法律援助案件申请审核机制研究

李立家 (北京市法律援助中心 北京 100062) ■文

法律援助案件申请审核机制研究

Stu d y on the Rev iew M echan ism o f Lega l A id A p p l ica tion

李立家 (北京市法律援助中心 北京 100062) ■文

2010年，全国法律援助机构共组织办理法律援助案件726763件，同比增长13.4%;全国法律援助经费总额达到10.06亿元，同比增长32.8%①《深化法律援助制度改革经费保障能力提升去年全国办理法援案件72.6万余件》，法制日报，2011年2月10日第1版。。随着经济社会发展，法律援助服务对象的法律知识储备日益增多，法律意识明显提高，对法律援助机构的服务态度和法律援助案件的办案质量要求也越来越高。为适应新形势，全国各地法律援助机构以“法律援助便民服务”主题活动为契机，创新法律援助工作模式，加大法律援助工作力度，成效明显。但在实践中，大多数法援机构案件申请审核程序繁琐、僵硬，办事效率不高，群众满意度有待提高。

一、目前法律援助案件申请审核制度的弊端

首次到法律援助机构寻求帮助的当事人，一般先咨询社会值班律师，对案件有整体的认识。要申请法律援助，则由法律援助机构工作人员初步审核，符合条件后，告知申请人需准备的申请材料。法律援助机构工作人员要审查申请人提交的材料是否齐全、真实，并决定是否提供法律援助。决定提供援助的，法律援助机构才作出书面决定，并指派法律援助服务机构安排法律援助人员承办具体的案件。

除人民法院指定辩护的案件外，法律援助机构判断一个案件是否符合援助条件主要审查三方面：是否属于本地区管辖，是否属于法律援助范围，提交的申请材料是否齐全、真实。提交的申请材料主要包括：身份证或者其他有效的身份证明，代理申请人还应当提交有代理权的证明;经济困难证明;与所申请法律援助事项有关的案件材料。经济困难证明由申请人住所地街道办事处、乡镇人民政府出具，遇到当事人案件发生地和住所地不在同一省市的情况时，短时间内提交经济困难证明变得相当“困难”。

实践中，申请人至少前往法律援助机构二或三次，才能进入案件办理阶段。

目前，法律援助申请审核机制的繁琐与法律援助“应援尽援，能援尽援”的理念和便民利民的要求是不适应的。

二、法律援助案件申请审核机制的创新

人民性是法律援助机构的本质属性，便民利民是法律援助机构创新工作模式的出发点和落脚点。现结合工作实际，就法律援助案件申请审核提出四点建议，四个方面不是孤立的，而是互相联系、互相配合的。

(一)建立推广法律援助案件网上审批系统

法律援助案件网上审批是法律援助机构信息化的一个表现，是发展的趋势。近几年来，重庆市黔江区、辽宁省沈阳市沈河区、北京市朝阳区都试行了法律援助网上申请，提高了工作效率，减轻了申请人的负担。现以北京市朝阳区为例，介绍法律援助案件网上审批模式。

朝阳区法律援助中心依托朝阳区全模式社会信息管理系统，将法律援助案件初审权下放到街道法律援助工作站，先由工作站对申请人提交的材料初审，及时和区法律援助中心进行沟通，并将初审合格的材料通过网络上传后，再由区法律援助中心在系统上审核，符合条件的当即指派法律援助服务机构安排法律援助人员承办案件。书面材料由申请人提交给法律援助中心。在这种模式下，法律援助申请、审查、审批、指派全部在网上操作，提高了工作效率，切实方便了群众。

这种模式也有不足之处。首先，法律援助案件网上审批系统的建立需要较高的技术要求和经济支撑，在经济落后地区推广有一定的困难。其次，网上审批的前提是街道、乡镇法律援助工作站 (点)的初审，法律援助工作站 (点)人员素质等各方面的限制难以保证高质量的初审。最后，省级法律援助中心没有对应的下属法律援助工作站 (点)，依靠下属法律援助工作站 (点)完成初审并上传材料对它不适用。

(二)赋予法律援助工作站 (点)、律师事务所等机构审批权

任何制度设计或创新，总是在实践中才能不断完善发展。近年来，部分地方的法律援助机构尝试赋予法律援助工作站 (点)、律师事务所审批权，暴露了一些问题，也取得了一定经验。现结合各地做法，取其精华，弃其糟粕，就法律援助案件审批权下放谈几点看法。

1、案情简单，审查方便的案件审批权下放。法律援助案件类型多种多样，可以将案情简单，审查方便的案件的审批权下放，并在法律援助机构工作人员的指导下完成审批。对于案情复杂、审查繁琐的疑难案件仍由区县以上的法律援助中心审批。

