部分小型工业企业试行以税代利；按照专业化协作的原则和内在经济联系，分期分批对企业进行改组和联合；根据计划经济为主、市场调节为辅的原则，对物资供应体制和企业经营制度进行改革，部分生产资料作为商品进入市场；有计划地分批放开小商品价格，实行随行就市或工商协商定价，到1982年末，放开了四五百种①参见国家体改委综合试点组：《常州、沙市经济体制综合改革试点工作正在深入展开》，《经济改革研究资料》1983年第1期。，同时还开放了小商品批零市场。常州市人民银行支行还改革流动资金管理办法，实行有奖有罚的浮动利率，以此调动企业节约流动资金的积极性。这些改革举措当时让人耳目一新，在实施过程中产生了积极效果。

第二阶段，综合改革试点向大城市推进

沙市和常州的综合改革试点工作有了一个良好开端。但两个城市比较小，经济联系也不广泛，试点经验还不足以指导和推广到大城市的经济体制改革工作，而城市工业主要集中在大城市，大城市的经济联系比中等城市复杂得多，地位重要得多，因此，中央认为需要选择更有典型意义的大城市进行试点。②参见薄一波：《在重庆市经济体制综合改革试点汇报会上的讲话》，《经济改革研究资料》1983年第1期。

重庆在综合改革方面酝酿较早。重庆当时是一个工业门类齐全的大城市，有雄厚的工业基础，但生产潜力没有充分发挥，与全国15个重要工业城市比较，固定资产占第5位，工业总产值和职工人数占第7位，而资金利润率却占第13位，劳动生产率占第15位，经济效益比较低。有鉴于此，重庆市迫切要求进行改革。1978年，邓小平同意重庆恢复计划单列。1980年四川省委负责人提出在重庆进行改革试点，得到胡耀邦的支持。重庆进行了各种形式的扩权试点，组建了129个跨省、地区、行政区的经济联合体，进行了大规模的工业改组，取得明显成效。1982年，蒋一苇、林凌等经济学家向中央提出在重庆进行综合改革试点的建议，得到了中央领导同志认可③参见蒋一苇：《关于在重庆进行综合改革试点的几点建议》，《我的经济改革观》，经济管理出版社，1993年；林凌：《重庆综合经济体制改革前后的回忆》，《四川党的建设》2008年第11期。。1983年初重庆向中央和四川省正式提交《关于在重庆进行经济体制综合改革试点意见的报告》。2月，中共中央和国务院对报告作了批示，要求搞好这个改革试点，发挥其对于搞活和开发我国西南经济，探索军工生产和民用生产相结合的新路，组织好以大城市为中心的经济的探索作用。④参见国家体改委办公厅编：《十一届三中全会以来经济体制改革重要文件汇编》（下），改革出版社，1990年，第128页。

重庆的试点更充分地体现了“综合改革”的特点，在试点的内容和方法上比过去更为大胆，更有突破。在计划体制的改革方面，实行计划单列；在工业管理体制的改革方面，实行中心城市管理工业的体制；在财政体制改革方面，实行利改税；在流通体制、劳动工资、金融体制、价革体制、外贸体制等方面都进行改革，同时还试行市领导县的体制。

1984年3月上旬，国务院领导人专程到重庆，对重庆市经济建设和经济体制综合改革等方面的成就表示肯定⑤参见《人民日报》1984年3月11日。。根据中央部署，4月中下旬，国家体改委在常州召开城市经济体制改革座谈会。会议交流了试点工作经验并给予高度评价，提出加快改革试点的步伐，简政放权、搞活企业，开放市场、搞活流通，探索城市新的计划管理体制，完善市领导县的新体制，增加一批改革试点城市等措施和建议。⑥参见中共中央党史研究室：《中国共产党新时期历史大事记》，中共党史出版社，2008年，第111页。

第三阶段，综合改革试点大面积铺开

城市经济体制改革座谈会纪要经国务院下发后，其增加改革开放试点城市的要求在全国各地马上得到落实。继重庆之后，1984年5月，中共中央、国务院批准武汉为经济体制综合改革试点城市。武汉是我国腹地的一个特大城市，是长江中游地区的经济中心，素有“九省通衢”之称，对全国经济发展有重大影响。当时的中央领导同志提出，怎样在一个省会大城市进行经济体制改革，需要从武汉试点中取得经验。

