江苏林地资源的现状、问题与对策建议

刘 斌

（江苏省森林资源监测中心 210036）

江苏位于长江、淮河下游，国土面积10.26万平方公里，人口7865.99万人，人口密度居全国各省区之首，2010年地区生产总值40903亿元，人均GDP7700美元，达中等(偏上)发达国家水平，财政收入11743亿元。

江苏地处沿海，自然灾害频繁；平原面积占国土面积的69%，是典型的平原省份；江苏经济发达，以全国1%的土地、6%的人口，产生10%的GDP、贡献14%的财政收入，单位面积环境承载压力突出。2003年，省委、省政府从“率先全面建成小康社会、率先基本实现现代化”的战略高度，作出建设绿色江苏的决定，提出实施绿色江苏现代林业工程，以“构筑绿色屏障、发展绿色产业、建设绿色文化” 为核心，围绕“一区二带三网四片多点”的总体布局，重点实施“江海河湖生态防护林、丘陵岗地森林植被恢复、绿色通道、城市森林、野生动植物资源与湿地保护、杨树等板纸一体化、银杏等特色林产品综合利用、竹业、林木种苗花卉和森林旅游”等十项工程，到2010年实现全省森林资源倍增目标。经国家第八次森林资源清查，截止2010年底，全省林木绿化率20.64%，活立木总蓄积8461万立方米，森林资源取得长足、快速、跨越式发展，但林地的矛盾也暴露得尤为突出。

1 江苏林地资源的基本状况及存在问题

1.1 江苏林地资源的基本状况

2007-2009年，江苏省政府统一组织开展全省森林资源普查，调查严格按照《国家林业局森林资源规划设计调查主要技术规定》执行。三年来全省共野外实地调查勾绘小班105.4万个，检尺树木189.8万株，调查原始数据1.5亿组，并将所有小班落实到山头地块，标注勾绘到 1：1万的电子地图上。调查客观反映了江苏省森林资源数量、质量及分布的实际状况，成果得到国家和省有关方面的充分肯定和高度评价。调查结果显示：全省林地面积178.58万公顷，其中有林地141.19万公顷、疏林地0.18万公顷、灌木林地18.66万公顷、未成林地10.30万公顷、苗圃地3.50万公顷、无立木林地1.08万公顷、宜林地3.57万公顷、林业辅助生产用地0.11万公顷。

1.2 存在的主要问题

1.2.1 江苏林地实际数量及分布状况与土地管理部门的林地现状指标有较大差距

江苏实际林地数量与《江苏省土地利用总体规划(2006-2020年)》中确认的林地现状指标有较大差距。据江苏省国土厅2008年提供的资料，2005年省国土厅登记造册的林地面积为32.78万公顷，园地面积为31.77万公顷。林地面积与森林资源普查数据相差145.8万公顷，即使将园地面积纳入合并计算，仍相差114.03万公顷。

省国土厅林地指标与国务院 2010年通过的《全国林地保护利用规划纲要(2010-2020年)》中确认的江苏林地现状指标也有较大出入。《纲要》公布的江苏省2005年林地状况为：全省林地面积 128.64万公顷，其中有林地107.51万公顷、疏林地0.36万公顷、灌木林地1.20万公顷、未成林地6.01万公顷、苗圃地5.64万公顷、迹地2.76万公顷、宜林地5.16万公顷。国务院公布的林地数据与省政府组织的森林资源普查数据基本上是衔接的(因时间上相差了约3年)，但与省国土厅登记的林地数据仍有较大差距(相差95.86万公顷)，即使将园地面积纳入合并计算，还相差64.09万公顷。

1.2.2 林权证核发面积与当前森林资源实际数量及分布状况有较大差距

林权证是县级以上人民政府核发的证明森林、林木和林地权属的法律凭证。江苏省目前核发林权证面积约47万公顷，与实际林地数量仍相差约131万公顷。

1.2.3 林地数量的不确定性带来江苏林业生产、经营、管理上的一系列问题

林地是重要的法律概念，许许多多森林资源及林政管理方面内容如林地征占用、采伐、利用、经营、流转等都是基于林地开展的。林地的不确定性带来了江苏森林资源数量的不稳定性，并极具波动性，森林抚育经营、林地质量的提高更是无从谈起。

