楼宇经济发展过程中的政府管理模式转型——以杭州市下城区为例

□ 吴金群

楼宇经济是在楼宇内产生、发展，并集聚、衍生、扩散相关产业，带动区域经济发展的一种经济形态①夏效鸿：《楼宇经济发展研究》，经济日报出版社2010年版，第3页。。它一般以各类楼宇、功能性板块和区域性设施为主要载体，通过开发、出售或出租楼宇引进各类企业，从而扩大财税来源，并带动地区经济的快速发展。自20世纪中叶开始，发达国家在复兴中央商务区（CBD）的基础上，逐渐形成了具有都市特色的楼宇经济。20世纪90年代以来，我国的楼宇经济继网络经济、知识经济、总部经济之后，首先在上海、深圳、北京等地出现，并随后向广州、天津、杭州、南京等经济发达城市渗透。近几年来，杭州市下城区政府在经历了楼宇经济的探索和规范后，正在对楼宇经济管理进行全面提升，其中的一个重要举措就是启动了“楼宇社区”建设工程。起步较早、发展迅速、管理规范的杭州下城模式，不仅对我国楼宇经济的进一步发展具有重要的借鉴意义，而且为大中城市的政府管理提供了颇有价值的实践启示。

一、楼宇经济发展过程中的政府角色

现代市场经济是一种混合经济，它不是纯粹在市场与政府间的选择，而是经常在两者的不同结合间的选择，以及资源配置的各种方式的不同程度上的选择②［美］查尔斯·沃尔夫：《市场或政府：权衡两种不完善的选择》，中国发展出版社1994年版，第132页。。当前，我国政府在经济发展中的作用既非权威主义，更非放任主义的，而是功能独特的“市场增进”。也就是说，政府最积极的作用在于增强和发展每个人的意志行使能力和经济活动能力，并且以一种更具竞争性却有序的方式协调其分散的决策，而不是被动地加以指导或使之无序竞争①［日］青朩昌彦、金滢基、奥野－藤原正宽：《政府在东亚经济发展中的作用：比较制度分析》，中国经济出版社1998年版，第8－9页。。在楼宇经济发展过程中，我国大多数城市政府没有成为与市场相对立的替代物，也不是作为附着于经济体系之上、负责解决协调失灵的外在全能机构，而是作为市场经济运作中的内在参与者，以公共权威校正市场失灵，促进民间机构成长，并尽力克服自身失灵。此时的城市政府不仅仅是一只“看得见手”，而且是作为一只“灵巧的手”，在增进市场主体活力、规范市场体系运行的基础上不断地完善自身的管理和服务方式。下城区是杭州市的核心城区和中央商务区，也是浙江省的商贸、金融、文化和会展中心。截至2010年底，下城区共有规模以上招商楼宇102幢，总面积约为300万平方米，入驻率达到 96.53%。楼宇企业年税收总额47.69亿元，贡献率达到2400元/平方米。其中，年税收超亿元的楼宇就有12幢。下城区政府在楼宇经济发展中的作用主要体现在以下几个方面：

第一，楼宇经济发展的主导者。从2002年开始，杭州市下城区从打造中央商务区入手，围绕建设“商贸、金融、会展、文化”四个中心，在延安路、庆春路、凤起路、环城北路、体育场路沿线逐渐形成了一批相对集中、功能定位明确、布局合理的楼宇群。2006年，下城区建立了联席会议制度，统筹协调众多职能部门和基层单位。2008年，下城区成立发展楼宇经济领导小组，由区长任组长，区四套班子相关领导任副组长，区有关部门及各街道共同参与，从而加强了对楼宇经济的指导。领导小组下设发展楼宇经济办公室，由副区长兼任办公室主任，具体负责工作的协调推进。各管理主体在明确各自分工的基础上，合力推进楼宇经济发展，并从组织保证、方针政策、统筹协调、规划计划、环境配置、资金设施等方面进行了相应安排。

第二，楼宇经济发展的规划者。下城区“十一五”规划将发展的主基调定为“南精北快”，并分别制定了《杭州市下城区加快北部发展规划纲要》和《杭州市下城区精品南部发展规划纲要》。“十一五”规划也对区域内产业发展作了战略规划，包括：《杭州市下城区商贸中心建设五年规划》、《杭州市下城区金融中心建设五年规划》、《杭州市下城区会展中心建设五年规划》、《杭州市下城区文化中心建设五年规划》。2008年，下城区出台了《楼宇经济发展规划纲要》，对楼宇经济发展的背景和意义、现状和条件、总体思路、发展目标、空间布局、主要任务等进行了全面阐释和战略部署。同年，围绕“优势企业集群化、重点行业集聚化、资源利用集约化”的总体思路，下城区制定了《发展楼宇经济三年行动计划》。其主要目标是到2010年实现税收规模楼宇、楼宇投用面积“两个翻番”，楼宇入驻企业率、注册企业率、税收总量“三个增长”。

第三，楼宇经济发展的扶持者。在经济发展过程中，政府既可能扮演“帮助之手”、“无形之手”，也可能扮演“掠夺之手”的角色②［美］安德烈·施莱弗、罗伯特·维什尼：《掠夺之手——政府病及其治疗》，中信出版社2004年版，第1－7页。。在楼宇经济发展过程中，下城区政府较好地扮演了“帮助之手”的角色。早在2003年，下城区就制定了《鼓励发展楼宇经济暂行办法》；2008年，出台了《促进经济发展的财政扶持意见》、《关于进一步支持促进楼宇经济发展的若干意见》；2009年，还出台了《促进楼宇经济发展的相关扶持政策》、《促进总部经济发展的财政扶持政策》、《进一步促进经济发展的若干意见》、《促进房地产建筑业发展的相关扶持政策》、《促进中介服务业发展的财政扶持政策》、《促进商贸服务业发展的财政扶持政策》、《促进旅游会展业发展的财政扶持政策》、《促进文化创意产业发展的财政扶持政策》等一系列扶持政策。