武汉试点产生很大的示范效应。各省群起仿效，陆续批准了一些大中小城市进行综合改革试点。如四川省选择了省会大城市成都，江苏省批准了省会大城市南京、中等城市无锡、小城市常熟，辽宁选择了沈阳、大连、丹东，河南选择了郑州、开封等城市进行试点。

在各省综合改革试点热潮中，1984年10月，中共十二届三中全会召开，全会通过《关于经济体制改革的决定》，把改革的中心从农村转向城市。在中央部署下，试点工作广泛铺开。1984年以后，国务院陆续批准沈阳、大连、南京、青岛、宁波等为综合改革试点城市；其中武汉、沈阳、大连、青岛、宁波等计划单列，享有省级经济管理权限。各省、自治区都在本地区选择一批城市进行试点。到1987年2月，全国共有72个城市确定进行经济体制综合改革试点。试点城市包括了除京、津、沪以外的所有特大城市和60％左右的大城市，在当时全国353个城市中，人口占45％，固定资产占45％，工业总产值占47.2％，财政收入占45％，社会商品零售总额占47.8％，在国民经济中的地位举足轻重。①参见《人民日报》1987年9月27日。这些城市分属不同类型：有省会城市，也有省辖大中城市；有以工业为主的城市，也有商业发达的城市；有综合基础很好的城市，也有单一产业为主的城市。这些试点城市经济发展不平衡，改革的步伐、方法也不尽相同，但都从本地实际情况出发，从不同角度和方面探索综合改革的道路。②在综合改革试点之风影响下，城市单项改革试点也逐步拓展。1985年开始，国务院开始在广州等27个城市实行金融体制改革试点；1986年开始，国务院确定16个中等城市进行机构改革试点，一些城市还开始了住房制度改革试点。

第四阶段，综合改革试点稳步推行

经过几年试点，城市经济体制综合改革试点取得明显成效，综合配套改革作为一种思路得到不断强调。1987年4月，中央财经领导小组会议讨论的《经济体制改革的回顾和今后改革的基本思路》提出：要积极搞好改革试点工作，选择一两个省市，在划清中央、地方事权和财权的前提下，进行比较全面的综合改革和配套改革试点。中共十三大后召开的中央经济工作会议上，国务委员李铁映正式提出选择少数城市进行包括政府机构、干部制度、法制建设、金融体制、物资体制、国有资产管理、企业经营机制等方面的综合配套改革试点。受十三大影响，这一改革方案中突出了政治体制改革的内容。1988年2月，国务院批准的国家体改委深化经济体制改革的总体方案，要求进一步发挥中心城市作用。4月，国家体改委确定“突出重点、分类指导”方针，要求分三个层次展开城市综合改革试点，③参见《十一届三中全会以来经济体制改革重要文件汇编》（下），第177页。翌年2月，又强调要抓好专项改革试点工作。

城市经济体制综合改革试点的内容也在继续拓展。1988年经济体制改革总体方案提出，要坚决把已经决定下放给城市的权力尽快全部放给城市，同时要按照十三大要求，逐步把适宜城市办的事情，都交给城市去办，为更好地发挥城市经济的吸引力和辐射力创造条件；城市本身也要向企业放权，向区县放权，转变政府职能，实行政企分开，并继续推进和完善市领导县的体制；各试点城市要结合本地区的具体情况，因地制宜，率先推进改革，充分发挥示范作用。受当时发展外向型经济思路的影响，1988年中央确定广东、福建和海南为改革开放综合试验区，立足外向型经济， “进行更大胆的全面综合配套改革实验”④《十一届三中全会以来经济体制改革重要文件汇编》（下），第128页。。改革开放试验区和各试点城市总结10年改革的经验教训，在不断完善、深化已出台改革措施的同时，继续推进新的改革。从1988年开始，重庆、厦门和益阳市还进行了税利分流试点。三市试点企业分别占预算内工业企业总数的65.9％、100％和67.5％。⑤参见耿亮等：《1989年城市经济体制综合改革综述》，《中国经济体制改革》1990年第5期。在福建全省和丹东、黄石等地，社会保障制度改革试点也开始起步。

这一时期城市经济体制综合改革试点是配合和服从治理整顿任务进行的。1988年以后，各试点城市都着手整顿流通领域，建立市场秩序，清理整顿公司，加强对个体工商户的管理。同时，加强了对物价、固定资产投资、财政税收和资金信贷的宏观调控。

