上海市虹口区构建三大格局保障案结事了人和的实践与思考

冯 珏 (上海市虹口区司法局党工委书记、局长 上海 200080)

刘长艳 (上海市虹口区司法局 上海 200080) ■文

上海市虹口区构建三大格局保障案结事了人和的实践与思考

Practices and Reflection on Bu ild ing Th ree M a jor A r rangem en ts to Ensu re Term ination o f D ispu tes and Restoration o f H arm o ny w hen a T r ia l Case Con c lu des in H ongkou D istr ict o f Shanghai

冯 珏 (上海市虹口区司法局党工委书记、局长 上海 200080)

刘长艳 (上海市虹口区司法局 上海 200080) ■文

编者按：

上海市虹口区司法局将如何发挥人民调解化解矛盾、促进社会和谐稳定的重要作用，服务和保障社会管理创新，作为当前研究和探索的重大理论与实践课题，积极构建三大格局推进人民调解工作保障案结事了人和，取得良好成效。7月12日，中央政治局委员、市委书记俞正声在上海市第九届市委第十五次全会上的讲话中，充分肯定了虹口区人民调解工作，认为虹口区人民调解工作有特色、有亮点、有成效，将大量的矛盾纠纷解决在基层、化解在萌芽状态，有力地维护了社会稳定、促进了社会和谐，充分发挥了人民调解在维护社会稳定中的第一道防线作用。最近，虹口区委书记孙卫国，区委副书记、区长吴清就虹口区构建三大格局、案结事了人和有保障分别作出了批示。现将上海市虹口区人民调解工作的经验做法予以刊登，供读者交流借鉴。

一、夯实基础，构建网络，完善大调解工作格局

(一)完善司法所规范化建设，在充分发挥司法所“两者一平台”功能上下功夫。充分发挥4家示范司法所的示范性功能，按照“队伍建设正规化、业务管理信息化、工作开展规范化、硬件设施标准化、经费保障制度化”的要求，全面加强司法所硬件设施，优化队伍结构、保持队伍的持续稳定增长和优化，加强制度建设和信息化建设，实现工作流程的标准化和规范化，扎实推进司法所在规范化的过程中着重发挥司法所应有和特有的功能，将司法所建设成为社区调解的指导者、调解志愿者队伍的组织者和社区大调解格局的基础平台。上半年，各司法所排摸矛盾纠纷1038次，其中群体性纠纷91起;有激化倾向的矛盾22起。

加强分类指导，根据各街道矛盾纠纷特点，引导各司法所开展物业、动拆迁和历史遗留问题化解。组织司法所长参加调研考察交流活动，加强区内交流、市内学习以及其他省市结对共建单位考察学习，拓展思路和视野，创新方法。每月安排司法所研讨解决的主题，围绕工作大局、分析经济社会发展形势，开展疑难案件会诊和典型经验交流，充分调动司法所在职能工作中的主动性和参与性，利用头脑风暴方法集思广益，研判化解突出矛盾、交流经验、改进工作措施、切实解决工作过程中的问题。

(二)不断完善大调解工作机制，最大限度发挥人民调解功能。最大程度地发挥横向到边、纵向到底的三级人民调解工作网络的作用，既保证调解质量，又增加调解数量。成立以“全国模范人民调解员”梁惠英命名的人民调解工作室，并以此为龙头，培育和发展其他人民调解工作室和行业调解工作室。例如曲阳路司法所依托成熟的社区管理经验，物业纠纷调解成效显著;凉城新村司法所根据自身居住型社区的特点，开设“夜门诊”，方便居民群众;而嘉兴路司法所将梁惠英调解工作室引入动拆迁基地，现场调解被拆迁家庭的矛盾纠纷，上半年调解纠纷80件，调解成功60件，解答咨询400余人次，收到锦旗11面。经调解成功的当事人无一反悔，得到了区领导和动迁单位的高度肯定。4月26日《解放日报》以“虹镇老街动迁家庭来了‘老娘舅’”为题作了专题报道。

