论中国煤炭资源管理的立法完善

江柄成

(浙江财经学院东方学院,浙江杭州314408)

煤炭资源管理是指国家政府机关以煤炭资源所有者和国家行政管理者身份依法对煤炭资源的勘查、开采、积累、储备、使用、配置的全过程进行管理,以保障取得最佳经济效益、社会效益和环境效益,实现煤炭资源的可持续利用。煤炭资源作为不可再生资源,其在当今世界的供求关系越来越紧张,各国也纷纷出台法律法规、政策措施来保护本国的煤炭资源,以及合理有效的开展利用。本文将在现有中国体制框架下,探讨煤炭资源管理的法律制度方面存在的不足和缺陷,提出相应的完善建议,希冀能帮助加强煤炭资源的管理、综合利用及可持续发展。

1 我国煤炭资源管理的立法概况

1.1 我国煤炭资源管理的立法体系

当前,我国关于煤炭资源管理的立法体系主要由以下五个方面构成。

1)宪法。我国的现行宪法对煤炭资源只是做了原则性的规定,具有高度的概括性。但对下位法的制定有很强的指导和框定作用,具体包括第9条的煤炭资源权属规定和第26条的环境保护的规定。

2)法律。煤炭资源管理的法律主要是指1986年实施的 《中华人民共和国矿产资源法》和1996年实施的 《煤炭法》,专门用来调整与煤炭资源管理相关的社会经济关系

3)行政法规和部门规章。我国煤炭资源保护和开发利用主要依赖大量的煤炭行政法规和行政规章进行调整。目前国务院及其所属的国家行政部门己制定了许多有关管理和保护煤炭资源,防治生态环境污染和破坏以及确保煤矿安全生产的行政法规和部门规章。比如 《矿产资源法实施细则》、《煤炭生产许可证管理办法》、《煤矿安全监察条例》等。

4)地方性法规和地方政府规章。各省 (自治区、直辖市)人大常委会,各省 (区、市)人民政府结合本地实际情况,制定了有关煤炭资源管理办法。如浙江省就出台了 《浙江省矿产资源管理条例》、《浙江省矿产资源补偿费征收管理实施办法》,这些地方性法规和规章的出台,对加强本地区矿产资源管理发挥了重要作用。

5)涉及煤炭资源管理的其他规范性文件,主要是指国务院部委的通知、指示、批复和煤炭资源法律解释。

1.2 我国煤炭资源管理的主要法律制度

目前,我国有很多法律制度用来调整煤炭资源管理的法律关系,主要规定在 《矿产资源法》、《环境法》、《煤炭法》等中,归纳起来主要关于五方面内容[1]。

1)煤炭资源权属制度。煤炭资源权属制度是指规定煤炭资源上所设置的各类权利归属及相关问题的法律规范的总和。据矿产资源的自然属性,我国法律规定矿产资源属于国家所有。 《宪法》、《民法通则》、《矿产资源法》等法律都规定,煤炭资源属于国家所有。国家通过设立矿业权制度,把矿产资源的占有、使用和收益权让渡给矿业权人,国家从矿产资源开发的收益中实现矿产资源国家所有权。

2)煤炭资源开采许可制度。煤炭资源开采许可制度是指煤炭资源安全行政监管部门根据自然人、法人或其他组织的申请,经依法审查,准许其从事特定活动的法律制度。该制度同时又包含多项子制度,如采矿许可证制度、煤炭生产许可证制度、安全生产许可证制度、排污许可证制度等。

3)煤炭资源有偿开采制度。按照矿产资源法规定,开采矿产资源,由采矿权人缴纳资源税和资源补偿费。中央与省、直辖市的分成比例是5∶5,中央与自治区的分成比例是4∶6,主要用于矿产资源勘查。此外还有探矿权、采矿权使用费和探矿权、采矿权价款。

4)“三同时”制度。在煤炭资源开发、利用领域,“三同时”制度是指建设项目中环境保护设施必须与主体工程同步设计、同时施工、同时投产使用的法律制度。其适用范围包括：新、改、扩建项目;技术改造项目;可能对环境造成污染和破坏的工程项目。《煤炭法》、《环境保护法》等都是对该制度的规定。