经过治理整顿，到1992年邓小平南方谈话和中共十四大之后，中国确立了建立社会主义市场经济体制的改革目标。我国经济体制改革思路实现了根本性转变。中央重新确立了一批改革试点城市，新一轮城市经济体制改革，吸收了80年代试点的成功经验，在新的轨道上继续推进。

三、80年代城市经济体制综合改革试点的主要内容

80年代的城市综合改革试点，立足城市经济体制实际，围绕发挥城市中心作用，主要进行了以下几方面探索。

第一，以“搞活企业”为中心环节

中共十二届三中全会通过的《关于经济体制改革的决议》明确提出：“增强企业活力是经济体制改革的中心环节”。当时的主导性改革思路认为：“城市企业是工业生产、建设和商品流通的主要的直接承担者，是社会生产力发展和经济技术进步的主导力量”，“而现行经济体制的种种弊端，恰恰集中表现为企业缺乏应有的活力”，“具有中国特色的社会主义，首先应该是企业具有充分活力的社会主义”。①《十二大以来重要文件选编》（中），人民出版社，1986年，第564页。各试点城市紧紧围绕增强企业活力这个中心环节，把搞活企业作为推进改革的重要内容。如武汉提出为企业搞活可以允许部分人生活先好起来的政策，重庆明确提出了“使企业真正独立的经济实体”②《十一届三中全会以来经济体制改革重要文件汇编》（下），第145、131页。的目标。不断深化企业改革，着力转变企业经营机制，几乎是所有试点城市在改革中始终把握的重点。

当时搞活企业的主要思路是“放权”。从1984年开始，国务院陆续发布了13个文件97条规定，努力为搞活企业创造条件。各试点城市围绕这些放权规定，制定了一系列放权细则。牡丹江市制定了269条，哈尔滨市制定了510条，石家庄市制定了1000多条实施规定。重庆市在市属国营商业和供销合作社中实行经营、价格、分配、用工“四放活”，为搞活商业企业提供新经验。为扩大企业资金支配权力，自1979年实行企业基金制度以后，经过两步利改税，国家逐步扩大了企业留利。从全国范围看，1986年企业留利总额达460亿元，人均780多元。③参见《中国经济体制改革十年》，第591页。

试点城市在扩大企业自主权的基础上，在自己的权限范围以内，尽力为企业营造良好的改革氛围，包括“解决企业办社会问题”④贺光辉：《一个改革者的足迹》，改革出版社，1996年，第30页。。例如，当时石家庄市的“撞击反射式”改革模式被树为典型。这一模式的主要内容是：根据企业在追求“搞活”过程中提出的各种改革要求，去“撞击”那些不适应生产力发展的管理体制和规章制度，促使管理部门有针对性地及时制定改革措施，“反射”到企业和有关部门付诸实施；企业提出新的改革要求后，再促使管理部门改革，通过“撞击—反射”、“再撞击—再反射”的循环，不断推进城市改革，形成综合改革态势。⑤参见中国经济体制改革研究会编：《经济体制改革报告》，经济科学出版社，1985年，第105—113页。为“搞活企业”，各试点城市努力减轻企业负担。1985年西安市在折旧基金提取和技术改造贷款利率等方面向企业让利；1986年又减免一些国有大中型企业调节税。常州市在利改税的基础上，对企业实行递增增长分成经济责任制，从财政超包分成中返还给企业资金。与此同时，试点城市还允许企业在遵守国家计划规定和政策、法令的前提下，根据市场需要组织生产经营，自销一部分产品，利用自有资金进行技术改造，改革劳动制度，推行合同工、临时工、固定工等多种用工形式，力图使企业成为相对独立的经济实体。