扩大人民调解的工作覆盖面，进一步拓展人民调解工作领域，加强轻伤害案件、治安案件、交通事故 (包括高架道路)、医患纠纷、劳动争议、物业纠纷等各类专业、行业调解组织的建设，整合资源，推进专业和行业调解工作。上半年全区受理高架支队委托调解144件，轻伤害案件委托人民调解51件，治安案件委托调解56件，调解成功率均为100%。医患纠纷人民调解工作室调解纠纷26件，调解成功18件，涉及赔偿金额73.3万元。并且成功介入12.4西安路煤气泄漏事故，针对6名已提起法律诉讼的受害人及其家属，快速、便捷、有效地化解纠纷，降低受害者维权成本，直至赔偿工作顺利结束，所有协议履行完毕，成功完成了调解任务。

(三)横纵联动，创新联合调解机制。跨区域、轻伤害、物业纠纷、群体性矛盾等矛盾纠纷是人民调解工作中的难点问题，我区嘉兴路司法所开拓创新、科学探索，打破原有的区域界限，率先在社区内试点由相邻几个居调委横向联通，建立了静湉联合人民调解室，聘用并选派有法律背景的专职调解员到联合调解室，合力推动区域的人民调解、法制宣传和法律援助工作。运用“共事一条心，谋事一盘棋，处事一个调，干事一个劲”的“四个一”工作原则，立体化、分层次、有重点地化解了新建路隧道施工、海拉尔路道路整治等多起疑难纠纷。在此基础上，我区加强横向联通，将相邻的司法所划分为几个大片区、将每个街道相邻的居委会联合成若干小的片区，发挥联合优势、整合力量、群策群力、重点突破，化解重特大疑难复杂矛盾纠纷。

积极引导各专业、行业调解组织和居调委、司法所之间条块结合，发挥合力共同化解复杂疑难矛盾，或引导司法所、居委调委会和法务所随机联合，调动一切力量全力化解矛盾。2010年底大连路975弄小区内下水道的沼气爆炸、造成窨井盖飞出将一8岁男孩砸成重伤不治身亡，嘉兴路、广中路司法所和提篮桥法律服务所组成的联合调解小组发挥了重要作用，最终在今年1月份有效地调处了这一矛盾，防止了一起重大群体性事件的爆发。

二、结对共建，创新方法，形成合纵连横格局

(一)推广“五查五联动法”，完善矛盾纠纷的排摸、预防机制，做好防激化、防扩散工作，实现源头控制。古人云：“圣人不治已病治未病，不治已乱治未乱”。和谐社会建设需要加强矛盾纠纷的源头预防和控制，首先在减少矛盾纠纷的案发量上下功夫，这是真正实现人和的基础。我区大力推广曲阳路街道在实践中创造的“五查五联动法”，完善排查化解工作机制，建立健全矛盾的源头预防和防控机制。通过居民楼组排查、居委块长排查、小区条线排查、窗口接待排查、“110”公安司法联动信息排查等“五查”掌握矛盾纠纷的原始信息，实现居委调委会之间联动联调、街道调委会与居委调委会之间纵向联动、司法所“调解夜门诊”与派出所“警务夜门诊”联动、司法所与律师事务所联动、司法所与区联调委联动等“五联动”的社区矛盾纠纷排摸调处新机制，形成排查调处合力，群策群力、联合调解疑难复杂和易激化矛盾纠纷数共42起。深化了“一般矛盾不出楼组、小事不出居委会、大事不出街道、疑难事不出社区和行业调委会、重大事不出区”的“五不”活动，努力做到对各类矛盾早发现、早化解，把矛盾化解在基层，消灭在萌芽状态，提升调解成功率，有效减少、预防和化解了多起群体性矛盾。

(二)拓展“双结对”工作的范围和领域，实现全面共建的工作格局。我区充分发挥和拓展律师事务所与司法所结对、律师与居委调委会结对的“双结对”功能，鼓励多方结对，有的街道、居委与两个以上的律师事务所结对共建，各街道、居委和各律师事务所、结对律师之间互配合，良性互动，共同调处化解矛盾。上半年，律师与街道居委共同参与调解纠纷158件，提供法律咨询2169人次。贯彻落实市委、市政府《关于进一步发挥律师在法治政府、法治社会建设中重要作用的若干意见》，推进律师参与市、区领导调研信访突出矛盾工作，组织律师参与重大、群体性纠纷案件的调处和善后工作。2010年至今，受聘参与对提篮桥、广中、嘉兴、四川北等街道的动拆迁遗留矛盾核查化解工作的天一、震旦、远东、精诚4家律师事务所共核查化解中央和市交办的各种历史遗留矛盾60多起，得到市、区领导充分肯定。