5)煤矿安全法律责任追究制度。我国一向秉持 “违法必究”的原则,《煤炭法》第七章,《环境保护法》第五章,《安全生产法》第六章等都对此做了规定。

1.3 中国煤炭资源管理法治存在的问题

1.3.1 现行煤炭资源管理相关立法缺失

自 “九五”以来,我国己先后颁布了多部能源专项法律,初步形成了我国的能源法律体系,但缺少一部可以统领大局的能源基本法,使得我国现行的能源法律体系存在结构性缺陷、内容性缺陷、配套性缺陷、协调性缺陷等诸多问题,制约了己有法律对能源法律关系的调控力度[2]。目前实施的两部主要调整煤炭资源管理的 《矿产资源法》和 《煤炭法》也因部分内容己不能满足形势发展的需要,导致现实中出现的矿产资源开采秩序混乱、污染浪费严重、行政管理体制混乱等问题,迫切需要加快相关法律法规的清除和修改步伐。

1.3.2 煤炭资源管理行政立法体制不科学

1)煤炭资源管理部门设置不合理。现有的煤炭管理部门涉及国土资源管理部门、安全生产监督部门、煤矿安全监察部门、煤炭管理部门、国有资产管理部门、环境保护行政主管部门,还有工商、财政、税务、劳动和社会保障等部门,在运行过程中极易造成多头管理,使证照管理和监督执法等方面统筹协调不够,不同部门间因管理职权在法律上界定不清所产生的职权交叉或管理真空现象比较多。

2)煤炭资源管理机制不完善。长期以来,国有企业依赖国家无偿划拨煤炭资源,缺乏节约利用资源的意识和运行机制。《矿产资源法》修改实施以来,一些省份对于新批准的煤矿和转让、增层扩界的煤矿征收了采矿权价款,使部分老矿山也纳入了采矿权有偿取得轨道,但大部分煤矿采矿权是过去通过行政审批方式无偿获得的,一直未征收采矿权价款,这就出现了采矿权有偿取得上的 “双轨制”问题,体现在资源配置不公、国家利益的巨大流失、转包问题十分突出。

3)煤炭资源管理方式僵化。一是行政许可规定不明。当前我国关于煤炭资源的许多设定行政许可的法律、行政法规跟不上 《行政许可法》的步伐,对资源行政许可的标准、条件、范围和程序规定得不够明确,煤炭资源行政机关实施行政许可的随意性很大,同时也制约了煤炭资源的资产化运作,导致资源价值严重偏离于市场价格,不利于煤炭资源的可持续利用。二是奖惩措施不均。我国现行煤炭资源立法对法律责任的设计比较具体,而对煤炭资源综合利用、回采率、矿区土地复垦和环境恢复的激励措施明显不足。

1.3.3 煤炭资源市场化机制不健全

1)煤炭资源市场准入制度不合理。我国虽然对煤炭企业的设立实行许可原则,但是开办煤炭企业的条件低,不细化,使许多生产技术条件比较差的小煤矿也能够通过审批成立,从而造成资源浪费和环境污染,也为煤矿事故的频发埋下了隐患。

2)煤炭资源税费征收不科学。制定一个科学的煤炭资源税费对于调整煤炭资源结构,合理利用煤炭资源有着不可忽视的作用,但显然当前的税费征收存在不少问题。

①煤炭资源税征收存在的问题：一是现行煤炭资源税税额偏低,长期固定不变,不能随市场煤价的变化而变化,达不到调节收益差别的目的,致使一些煤矿尤其是大量的小煤矿可以在付出较低成本的情况下获取超量的煤炭资源,加剧了煤炭采掘业的无序生产和恶性竞争;二是现行煤炭资源税没有将回采率考虑其中,回采率越低煤炭资源浪费程度就越严重,所以在现实中就出现了各方面投入较少,回采率低[3],资源浪费大的煤矿企业获得较多的利益的不合理现象。②煤炭资源补偿费存在的问题：一是资源补偿费费率偏低。目前,矿产资源补偿费只占销售收入的1.18%,不仅远远低于发达国家,甚至低于众多发展中国家。二是资源补偿费征收依据不合理。目前资源补偿费征收是按销售收入征收,不利于激励生产企业珍惜和节约资源,甚至在一定程度上纵容了资源的浪费。