为配合国家关于国有企业改革新的探索，1985年前后，试点城市搞活企业的改革逐步从放权让利转向企业机制改革，主要包括租赁制、股份制和承包经营责任制。关于租赁制，1984年7月，沈阳市在汽车工业公司的两户小企业进行租赁试点，取得初步经验后，工业企业的租赁面不断扩大，形式日益多样化，出现了个人承租、合伙承租、全员承租和企业之间承租等多种形式。租金形式也不断完善，从固定租金发展到浮动租金，进而发展到资产利润租金。重庆借鉴沈阳经验，并增加了固定资产净值增值目标。以后，工业企业租赁在试点城市逐步推广，到1988年，全国工业企业实行租赁经营的已达6000多户。关于股份制，1985年广州确定3户国有中型企业进行股份制试点。武汉、重庆随即跟进。当时试点的主要形式有：企业之间互相参股；各方联合投资；企业资金折股，吸收内部职工入股；在企业内外招股。股份制试点，在资产评估、财税制度、股票的发行和买卖、国有股份代表、股份企业管理等方面，积极探索国有大中型企业所有权和经营权分离的道路。关于承包制，从1984年起，一些试点城市开始进行各种形式的企业承包经营责任制的试点。如吉林、哈尔滨等市进行了目标利润承包经营责任制试点，重庆、武汉、南京、长沙等市进行了资产经营责任制试点，沈阳、四平等市进行了企业经营责任制试点。①参见国家经济体制改革委员会编：《中国经济体制改革十年》，第591—592页。

一些试点城市还努力探索企业经营管理机制的“转型”，努力实现企业从行政机关附属物向相对独立的商品生产者转变，从封闭型向开放型转变，从生产型向生产经营型转变。有的城市把提高经济效益作为企业活动的目标，推动企业管理实现三个转变：一是指导思想和经济目标上，从单纯的生产观点转变为市场观点、用户观点和效益观点，从执行上级计划为中心的“执行型”管理，转变为以经营为中心的“决策型”管理；二是管理内容上，从重点抓生产环节的单过程管理，变为重点抓从生产到流通的全过程管理；三是管理方式方法上，从以行政手段为主，变为以经济手段为主，实行责权利相结合的经济责任制。②参见陈永忠：《城市经济体制改革研究》，四川省社会科学院出版社，1986年，第239—240页。这些举措体现了建立现代企业制度之前我国企业微观机制改革的深度与限度。

第二，拓展和发挥城市经济功能

试点城市在推进城市综合改革的过程中，始终抓住发挥城市多种功能作用这个环节，释放出城市的能量，增强中心城市的吸引力和辐射力。

1985年4月，国务院领导人在武汉发表的《搞好城市改革，发挥城市功能》讲话中，借鉴理论界的认识成果，全面阐述了城市改革的指导思想。讲话使不少改革试点城市在思想上发生了变化：不再把城市单纯看成工业基地，而是具有多种功能作用；城市不能单纯为自身服务，还要为辐射的整个经济区服务；考核城市的工作，不能单纯地看其工业总产值，还要看其辐射面的大小和吸引力的强弱。③参见国家经济体制改革委员会编：《中国经济体制改革十年》，第593页。在这种思想指导下，试点城市在发挥中心城市功能上有了突破。

一是发挥大城市经济中心作用。1981年3月，《人民日报》发表社论，大力宣传“充分发挥中心城市的作用”。当时的改革思路认为：经济中心与城市中心不是同一个概念，经济中心是以一个城市为中心的跨行业的区域联合，经济中心要在中心城市形成，必须赋予中心城市以必要的权力，其任务是处理各经济联合体和各行业组织的共同性问题，并协调它们之间的关系。④参见波纹：《经济管理体制改革问题讨论会综述》，《人民日报》1981年5月29日。这一思路影响到试点城市改革方案的设计与实施过程。1982年国务院提出要“通过中心城市和工业基地把条条快快协调起来，形成合理的经济区域和经济网络”⑤《十一届三中全会以来经济体制改革重要文件汇编》（下），第127页。。1984年，国务院决定对重庆、武汉、沈阳、大连、广州、西安、哈尔滨等7个特大城市实行计划单列，1986年以后批准青岛、宁波、厦门3市实行计划单列，赋予省级经济管理权限。1989年又决定南京、哈尔滨、长春三个省会城市实行计划单列。计划单列后，城市的各项计划直接同国家计委及有关部门挂钩，主要经济活动纳入全国综合平衡，以发挥大城市的经济技术优势，加强大城市与全国的经济联系；赋予计划单列城市省级经济管理权限，扩大城市的权力，使大城市能够根据本地区经济发展的实际情况，制定本市经济社会发展规划，统一组织本地区的经济活动，以克服条块分割、区域封锁等弊端。对一些城市实行计划单列和赋予省级经济管理权限，大大调动了城市的积极性。⑥80年代末以后，对于大城市计划单列的历史成效和作用有过争议，但是，系统的经验数据分析显示，计划单列作为中国地方分权改革的一部分，非常有效地促进了单列城市的经济发展和经济效率，其积极作用是明显的，利大于弊。见史宇鹏、周黎安：《地区分权与经济效率：以计划单列为例》，《经济研究》2007年第1期。