上述林地数量指标的差距不是个别现象。在城市化、工业化进程加快过程中，在交通便捷、经济发达、生态脆弱、生态安全形势严峻、生态屏障需求紧迫性强且环境承载压力较大的沿海经济发达地区及平原农区，这种林地数量上的差距、矛盾尤为明显、突出。而其核心是林地的规划问题，即由政府规划确定、法律法规认可的江苏林地规模、数量及布局，应该是多少、究竟在那里的问题。

2 林地规划问题的主要原因分析

2.1 认识问题

少数地方政府及部门领导，对采取最严格的节约用地制度、最严格的耕地保护制度有一定的认识，对实行土地用途管制有一定的了解，对涉及群众温饱、社会稳定的粮食安全问题也有一定的警觉性，但对涉及国家生态安全的林地问题还没有摆到应有的位置，对国务院要求“把林地与耕地放在同等重要的位置，高度重视林地保护”、“严格实施林地用途管制”缺乏应有的重视，对解决林地规划问题没有真正摆上重要议事日程。突出表现为重发动轻规划，重栽植轻管护，重考核指标轻林业发展根基，未能从根本上解决林地的规划问题。

2.2 法制问题

从法律层面上看，《中华人民共和国森林法》及其《实施条例》与《中华人民共和国土地管理法》对林地有不同的定义。

（1）《森林法》及其《实施条例》是从土地现状和规划两个方面来定义和规范林地。《森林法实施条例》第二条规定：“林地，包括郁闭度0.2以上的乔木林地以及竹林地、灌木林地、疏林地、采伐迹地、火烧迹地、未成林造林地、苗圃地和县级以上人民政府规划的宜林地”。

（2）《土地管理法》是从规划角度来定义和规范土地类型。《土地管理法》第四条规定：“国家编制土地利用总体规划，规定土地用途，将土地分为农用地、建设用地和未利用地”，“前款所称农用地是指直接用于农业生产的土地，包括耕地、林地、草地、农田水利用地、养殖水面等”。

（3）《森林法》与《土地管理法》具体分类标准体系中林地的表述不一致。

《土地管理法》中林地的概念在具体分类标准体系(《土地利用现状分类》)中不包括“县级以上人民政府规划的宜林地”，仅指“生长乔木、竹类、灌木的土地，及沿海生长红树林的土地。包括迹地，不包括居民点内部的绿化林木用地、铁路、公路征地范围内的林木，以及河流、沟渠的护堤林”。

《土地利用现状分类》中除列林地作为一级地类外，还单列了园地作为一级地类。园地的表述为：种植以采集果、叶、根、茎、汁等为主的集约经营的多年生木本和草本作物，覆盖度大于 50%和每亩株数大于合理株数70%的土地。包括用于育苗的土地。

而《森林法》第四条明确，经济林是指“以生产果品，食用油料、饮料、调料，工业原料和药材等为主要目的的林木”。

（4）土地利用现状分类中园地的定义与林业分类体系中乔木林、灌木林中的经济林林种定义相冲突；未利用地与宜林地相冲突。

2.3 体制问题

2.3.1 林业部门和国土部门土地分类体系上存在差异

2.3.1.1 林地部门将林地划分为 8个二级地类18个三级地类

国家林业局《国家森林资源连续清查技术规定》和《森林资源规划设计调查主要技术规定》明确，主要依据现状将林地划分为有林地、疏林地、灌木林地、未成林地、苗圃地、无立木林地、宜林地、林业生产辅助用地等8个二级地类、18个三级地类。

2.3.1.2 国土部门将土地划分为12个一级地类56个二级地类

2007年国家质检总局和国家标准化管理委员会联合发布《土地利用现状分类》，将土地划分为12个一级类、56个二级类，其中一级类包括：耕地、园地、林地、草地、商服用地、工矿仓储用地、住宅用地、公共管理与公共服务用地、特殊用地、交通运输用地、水域及水利设施用地、其他土地。

