试论矿业权抵押

杨永磊

(中国地质大学 (北京),北京100083)

矿产资源的勘探和开采需要较大的投入,从取得矿业权 (招、拍、挂)到矿井巷道的建设,以及设备的添置、技术的引进、各种税费的承担,加上资源整合政策对企业提出的新要求,矿企面临巨大的资金压力。更重要的是,依照我国 《矿产资源法》等法律、法规要求：矿业权人在登记的矿区内每年必须完成国家规定的最低投入;增值税改革后,矿产资源投资过程中矿企的原材料购进相对其他行业较少,进项抵扣的微少使得矿企的增值税不减反增;而各级地方政府对矿企征收的行政性规费则使矿企对资金的需求雪上加霜。矿企的核心资产是矿业权,而固定资产较少,能够在市场上流通、变现,适于担保的固定资产则更少,为了从银行获得贷款,矿业权就理所当然的成为了最适合的抵押担保品。

矿业权作为一种特殊的物权,其在法律属性上更加接近于用益物权,故可以准用 《物权法》中关于用益物权的相关规定。同时,矿业权在《物权法》概括性规定的基础上由 《矿产资源法》予以具体明确化,本身也符合抵押品的法律规定和财产权利特性。矿业权是按法定程序取得,并在法定矿产资源主管部门登记,在批准的区域和有效期限内,勘探、开采被许可的矿产及其共生、伴生矿产的权利,是矿产资源国家所有权派生出的他物权。

1 关于矿业权抵押的法律法规

我国的矿业权法律法规体系已经初步建立。1986年颁布实施 《中华人民共和国矿产资源法》,初步建立了我国矿业权制度;1996年八届人大常委会通过 《关于修改〈中华人民共和国矿产资源法〉的决定》,确定了矿业权 “有偿取得,依法转让”的基本法律制度;1998年国务院发布 《矿产资源勘察区块登记管理办法》、《矿产资源开采登记管理办法》和 《探矿权采矿权转让管理办法》等三个配套法规,与 《矿产资源法》共同搭建了我国现行矿业权法律制度的大框架;2000年国土资源部发布 《矿业权出让转让管理暂行规定》,规定矿业权可以用于抵押,确立了矿业权市场和矿业权流转的运行准则;2007年颁布实施的 《物权法》规定 “依法取得的探矿权、采矿权、取水权和使用水域、滩涂从事养殖、捕捞的权利受法律保护”,明确了矿业权的用益物权属性。这些法律法规构成了我国现行矿业权法律法规基本体系。

同时我国法律法规也对矿业权抵押有所涉及。《矿产资源法》规定 “经依法批准,可以将探矿权转让他人”,“经依法批准可以将采矿权转让给他人采矿”。“禁止将探矿权、采矿权倒卖牟利”。《矿业权出让转让管理暂行规定》规定 “矿业权人可以依照本规定出租、抵押矿业权。”“矿业权的出租、抵押,按照矿业权转让的条件和程序进行管理,由原发证机关审查批准。”

2 矿业权抵押的风险

我国法律法规虽然允许矿业权抵押,但由于矿产开发具有高风险性,而且矿产在开发过程中其资产价值会趋于减少,矿业权抵押与其他抵押担保相比具有自身特有的风险。

矿业权包括探矿权和采矿权。相对于采矿权而言,探矿权仅仅是发现权,其拥有者不能进行商业性开采,需要通过一定法律程序取得采矿权后才能开采。一般来说,对于预查和普查探矿权来说,收益的不确定性较大,抵押价值难以准确评估,风险较大,所以原则上应不予接受其作为抵押担保。对于详查及以上探矿权和采矿权来说,收益确定性越来越强,对矿业权的价值判断会较准确,可以作为抵押品。

而贷款人在办理采矿权抵押业务时要特别注意采矿权人与抵押人是否为同一人、采矿许可证的有效期、投入采矿生产是否满一年、采矿权权属是否明确、采矿权是否出租、是否全额缴纳了相关税费、国有矿山企业是否有上级主管部门的同意材料等风险点。

2.1 矿业权主体资格的资质限制风险

矿藏的开采门槛较高,需要一定技术、设备、人员资质等条件,因此,矿业权主体必须具备一定的资质条件。矿业权受让人是否具备这些资质条件,必须通过地质矿产主管部门对申请人进行审查认可。商业银行作为抵押权人是不具备采矿权受让人的资质条件的,所以实现矿业权抵押不能适用折价方式。只能在申请实现抵押权时,委托法院或者其他拍卖单位对采矿权进行处置,转让给符合国家规定的资质条件的主体后,从处置的采矿权所得中依法受偿。如果没有符合条件的受让人,银行将无法实现矿业权的价值,从而难以实现抵押权。