二是搞活流通，发展市场体系。开放城市，实际上是开放市场。许多试点城市的综合改革试点从流通领域起步。主要是围绕改变按行政计划分配商品的批发体制，建立起各种批发市场和贸易中心，同时发展工商、农商联营，组织产销—条龙的经济联合体。在物资管理体制上，简化手续，减少环节，增加服务项目。在流通渠道上，形成以物资综合商场为主体，包括专业门市部、联营商店、经销和代销点相配合的物资门市供应网。武汉市提出“敞开城门，‘搞活两通’”，以之为突破口，经过两三年的努力，消费品市场基本形成。石家庄市从价格改革起步，发展生产资料市场，扩大用户企业择优选购物资的自主权，增强物资企业活力。成都市发展了生产资料市场一条街。广州、重庆、武汉、沈阳等市积极开拓资金市场，大力发展资金横向融通。有些试点城市还在技术开发、技术改造、技术引进、技术管理、技术革新等方面努力发挥综合优势，进行科技体制改革试点，大力推进科技成果和应用技术的商品化，形成科技市场。①《中国经济体制改革十年》，第593页。

三是敞开城门，实现联合发展。城市改革的初衷之一，就是要突破其封闭状态。早在80年代初，国务院就批准成立了上海经济区规划办公室、山西能源基地规划办公室和东北能源交通规划办公室，探索在大范围内解决条块分割、合理组织经济活动问题。打破条块分割、地区封锁，成为城市综合改革的重要内容。如重庆的改革试点方案明确提出“打破地区、部门、城乡的分割状态”问题，武汉提出了“敞开三镇”的口号②《十一届三中全会以来经济体制改革重要文件汇编》（下），第128、149页。。各试点城市打破条块、地区界限，在地方企业和中央部、省直供企业之间，邻近城市之间，建立起物资调度调剂网，逐步实现以城市为中心，就地就近组织供应。南京市立足搞活一块（南京地区）、带动一片（南京附近的地、市）、推动一线（长江流域）③参见薛超：《在改革开放中发挥中心城市的作用》，《中国经济体制改革》1988年第1期。，积极发展军民之间、城乡之间、科研与生产之间的多种形式的联合。许多试点城市积极发展和参加区域性经济组织，城市与城市的联合也迅速发展。1984年，形成了以沈阳市为中心，有抚顺、丹东、本溪、辽阳、铁岭、鞍山等6市参加的“辽宁中部城市群经济技术联合体”，成立董事会，并在沈阳设立办事处。1985年初，大连、丹东、营口、盘锦、锦州5市组成“辽宁沿海城市经济技术联合体”。以后，相继出现了江苏的“宁、镇、扬”（南京、镇江、扬州）、“苏、锡、常”（苏州、无锡、常州）和浙江的“杭、嘉、湖”（杭州、嘉兴、湖州）等城市群体。1985年，成立了以上海、南京、武汉、重庆等9大城市为中心的长江沿岸中心城市经济协调会，涉及6省、市的23个城市。到1988年，全国各类经济区、城市群体已发展到50多个。④参见《中国经济体制改革十年》，第594页。企业和城市之间的横向联合，成为80年代中国城市经济发展的新景观。

四是努力尝试运用经济手段来调节和管理城市经济。把经济手段引入城市管理，是80年代综合改革的尝试。各试点城市进行了积极探索。如哈尔滨运用经济手段，促进企业兼并、联合、组建企业集团，推动生产要素优化组合。重庆试点之初就在价格管理体制上进行改革。其措施主要是“放”，包括放开部分小商品价格，对定价原则和管理办法作出相应规定；对部分大宗日用消费品实行浮动价格；适当放开批发环节的进销差率，使企业能够根据批发数量灵活作价；允许协作企业协商制定内部价格。这些改革措施对搞活小商品市场、搞活小企业、搞活流通起到了积极作用。各试点城市在改革金融管理体制方面也进行了试验。如根据“以销定贷”的原则，实行以销售资金率或流动资金周转为基础的信贷管理办法，试行浮动利率和优惠利率，初步克服贷款额度、利率高低与企业效益无关的弊端。常州、沙市建立科研基金制，企业使用科研费，在取得经济效果后，从收益中偿还，收回的资金继续周转使用，同时把科技工作与积极利用外资、引进技术、改造中小企业紧密结合起来，促进企业的技术进步和新产品开发。⑤参见国家体改委综合试点组：《常州、沙市经济体制综合改革试点工作正在深入展开》，《经济改革研究资料》1983年第1期。