引导、拓展人民调解与政府相关部门的结对共建。联调委与动拆迁基地结对，设立虹口区旧房改造基地人民调解工作室，选派“全国模范人民调解员”梁惠英等入驻拆迁基地，现场调处房屋征用和补偿过程中居民的家庭矛盾纠纷。人民调解与人口计生委结对，共同开展源头遏制外来流动人口家庭暴力活动。与团区委、区矫正办共建，开展来沪务工人员子女关爱活动。

首创预防和化解医患纠纷的律师见证制度。在全面掌握分析全区律师事务所和律师基本情况的基础上，推荐具有医疗专业知识背景的律师事务所和律师为医患双方提供法律服务，以预防和减少医患纠纷。在全区推广律师参与医患双方见证制度，对涉及危重症患者、高龄患者、术后可能有严重并发症的患者以及术后愈合不佳等存在高风险、更易发生医疗纠纷的病例采取术前见证，有效预防和减少了医患纠纷，先行先试的海员医院在去年全年无一例医患纠纷发生。今后将逐步扩大这一做法。

(三)创新工作机制，组织律师直接参与人民调解。采取政府购买法律服务的方式选聘优秀律师进驻联调委，挂牌设立律师调解工作室。制定规范，签订劳动协议，选聘不同专业特长的老、中、青年律师作为人民调解员直接参与调解，以老带新，依法促调。设立“律师调解咨询委员会”，加强对调解工作的指导。深化律师进社区工作，引导、组织广大律师为人民群众提供法律咨询等服务，设立律师工作室直接调处社区居民矛盾。一方面培养律师的社会责任感以及从事社会工作的能力，使律师、尤其是年轻律师熟悉社情民意，拓展视野，教育律师站在第三方的地位履行职责，忠于法律，切实维护当事人权益。另一方面，充分发挥律师作用，加强对人民调解员的日常和专题法律培训，提高人民调解员的法律素养，并发展一批以化解社会矛盾纠纷为主要业务的律师事务所和律师，在更高层面上推进律师化解社会矛盾工作。

三、保障有力，措施到位，实现“三全”工作格局

(一)保障下倾，加强队伍建设。为司法所争取司法行政编制共35人，每个司法所4人以上，并配齐、配强专职干部和文职人员，确保专编专用。整合资源引导律师、退休法官、检察官及其他法律工作者等参与人民调解，创新选聘机制广募人才，突破人民调解员队伍发展的人才瓶颈，形成专普结合的队伍结构。组织街道调解干部开展集中轮训，邀请法官、律师或优秀调解员为广大调解干部就调解理论、法律和案例等方面进行系统培训，开展《人民调解法》专题培训，并选派各街道、居委调解员赴区联调委挂职实习。加大对人民调解工作的经费保障力度，加强人民调解和司法所的信息化建设。

(二)阵地前移、力量下沉，全面推进“三全工作法”。在司法所、各街道司法信访综合服务窗口和各级调委会逐步推行“全天候接待、全方位受理、全过程负责”的“三全工作法”。根据完善的“值班制”和灵活的“错时上下班制度”对居民实施全天候公开接待，实行“走访制”了解社情民意，为确需帮助的居民实现全方位代理;践行“承诺制”、健全“监察制”加强基层政权建设，引导社区完善自我管理、自我服务。在工作中将力量下沉，阵地前移，试行大接访、大下访工作，由局领导带队，组织全体机关干部群众定期分头到各司法信访综合服务窗口接待群众，深入了解一线工作情况，认真倾听群众呼声，切实解决人民群众最关心、最直接、最现实的利益问题。

(三)加强宣传，提高人民调解的社会知晓率、影响率和运用率。开展《人民调解法》重点宣传月活动。与区委宣传部合作，在虹口有线电视台开办《说法论理》 “一周一案”人民调解案例宣传栏目，通过形象生动的案例，以案析理、以案明法，引导人民群众通过人民调解的途径和方法和谐解决工作生活中遇到的各种问题和矛盾纠纷。