《土地利用现状分类》的指导思想，一是区分“类型”和区域，按照类型的唯一性进行划分，不依“区域”确定“类型”；二是按照土地用途、经营特点、利用方式和覆盖特征四个主要指标进行分类。一级类主要按土地用途，二级类按经营特点、利用方式和覆盖特征进行续分。

2.3.2 城乡二元管理体制问题

因为我国现行的城乡二元管理体制，城市森林没有纳入林地规划范畴。随着生态文明建设的需要，城市森林、城郊森林等建设正加快发展，建设部门规定，建成区绿地率要达到30%以上，新建住宅小区要达到40%以上。《土地利用现状分类》中，也在“公共管理与公共服务用地”一级地类下列出了“公园与绿地”的二级地类，“公园与绿地”是指城镇、村庄内部的公园、动物园、植物园、街心花园和用于休憩及美化环境的绿化用地。而在《城市用地分类与规划建设用地标准》中，将绿地作为城市用地10个大类之一，在城市总体规划范围内，要求人均绿地≥9平方米，并且绿地占建设用地的比例应达到8～15%。当前我省城市化快速推进(江苏城市化率已达57%)，城市绿地也发展迅速，但这些绿地(相当部分为城市森林)目前没有纳入林地规划范畴。

2.3.3 部门绿化用地问题

在公路、铁路、水利设施等两侧，按工程建设总体规划，都包含有保护公路、铁路、水利设施的绿化带，其土地目前多作为铁路用地、公路用地、农村道路、水工建筑用地、沟渠地对待，没有纳入林地规划范畴，这部分森林的管理体制有待进一步明确。

2.4 执法问题

2.4.1 有些地方基本农田划定数值偏高

《基本农田保护条例》是国务院通过的法律法规，一般要求各省基本农田占耕地总面积的80%以上。但在执行过程中，江苏存在基本农田划定偏大的现象，将一些田面坡度大于15度的耕地、易受自然灾害损毁的耕地等也划入基本农田。江苏耕地面积480.12万公顷，划定的基本农田高达440.4万公顷，占全省耕地面积的91.7%。有些地方区划基本农田面积达耕地总面积的近95%，如南京市基本农田占耕地面积的93.6%，盐城市94.2%，徐州市94.4%；还有一些地方甚至出现区划基本农田面积大于耕地面积的现象，如徐州市某县基本农田面积占耕地面积的比例达 105.3%，南京市某区基本农田面积占耕地面积的比例达104.2%，无锡市下辖某市基本农田面积占耕地面积的比例达 112.9%，存在一定程度的基本农田区划偏大的现象。

2.4.2 实际造林绿化工作中土地用途登记的不同步

江苏为大力推进生态文明建设，实现“两个率先”，加大了绿色江苏的建设力度，森林覆盖率由11.36%提高到20%以上。但在绿化用地方面，江苏各级政府采取了一些变通的办法。如在沪宁城际铁路两侧67814亩生态廊道建设中，省里提出对绿化用地“不征不转、不变更土地性质”的措施；在绿色南京建设中，南京市2003年度对沪宁、机场、宁马、雍六、宁连、宁杭、宁高等7条高速公路两侧进行绿化，涉及5个县（区）22个乡（镇）73个村726个小班，总面积1533公顷，对其中的1443公顷新造林也是采用租地造林的方式，并未及时到土地部门变更土地性质。

3 完善林地规划的对策建议

3.1 科学描述林地的法律定义

对《森林法》中林地的法律定义进行修改完善，将过去“从现状和规划两个层面，以现状优先”的角度修改为“从规划和现状两个层面，以规划优先”。建议对《森林法实施条例》中林地的描述修改为“林地，指县级以上人民政府规划用于发展林业的土地。包括郁闭度0.2以上的乔木林地以及竹林地、灌木林地、疏林地、采伐迹地、火烧迹地、未成林造林地、苗圃地和宜林地”。