五是大力发展第三产业，增强城市服务功能。试点城市利用企业的富余力量、农村的富余劳力、资金，以及通过一些街道企业的转轨，推动第三产业发展。南京市1987年第三产业从业人数，与1982年相比，由26万人增加到48万人，产值由12.8亿增加到25亿元。⑥参见薛超：《在改革开放中发挥中心城市的作用》，《中国经济体制改革》1988年第1期。1982年至1985年的4年中，邯郸市郊区农民进城修建影剧院、旅馆、商品房，共吸收农民资金5785万元，相当于国家同期投资的5倍，同时安置了1.7万农村富余劳力。①参见《中国经济体制改革十年》，第594页。试点城市充分利用科技进步优势，发挥科技服务职能。如重庆提出“发挥重庆科学技术的优势，把先进技术吸收进来，扩散出去”的目标②参见《十一届三中全会以来经济体制改革重要文件汇编》（下），第129页。。第三产业的发展，使人们对城市功能认识更为完善。

为增强综合改革试点城市的自我发展能力，国家在处理中央和地方财政关系上，进行了初步改革。在“分灶吃饭”的财政体制下，部分调整中央与地方关系，解决大城市财政困难问题。1983年重庆市进行综合改革试点时，财政分成比例从20％提高到37.5％。武汉市进行综合改革试点和计划单列后，财政分成比例从16.19％调整为28％。南京市分成比例从14.87％提高到24.06％，增长分成比例也从0.13％提高到7％。③参见《中国经济体制改革十年》，第594页。沈阳、大连、哈尔滨等市也分别提高了财政分成比例。1986年我国财政体制从“分灶吃饭”改为“划分税种、核定收支、分级包干”后，也适当调整了一些试点城市的财政分成。

第三，促进城乡一体化发展

长期以来，我国实行的是地、市分治的行政体制，市管城市，地管农村，在经济上相应地形成了二元经济结构。农村商品经济的发展和城市改革的深入，提出了建立新型城乡关系的课题。1982年12月，中共中央发出《关于地方党政机关机构改革若干问题》，提出“以经济发达的城市为中心，以广大农村为基础，逐步实行市领导县体制，使城市和农村结合，是我们改革的基本目的和要求。”1983年1月，国务院批准江苏省人民政府为实行市管县的新体制制定的关于改革地市体制调整行政区划的报告。④参见《人民日报》1983年1月23日。1983年2月，广东省决定在全省范围内实行市管县的新体制。此后，市管县体制在全国逐步推开。到1987年底，全国153个地级市领导了703个县，占地级市的90％；加上京、津、沪三大市领导的县共有727个，占县（包括县级市）总数的33.1％。72个试点城市中，66个市实行市领导县体制。在改革中，试点城市积极探索工农结合、城乡一体化道路，推动城乡经济发展。

在MSC通函草案DESCRIPTIONS OF MARITIME SERVICES（HGDM 2/10 ANNEX2）中，给出了16项已确定的MS服务说明规范。其中一个问题是不同的子服务中，提供的信息存在重复的问题。例如：INS（VTS信息服务）与地方港口服务都具有港口泊位、引航拖轮的信息；MSI（海上安全信息服务）与气象信息服务均具有气象预报的信息。这或许将对用户造成信息获取的困惑以及服务提供方的重复性工作。