1.3.4 中国煤炭资源管理的立法完善

针对目前存在的问题,我们应当从科学发展的高度出发,对煤炭资源管理的相关制度进行完善,实现国家整体战略布局和可持续发展战略对能源开发利用和保护的要求。

1.3.4.1 加快相关法律法规的清理和修订工作

1)加快清理过时法规。当前急需对 《矿产资源法实施细则》、《矿产资源勘查区块登记管理办法》、《矿产资源开采登记管理办法》等十余部有关矿业权取得、流转的配套规定加以清理,尽量在更高级别的 《矿产资源法》中做出具体规定。

2)加快修订法律法规。《矿产资源法》和《煤炭法》是我国保护矿产资源合理开发利用的主要法律,在修订过程中除对矿产资源权属制度、资源税费制度、矿区环境保护制度和资源行政管理制度完善之外,还要考虑煤炭开发利用的环境保护、探矿权与采矿权出让、煤矿建设安全生产,矿业用地管理制度、矿产资源法律责任制度等问题[4],并在条件成熟时,制定一部 《能源法》。

1.3.4.2 完善煤炭资源行政管理立法体制

1)整合煤炭资源管理机构。我国需建立统一的煤炭资源行业管理机构,对煤炭资源行政管辖事务以一个专门机关为主,有关行政机关协助、补充为辅。但从2008年政府机构改革来看,组建更高级别的综合管理机构的时机还不成熟,希望在修订 《矿产资源法》、《煤炭法》和颁布 《能源法》时,能将机构改革的最新成果纳入法律规范。

2)改进煤炭资源管理方式。一方面需放松经济性管制,强调企业的微观主体地位,突出政府宏观调控的职能[5]。另一方面要强化社会性管制,重视安全生产和环境保护等公共职能。

1.3.4.3 健全煤炭资源市场化机制

1)严格实行煤炭行业的市场准入制度。立法应明确规定资源审批管理制度和煤炭勘探企业和煤炭开采企业市场准入制度,提高对煤炭资源勘探和开发申请进行行政审批的等级,提高煤炭行业的市场准入门槛,促进煤炭资源的规模化、集约化开发利用,减少和消除对煤炭资源的浪费和破坏。

2)完善煤炭资源税费征收制度。目前煤炭资源税费征收制度的主要问题在于煤炭资源的价格未能反映其稀缺程度,因此,需通过环境资源的合理定价和有偿使用,实现环境资源的价值补偿,具体包括：

①改革现行税制,将资源税的税率和开采企业回采率高低结合起来[6],通过立法健全煤矿企业回采率评价机制,并和该企业的税率相挂钩,以此鼓励煤矿企业提高回采率,促进资源的充分开采和利用。②通过立法改革国家对煤炭资源补偿费的征收方法,将过去按产量征收的作法改为按划分给煤矿企业的资源储量进行计算和征收,防止企业采富弃贫、采肥丢瘦。

[1] 李显冬,主编.中国矿业立法研究[M].北京：中国人民公安大学出版社,2006：21-23.

[2] 吴吟.加强煤炭资源管理刻不容缓[J].宏观经济管理,2005(4)：11-13.

[3] 岳福斌.煤炭企业税收存在问题及解决思路[J].宏观经济研究,2006(5)：9-10.

[4] 孙耀霖.对煤炭立法中若干问题的探讨[J].煤炭经济研究,2007(1)：15.

[5] 孙耀霖.煤炭法制建设中应解决的几个问题[J].郑州经济管理干部学院学报,2007(2)：22.

[6] 李伟.对我国上调煤炭资源税的分析与思考[J].煤炭经济研究,2006(1)：3-5.