3.2 将定期开展森林资源普查纳入法律轨道

《森林法》规定，“各级林业主管部门负责组织森林资源清查”。目前这项工作主要体现为国家林业局组织开展的每五年一次的全国森林资源清查(一类调查)。国家森林资源清查体系建立于二十世纪七十年代，对掌握全国森林资源状况，制定林业方针政策，指导全国林业生产发挥了不可估量的作用。但随着当代科技手段的发展，国家经济实力的提升，现代林业建设与林地保护的需要，在国家层面上统一组织开展森林资源普查(二类调查)已势在必行。建议将“定期开展森林资源普查”写入《森林法》，将森林资源普查工作纳入法律轨道。

同时，对《国家森林资源清查技术规定》、《森林资源规划设计调查主要技术规定》作一定程度的修订，将两个技术规程的立足点从“主要调查‘树’，兼顾调查‘地’”调整为“主要调查‘地’，兼顾调查‘树’”。并合理确定林地规划的范围，按生态安全需要，根据生态重要性和生态脆弱性程度，将丘陵山区生态脆弱地区，沿江、沿海、沿湖、沿河、沿城等生态重要地区，公路、铁路等两侧环境污染严重地区，台风走廊、风沙肆虐等对工农业生产危害严重地区，以及其他生态环境脆弱、生态区位重要区域的土地确定为林地。

3.3 依法由各级政府编制林地保护利用规划

《森林法》规定，“各级人民政府应当制定林业长远规划”，《森林法实施条例》规定，“林业长远规划应当包括…林地保护利用规划”。去年 7月国务院通过了《全国林地保护利用规划纲要(2010-2020年)》，公布了各省(自治区、直辖市)森林保有量、征占用林地定额等约束性指标，使林地规划工作走上刚性发展的轨道。因此，省级政府应当依据《全国林地保护利用规划纲要》确定的指标，按照地方政府确定的林业发展目标设置林地规划指标，遵循生态安全、城乡一体、统筹兼顾、部门协调的原则确定各县(市、区)林地规划指标，具体依据森林覆盖率、林地保有量、公益林保护、征占用林地控制指标等来确定。

各级政府要将林地规划指标纳入同级政府国民经济和社会发展规划，并认真做好林地保护利用规划与土地利用总体规划、主体功能区规划等的衔接工作：(1)在国民经济和社会发展规划、主体功能区规划、镇村规划等规划中，应规划出林地的控制区域；(2)加强与土地部门的沟通协调，在土地利用总体规划中统筹安排林地指标，大幅度增加林地指标；(3)加强与城建园林部门的沟通协调，在城市总体规划中除明确绿化带建设外，还应明确主城区森林覆盖率；(4)加强与交通、铁路、水利等部门的沟通协调，在工程建设中落实好防护林用地指标；(5)国家及省级重大区域性规划及重点工程规划，如沿海开发等，应包括生态建设指标，并落实林地面积。

3.4 积极推进林权证核发工作

根据《森林法》有关规定，按照地方政府统一部署，积极推进林权证的核发工作，将林地保护利用规划指标落实到山头地块，并逐一核发林权证，切实维护林农权益。

[1]江苏省林业局.江苏省森林资源二类调查成果报告(2007-2009年).2010.

[2]国家林业局华东森林资源监测中心，江苏省林业局.江苏省第八次森林资源清查成果报告.2011.

[3]江苏省林业局.绿色江苏现代林业工程总体规划.2004.

[4]江苏省国土资源厅.江苏省土地利用总体规划(2006-2020年).2008.

[5]国务院.全国林地保护利用规划纲要(2010-2020年).2010.

[6]国家林业局.森林资源规划设计调查主要技术规定.2003.

[7]国家质量监督检验检疫总局，国家标准化管理委员会.土地利用现状分类.2007.

[8]国家建设部.城市用地分类与规划建设用地标准.1990.

[9]全国人大常委会.中华人民共和国森林法.1998.

[10]国务院.中华人民共和国森林法实施条例.2000.

[11]全国人大常委会.中华人民共和国土地管理法.2004.

[12]国务院.基本农田保护条例.1998.