一是增强县自身的发展能力。1984年城市经济体制改革试点座谈会提出了“完善市领导县的新体制”问题。在放权思路影响下，1988年国家体改委综合改革试点司明确要求“扩大县级自主权”，要求向县在计划、财政、外贸、机构设置、境内企业管理等方面放权。⑤参见国家体改委综合改革试点司：《关于推进县级综合改革试点工作的意见》，《中国经济体制改革》1988年第8期。重庆市自1983年开始，每年都制定一个向县放权的具体规定。1987年初，拟定了增强区县总揽经济全局能力、发展区县工业、进一步搞活农副产品流通、改善农业生产条件和健全农业服务体系5个配套改革措施。南京市实行市领导县体制后，所属五县四郊坚持“面向城市，搞活农村；服务城市，富裕农村；依托城市，发展农村”，努力形成城乡开通、优势互补、协调发展、共同繁荣局面。⑥参见薛超：《在改革开放中发挥中心城市的作用》，《中国经济体制改革》1988年第1期。

二是城乡发展互相支援、互相促进。1984年城市经济体制改革试点座谈会要求各试点城市“发挥城乡各自的优势，使工农业互相促进、协调发展”，“要把农村改革的成功经验运用到城市改革中来；城市要发挥技术和经济的优势，帮助农村开发智力，支援农村各项事业的发展”⑦参见《十一届三中全会以来经济体制改革重要文件汇编》（下），第139页。。试点城市从经济、科技、教育、信息等各方面支援农村、带动农村，加快乡镇企业的发展，促进农村产业结构调整。同时，农村改革中的承包制也被运用推广到城市中来，“包字进城”在综合改革试点城市体现得更为明显。农村工业原料和农副产品生产基地的发展也支援了城市的工业发展和副食品供应，蓬勃发展的农村商品经济推动了城市经济中“市场轨”的发展。

三是把小城镇建设纳入城乡统筹发展规划。1984年城市经济体制改革试点座谈会明确提出“加强小城镇建设”的问题⑧参见《十一届三中全会以来经济体制改革重要文件汇编》（下），第139页。，一些城市开始规划和推进小城镇建设。南京市从1984年起，每年以市财政支持小城镇建设，重点解决集镇用水、用电、修路、建桥等公用设施。盐城市着力于7个县城和184个集镇的规划和建设，从农村转移出来的剩余劳动力有70％被小城镇吸收，全市工业总产值、社会商品零售总额的70％由小城镇实现。①《中国经济体制改革十年》，第595页。一批小城镇的出现和崛起，是80年代农村改革和城市改革共同作用的结果。

四、80年代城市综合改革试点成效及初步评价

80年代的城市综合改革，从企业改革发展到市场、流通改革，从城市改革发展到以城市为中心的城乡一体化的区域性改革，试点工作不断走向深入。这种试点，是80年代国家推进城市改革的基本方式。大体可分两种类型：一种是由国家统一部署，有计划、有步骤地进行的，如在广州、重庆、武汉等27个城市进行的金融体制改革试点，在丹东、潍坊、江门等16个中等城市进行的机构改革试点等。另一种是由中央确定改革方向，各试点城市在实践中积极探索，创造出新鲜经验，尔后再逐步推广的。如沈阳市实行工业企业租赁、集体企业破产，石家庄市发展生产资料市场，武汉市进行的国有资产有偿转让等。②《中国经济体制改革十年》，第590页。80年代国家推出的一系列改革措施，如实行分灶吃饭的财政体制、扩大企业自主权、实行厂长（经理）负责制、企业内部经营责任制、住房制度改革、金融体制改革、中等城市政府机构改革、市领导县体制改革等，都是通过试点城市的改革取得经验，然后逐步推开的。各试点城市处于改革第一线，为全国改革探索道路，摸索经验，承担风险，发挥了先驱作用。

一是综合改革试点城市经济迅速发展。各试点城市不断探索发展社会主义有计划商品经济，实行计划与市场有机结合，促进经济持续稳定发展。1989年，72个综合改革试点城市国内生产总值已达到5158.26亿元，占全国450个城市国内生产总值的41.6％。③国家统计局城市社会经济调查总队：《中国城市统计年鉴（1990）》，中国统计出版社，1990年，第103页。综合改革促进了城市建设。如沈阳从1979年到1987年用于城建投资投入达56亿元，占新中国成立以后总数的88％。④《中国经济体制改革十年》，第601页。珠江三角洲和以大连、厦门、广州为代表的一批实行综合改革试点的沿海开放城市，充分运用地理优势，使经济开始走上外向型发展的轨道。仅“七五”期间，广州市实际利用外资就达十几亿美元，外资成为这个市的重要投资来源。1990年，自营出口总值占到全市国民生产总值的24.6％。⑤《人民日报》1991年9月20日。试点城市的发展，对于全国改革的推动，对于其他城市的发展，发挥了良好的示范作用。