2.2 矿业权抵押登记风险

《矿业权出让转让管理暂行规定》规定 “探矿权、采矿权为财产权,统称为矿业权,适用于不动产法律法规的调整原则。”根据 《物权法》规定不动产抵押主要采用登记要件主义,即抵押权自登记时设立。但 《矿业权出让转让管理暂行规定》规定 “矿业权的出租、抵押,按照矿业权转让的条件和程序进行管理,由原发证机关审查批准”,“矿业权设定抵押时,矿业权人应持抵押合同和矿业权许可证到原发证机关办理备案手续”。由此可见,矿业权抵押并未严格遵循登记要件主义,其设定只需矿业权人持抵押合同和矿业权许可证到原发证机关办理备案手续,对于备案的法律效力没有做出规定。

2.3 采矿权抵押期限风险

采矿权抵押贷款一般为固定资产贷款,期限至少在1年以上,多数甚至在5年以上,根据 《矿产资源开采登记管理办法》规定,大型以上的矿山,采矿权许可证有效期最长为30年,中型为20年;小型最长为10年。采矿许可证有效期满,采矿权人还可以办理延续登记手续。

2.4 被抵押的矿业权被注销、吊销风险

采矿权注销和吊销是采矿权终止的形式。采矿许可证在有效期内被依法注销和吊销的,地质矿产主管部门应当在合理期限内通知抵押权人,抵押权人在接到通知后的合理期限内向地质矿产主管部门申请拍卖、变卖采矿权。依法批准后,按照抵押财产拍卖、变卖程序拍卖、变卖矿业权,所得价金除了应支付拍卖变卖等相关费用和开销外,可提前偿还债务人的债务,实现抵押权,或是依法向有关单位提存。但在实际操作中,一旦矿业权人的探矿证、采矿证被权力机关依法吊销,抵押物不复存在,抵押权极易落空会导致无法实现抵押权。

2.5 采矿权抵押率的确定风险

抵押物确定主要考虑抵押物的适用性、变现能力、抵押物价值的变动趋势。采矿权抵押率却不好确定,一是采矿权抵押本身价值不易确定,无法准确计量,个别无法变现。采矿权价值要由具有矿业权人评估资质的机构对采矿权进行价值评估。二是采矿权具有流动性,采矿权随着采矿的深入,抵押物的价值随之递减,无法准确界定。

2.6 信息不对称风险

矿业权贷款涉及多个相关方：政府国土资源部门及其他部门、矿业权人、矿业权投资者、矿业权勘查机构、矿权评估机构、矿产储量评审机构、商业银行、担保机构、银行监管部门等。矿业权贷款涉及的利益相关方多而且复杂,各个相关方之间都存在信息不对称。

3 开展矿业权贷款的对策

矿业权抵押贷款虽然具有较一般抵押贷款更大的风险,但基于矿业权在矿企中的核心资产地位,为了缓解矿企的资金困境,我们在积极开展矿业权贷款的同时,应当特别关注以下方面。

3.1 对矿业权进行审慎调查

签订抵押合同之前,应对矿业权进行认真细致的调查：第一,审查 《采矿许可证》的有效性和有效年限。包括矿业权人、法定代表人、矿产种类、矿区面积、已开采储量及后续可开采储量、批准使用年限、年度审查情况等;第二,审查矿业权的权属有无争议,是否存在共有以及转让受限等情形,是否存在出租或抵押等不允许抵押的情况;第三,审查矿业权使用费及矿业权价款是否按规定足额缴纳,矿产资源补偿费、资源税是否足额缴纳。若矿业权或矿业权人在上述方面存在不足,应要求矿业权人补充整改,消除瑕疵后方可进行抵押。

3.2 慎重选择矿业权评估机构

矿业权评估机构的评估资质、评估技术水平、评估经验、诚信级别等方面情况,影响着矿业权评估价值是否客观真实。选择评估机构应重点审查如下几方面：第一,其营业执照经营范围应包含矿业权评估;第二,是否具备国土资源部签发的 《探矿权采矿权评估资格证书》,并按时进行了年检;第三,审查其专业工作人员是否具备相应的的资格、资历、学历和评估经验;第四,审查其历史评估业绩;第五,通过其他渠道了解评估机构的诚信状况、评估能力水平。

3.3 跟踪了解矿业权价值变动状况

矿业权评估后价值固定,因矿产资源的不可再生性,矿业权价值随着矿产资源的开采而逐渐减少,抵押权人应当根据矿业权人的融资金额、融资期限,要求矿业权人定期报送矿业权开采情况,跟踪了解矿业权的价值状况,如矿业权的剩余价值严重低于矿业权人的融资金额,抵押权人可根据法律规定要求抵押人提供新的担保。