四、关于进一步做好人民调解工作的思考和对策

当前，虹口区处于旧区改造和社会发展的关键时期，动拆迁、历史遗留问题、医患纠纷和物业矛盾频发，需要进一步加大人民调解矛盾排查化解力度，从源头上做好预防工作，发现矛盾纠纷于萌芽，治乱于初始，解决在基层。努力实现“一般矛盾不出楼组、小事不出居委、大事不出街道、疑难事不出社区和行业调委会以及重大事不出区”的“五不出”目标。

(一)进一步完善管理，健全工作机制

工作重心下移、关口前移，主动延伸人民调解的触角，利用横向到边、纵向到底的人民调解工作网络，完善纠纷排查机制，加强信息沟通、数据报送和分析反馈，及时发现潜在的激化苗子，反映社会管理服务中存在的不足，继续完善防激化、防群体性矛盾预案，发挥人民调解预防矛盾纠纷的作用。

一是加强横向沟通。强化司法行政与法院等部门的联席工作机制，不断完善对诉调对接中心的管理和指导，加大诉讼、调解对接的力度，推进民事案件立案前的诉前调解和诉中调解制度，实现诉调无缝对接。与区有关部门联系，指导区级人民调解组织的调解工作向市容管理、信访等社会热点、难点领域进行拓展。

二是加强纵向拓展。要通过各司法所，指导街道调委会、居委调委会将人民调解工作从居民生活区向外扩展，逐步拓展到楼宇、园区、集贸市场等场所;同时还要引导相关企业和单位积极成立人民调解组织。要加强联合调解委员会对各调解组织的业务指导，形成纵横交错、立体化的调解格局。

(二)拓宽调解领域，贯彻调解优先原则

一是打造人民调解品牌。要以“全国模范人民调解员”梁惠英命名的“梁惠英人民调解工作室”为龙头，着力加大对品牌行业调解工作室和品牌人民调解员的培育和推介，着力打造专家型调解组织，继续推进人民调解专业化、规范化、社会化建设。力争每个街道都形成自己的品牌和特色、每个行业都有自己的品牌调解工作室，形成辐射效应，扩大影响力。

二是着力推进动拆迁和医患纠纷矛盾的调处工作。要发展一批以化解社会矛盾纠纷尤其是动拆迁矛盾为主要业务的律师事务所和律师，选派优秀调解员和调解律师直接进驻动拆迁基地，化解动拆迁矛盾和动拆迁家庭内部矛盾，真正做到“案结事了人和”。要加大将医患纠纷引入到人民调解机制中进行化解的力度，加强领导，设立区医患纠纷调解办公室和医患纠纷调解委员会，落实机构、人员和制度保障，明确职责，制定措施和办法，继续推进律师参与见证和化解医患纠纷的做法，进一步加大对医患纠纷的调处力度，逐步增加医患纠纷人民调解化解数量，提升化解质量。

(三)创新举措，夯实队伍建设基础

一是专普结合。要依托调解协会加强行业性调委会建设，进一步加强各类专业、行业调解组织的建设，加大专家型人民调解员的选聘和培育力度，根据行业调解工作的需求，选用具有交通事故处置经验、医疗事故调处专长、拥有物业管理知识等特长的人民调解员，构建专普结合的队伍结构。

二是培训培育和规范提高相结合。按照年度培训计划，严格落实各项措施，丰富培训形式，注重培训效果，努力打造一支高素质的人民调解员队伍。完善人民调解内部工作机制，不断规范人民调解工作流程，规范人民调解程序和协议书的制作，努力提高人民调解协议书质量，进一步提升人民调解的社会公信力。

三是政府购买法律服务和志愿行动相结合。一方面，要充分发挥政府的作用，加大政府引导和购买法律服务的力度，贯彻有偿服务和无偿服务相结合、以低偿为主的原则，划拨专项经费保障矛盾化解。另一方面，要积极推进社会管理创新，实现社会的自我管理和自我完善。要发挥志愿者的作用，动员律师、人民调解员和其他社会力量，继续推动和拓展“双结对”工作的范围和领域，推动律师直接参与社会矛盾化解工作，不断完善社会矛盾化解的第三方参与机制;引导更多社区居民进行自我管理，积极排查、化解矛盾纠纷，真正实现案结事了人和，共创社会和谐。

(责任编辑 张文静)