二是市场机制的“自组织”力量日益凸显。与90年代以后的城市改革有明确的市场经济方向不同，80年代的城市改革从行政性分权起步，仍处于模式探索阶段。但是，发展和壮大商品市场，却是各试点城市的共同追求。市场经济在城市经济发展中显示出日益壮大的力量。各试点城市大力推进流通体制改革，积极培育了市场体系，推动了生产要素优化组合。在市场力量推动下，试点城市企业的经营思想、经营方式、领导体制、分配制度都逐渐发生变化，一些大中型企业开始显示出一定的生机和活力，企业的商品观念、价值观念、市场观念、竞争观念普遍增强。试点城市出现了一些经营效益比较好的大中型企业。

三是对城市作用的发挥开辟了新的道路。通过综合改革，城市的管理服务和经济辐射功能日趋完善和发展。城市改革不断向县、区延伸，推动了城乡一体化发展，增强了城区的经济实力和综合服务功能。一些城市实行市领导县后，把城市和农村的改革与发展有机结合起来，实行城乡开通，城乡一体，城乡之间商品、物资、资金、技术、信息、人才双向流动，实现了发挥中心城市作用的改革试点初衷。人们开始以开放的眼光重塑城市概念。

当然，试点城市的地理位置、原有经济基础、试点过程中的政策选择，都存在很大不同。限于篇幅和学力，本文无法将其作分类比较研究。总的来说，在传统经济体制外的“增量改革”比较充分的城市，其“试点”效果比较好，经济发展比较快，对于推动改革全局的影响也比较明显（如发展外向型经济的四个经济特区、对外开放的前沿城市；探索发展非国有经济的苏南模式和温州模式）；而关注重点在于体制内“存量改革”的试点城市，其成效明显不如前者（包括武汉、重庆这样的基础比较好的大城市和沙市这样的中等城市）。总的来说，综合改革试点城市与沿海开放城市相比，发展速度要相形见拙。即使是改革开放前工业和经济基础要好得多的十四个计划单列市，也仅取得了和十四个沿海开放城市相当的发展成绩。发展数据情况见下表。

1989年城市经济发展情况

80年代城市改革试点，一方面可以理解为大胆探索突破，另一方面也可理解为小步摸索前行。城市经济体制是传统体制的核心部位，与发生在传统体制边缘地带体制创新的程度和成效相比，这种传统体制内部的改革，一开始就明显显露出很大的局限性。①《中国改革与发展报告》专家组：《中国的道路》，中国财政经济出版社，1995年，第29页。这种状况，与整个80年代中国经济体制改革主要处于“增量”改革战略阶段的宏观改革形势是相吻合的。②参见樊纲：《两种改革成本与两种改革方式》，《经济研究》1993年第1期；吴敬琏《当代中国经济改革》第2章“中国改革战略的演变”，上海远东出版社，2004年。

80年代的中国改革，既包括增量部分，也包括存量部分。增量部分的发展绩效，为改革赢得了合法性；而存量部分的稳步前进，为改革提供了稳定的环境。这使80年代中国改革呈现出整体“双轨制”模式的特点。从改革构成来分析，如果说，80年代中国经济体制改革主要有城市、农村和对外开放“三极”的话，那么，农村改革和对外开放都是增量改革的主体部分，相形之下，城市改革的大部分内容（非国有经济增长除外），都还属于存量改革。80年代的城市经济体制改革，其增长效益虽然似乎远远不如农村和对外开放两极，但正是城市经济的主体作为整个国家“双轨制”经济改革模式的“存量”部分，对避免因改革的单兵突进而导致社会阻力增大，维护国家和社会稳定大局，起到了平衡作用。因此，从实际出发的试点前进，发挥了探索渐进改革模式的积极作用。何况，城市综合改革中提出的发挥中心城市作用、拓展城市经济功能、促进城乡交流发展等举措，为对接和支撑农村改革和对外开放提供了良好条件；城市综合改革中“摸着石头过河”向市场化的迈进，也是90年代后成功找到正确改革目标的必要历程。城市改革试点工作是同新时期城市经济体制改革共同发展起来的。没有改革试点，也不会有后来中国城市经济蓬勃发展的局面。因此，无论其成效显著与否，其历史地位都是不容忽视的。