2、案件审批的部分环节审批权下放。一个法律援助案件是否给予法律援助一般审查三个方面：是否属于本地区管辖，是否属于法律援助范围，经济困难证明等申请材料是否齐全、真实。各地法律援助机构可根据本地区的具体情况，将部分环节的审批权下放，采取逐步的、有试点的下放审批权，防止那种激进、不符合实际的审批权下放。

3、根据法律援助工作站 (点)、律师事务所等机构的特点有针对性的下放审批权。目前，各地法律援助机构大多数案件是由社会律师承办的。社会律师专业水平高，对案件把握比较准确，可以尝试将是否属于本地区管辖，是否属于法律援助范围以及对所申请法律援助事项有关案件材料的审查交律师事务所审查。基层司法所的法律援助工作站 (点)对身份证明、委托书、经济困难证明等材料进行审查。最后由区县法律援助中心对审查材料整体把握。对于属于农村五保供养对象的、领取最低生活保障金或者生活困难补助金的、在社会福利机构由政府供养的持有相关证明而无需审查经济困难证明的申请人提供的材料，可以由律师事务所单独审查。

这种模式的优点是可以充分利用法律援助工作站 (点)和律师事务所的优势，分工明确的完成申请审核。这种模式一旦运行不好，也可能导致各部门互相推诿，效率低下。另外，这种模式对律师事务所的管理要求较高，必须要对律所有一定的激励和制约，保证审批质量。

4、审批权下放后各机构完成初审，法律援助机构必须复审。基层司法所的法律援助工作站 (点)、律师事务所等所作的申请审查仅仅是在法律援助机构指导下的初审，法律援助机构对每个案件都要复查，确保法律援助案件的申请审核合法有效。

以上四种做法并不是孤立的、单一的，是可以互相交织、渗透的。法律援助案件申请审批权的下放必须重视监督、确保审批质量，切不可为了效率而牺牲质量。

(三)开辟特殊群体、案件、时段案件申请审核“绿色通道”

开辟特殊群体、案件、时段案件申请审核“绿色通道”是目前大多数法律援助机构已经实行的模式。作为对法律援助申请审核机制的整体研究，在这里有必要重申几点。

1、对特殊群体开辟申请审核的“绿色通道”。法律援助机构坚持以人为本，体现在对来访群众、申请人的人性化管理上。各地法律援助机构可对75周岁以上老年人、一定程度的残疾人、孕妇、农民工等特殊群体申请法律援助开辟“绿色通道”，对于提交的申请材料优先审核，优先保证弱势群体中的弱势者的合法权益得到维护。

2、在特殊时段开辟申请审核的“绿色通道”。鉴于某个时间段某类案件较多等情况，法律援助机构可以在某个特殊时间段开辟申请审核的“绿色通道”。例如，在年终岁末索要劳动报酬的案件较多，法律援助机构可以尝试年终两个月内对讨薪类案件申请审核优先受理。

各地法律援助机构在案件申请审核方面实行各类政策时，一定要结合工作实际，量力而行。例如，如果年终两个月内对讨薪类案件的申请审核优先受理会使案件量大增而影响正常工作，那么可以考虑年终一个月内对该类案件的申请审核或者对农民工等某个群体的讨薪类案件的申请审核优先受理。

3、对特殊案件开辟申请审核的“绿色通道”。为了保护某类案件当事人的合法权益，维护社会稳定，法律援助机构可以对特殊案件开辟申请审核的“绿色通道”。例如，对申请人在15人以上的群体性案件的申请优先受理，对于社会关注度较高的案件或者不立即受理可能激化矛盾、影响社会稳定的案件当事人的申请优先受理。为了保护老年人的权益，对索要赡养费的案件的申请优先受理。

特殊群体、特殊时段、特殊案件三个限制条件可灵活搭配使用，有限度的保证某类群体的正当利益。各地法律援助机构可以根据当地经济社会发展，法律援助机构的建设情况等各方面因素灵活掌握限制幅度。

(四)加强法律援助案件申请审核环节的异地协作

法律援助案件申请审核环节的异地协作不仅节约了当事人异地维权成本，也节约了司法资源，是法律援助异地协作的一种表现。

目前，全国已有33个城市签订了城际间法律援助工作协作协议，长三角以及珠三角地区也加强了区域办案协作。各地法律援助机构将互通法律援助绿色通道，互相无偿提供调查取证协助办案等服务。在法律援助案件申请审核环节的异地协作也应当加强。例如，在身份证明和经济困难证明的审核等方面，案件发生地的法律援助机构可以请求申请人住所地法律援助机构予以协助，只要申请人住所地法律援助机构出具相关证明，案件发生地的法律援助机构可在审查其他材料的基础上给予申请人法律援助。

(责任编辑 赵海鸥)