3.4 抵押前的安全检查和抵押后的安全监管

在进行矿业权抵押前应当对采矿企业进行安全检查,如安全方面存在重大隐患,可要求矿业权人进行整改。首先,对其生产安全情况进行实地调查,重点核实如下内容：是否具备安全生产许可证;企业各项安全生产制度是否健全;生产及安全防范的各种硬件设施是否达到国家安全生产监督管理总局的各项指标要求;工作人员是否经过安全生产培训,是否具备从业资格,对于特种作业人员是否具备 “特种作业人员上岗证”。其次,通过向安全监督管理部门、矿产资源管理部门等行政机关调查了解矿权人历史安全生产记录,与国土资源、安全监督、矿产资源管理等行政部门建立合作机制,随时了解企业安全管理和生产经营信息,并指派专门人员定期或不定期检查企业安全生产情况。

3.5 及时办理抵押登记

抵押权应当公示,这既是保证财产安全和交易便捷的客观要求,也是防止抵押物重复抵押和被擅自转让的有效手段。矿业权抵押因其自身的特性,更需要以登记的方式进行公示。国土资源部 《矿业权出让转让管理暂行规定》第五十七条亦规定,“矿业权设定抵押时矿业权人应持抵押合同和矿业权许可证到原发证机关办理备案手续。”即目前办理矿业权抵押登记的部门为国土资源部或省、自治区、直辖市的国土资源厅 (局)。

3.6 完善相关合同中关于矿业权被吊销后如何补救的内容

无论抵押权人进行多么周密的检查、监督和安全防范,矿业权被吊销的可能性仍然存在。贷款合同和抵押合同应规定如下补救措施：第一,停止发放贷款,或停止履行相关义务;第二,要求抵押人以其他财产代替矿业权作为抵押物;第三,要求贷款人另行提供担保。

3.7 应注意对矿业权转让条件的限制

债务人不履行债务时,债权人有权申请实现抵押权,并从处置的矿业权所得中依法受偿,而处置矿业权,必然涉及矿业权的转让问题。因此,银行在接受矿业权抵押时,应十分注意国家对其转让条件的限制。根据国务院 《探矿权采矿权转让管理办法》第五、六条的规定,当接受抵押的是探矿权时,应具备以下条件：①自颁发勘查许可证之日起满2年,或者在勘查作业区内发现可供进一步勘查或者开采的矿产资源;②完成规定的最低勘查投入;③探矿权属无争议;④按照国家有关规定已经缴纳探矿权使用费、探矿权价款。当接受抵押的是采矿权时,应符合以下条件：①矿山企业投入采矿生产满1年;②采矿权属无争议;③按照国家有关规定已经缴纳采矿权使用费、采矿权价款、矿产资源补偿费和资源税;④国务院地质矿产主管部门规定的斯也条件。另外,探矿权或采矿权转让的受让人,还应当符合《矿产资源勘查区块登记管理办法》或者《矿产资源开采登记管理办法》规定的有关探矿权申请人或者采矿权权申请人的条件。

3.8 国家对矿业权贷款体系的完善

矿业权贷款体系除银行矿业权贷款体系外,至少包含以下体系：矿业权价值评估体系、矿业权市场体系、矿业权设立出让体系、贷款抵押登记制度、矿业权信息披露体系、重大安全与环境保护体系等。建立完整统一的矿业权贷款体系是开展正常矿业权贷款的基础。目前已经初步建成了矿业权价值评估、矿业权设立出让、各省不完整的矿业权市场体系、以上市公司为个体的矿业权信息披露体系以及重大安全与环境保护体系等。各体系除自身的完善外,相互对接整合也还是政府一项艰巨复杂的工作。

我国目前已超越日本,成为全球第二大经济体,伴随经济快速发展,我国对资源的消耗也越来越大,所以稀缺的矿产资源将日趋珍贵。矿业权抵押贷款一方面有助于矿企融通资金,加大探矿、采矿力度,满足国家的能源需求,另一方面,就目前的行情来看,从获得探矿权到完成详勘,其价值可以提升8至10倍,从完成详勘到获取采矿权,其价值又可以再提升12至15倍,所以矿业权抵押贷款也是银行等机构参与矿业投资开发,获得高收益的需要。因此,矿业权抵押贷款必将日益成为商业银行的一项重要信贷业务。

[1] 李显冬,刘志强.论矿业权的法律属性[J].当代法学,2010,23(2)：104.

[2] 黄道平.矿业权抵押贷款刍议 [N].中国矿业报,2010-03-20.

[3] 郭豫.关注矿业权抵押担保的法律风险 [J].甘肃金融,2009(6)：53.

[4] 李俊复.矿业权抵押风险值得关注 [N].中国城乡金融报,2006-03-29.

[5] 柏文喜.矿业权融资的困境及对策探讨 [J].南方国土资源,2009(12)：41.