第四，楼宇经济发展的规范者。近几年来，下城区围绕杭州市提出的招商一批、管理一批、更新一批、建设一批、规划一批等“五个一批”的战略要求，以全面提高楼宇入驻率、注册率、贡献率为主要抓手，不断加强楼宇经济系统化、规范化建设，推动了楼宇经济蓬勃发展。为实现楼宇经济的规范发展，下城区完成了“七个一”工作：一是制定了一个规划，即《楼宇经济发展规划纲要》。二是制定了一个计划，即《下城区发展楼宇经济三年行动计划》。三是开发了一个系统，即楼宇经济信息管理系统。四是打造了一个平台，即“一楼六员八人”的服务团队。五是建立了一个体系，即由组织领导、政策支持、考核奖励等方面构成的工作体系。六是推出了一个指数，即楼宇经济指数。七是形成了一个模式，即3671多楼+高产的楼宇经济发展下城模式。

第五，楼宇经济发展的提升者。从2009年开始，下城区实施楼宇经济提升行动，启动了楼宇社区建设工程，旨在通过社区化管理与服务的工作方式，向楼宇企业和员工提供全方位的贴身服务，把“企业找服务”变成“政府送服务”，实现经济服务、民生保障、城市管理、综合治理、党群建设等服务内容“五进楼宇”，真正做到政府服务企业“零距离”。一是完善了区发展楼宇经济领导小组，使其包含经济管理、民生保障、城市管理、综合治理、党群建设五大职能的21个部门、8个街道的主要负责人。二是建立了全方位为企业提供贴身服务的实体和网上楼宇综合服务中心，并充实了服务内容。三是对楼宇综合服务中心的各服务要素开展精细化、规范化、标准化建设，制定了《楼宇综合服务中心标准化建设实施指导意见》、《楼宇经济综合服务中心标准体系》和《楼宇公共服务规范》。四是结合楼宇社区建设的新情况、新要求，开展了针对楼宇社区工作人员的分批培训，并加强了对物业公司的指导。

当前，我国大部分城市都只是把目光聚焦于楼宇的经济性质上，而没有注意到楼宇作为一种特殊社区的重要意义。楼宇社区与日常的街居社区一样，具有非血缘性和非排它性，但楼宇社区比街居社区具有更多的专业分工和职业联系；楼宇社区与传统的单位社区一样，具有专业性和职业性，但楼宇社区比单位社区具有更大的开放程度和非排它性。作为以楼宇为依托，聚集在一定区域范围内的企事业单位和利益相关者共同组成的经济社会共同体，楼宇社区不仅能反映楼宇经济发展的新需要，体现现代社区建设的新理念，而且可以成为政府与企业良性互动的重要媒介，吸纳体制外的社会需求到体制内有序释放，穿透体制内的资源到体制外整合利益。在这个意义上，杭州市下城区提出楼宇社区建设，是一个非常有价值的创新举措。它必将深刻影响楼宇经济发展的广度和深度，同时也提出了对政府管理模式转型的更高要求。

二、政府管理模式的转型方向

从公共管理的理论脉络以及国内外地方政府的功能转换来看，地方和城市政府的管理模式大致经历了从“划桨”到“掌舵”再到“服务”的过程。从20世纪20、30年代开始，在地方化运动和福利国家政策双重背景的影响下，地方和基层政府的功能逐渐由“守夜”转变为“划桨”①李金红：《从“划桨”、“掌舵”到服务：国外地方与基层政府功能的转换与借鉴》，《社会主义研究》2009年第6期。。20世纪70年代末以后，伴随着新公共管理运动，一些国家的地方政府实现了地方政府功能的转型，即在公共服务供给过程中，政府角色由传统的“划桨”（直接生产和提供）转变为“掌舵”（把握方向）。20世纪末21世纪初以来，西方国家又兴起了一股新的公共管理潮流，即新公共服务。新公共服务的主要倡导者登哈特夫妇善意地提醒人们：当我们急于掌舵时，是否正在淡忘谁拥有这条船②Robert B.Denhardt and Janet V.Denhardt.The New Public Service：Serving Rather Than Steering.Public Administration Review，2000，60（6）：549－559.?美国学者肯恩等人也在《政府是我们的》一书指出：政府的主人是它的公民③Cheryl S.King，Camilla M.Stivers and Richard C.Box.Government Is Us：Public Administration in an Anti－Government Era.Thousand Oaks，California：Sage Publications，1998，P.67.。也就是说，当代地方和城市政府的公共管理应该把作为人民主权者的公民放在首位，政府的角色定位既不是划桨，也不是掌舵，而应该是服务。我国城市管理的改革方向是构建以公共需求为导向的服务型政府。对楼宇经济发展和楼宇社区建设来说，服务型政府建设就是要为楼宇经济的发展提供优质的公共服务。如果说，下城区政府在楼宇经济发展过程中，曾经是主导者、规划者、扶持者、规范者和提升者的话，那么在楼宇社区建设过程中，政府管理模式就应向“服务者”方向转型。在理论层面上，城市政府的楼宇经济服务可以有以下三种典型模式（参见下表1）：

表1 楼宇经济的三种服务模式

行政主导型模式以政府为核心，政府在楼宇社区设置派出机构，对楼宇社区事务进行直接和具体的干预。因为行政力量对楼宇社区治理有比较强的影响和控制力，所以在社区服务中表现出较强的行政性和官方色彩。这种模式能够发挥政府动员社会资源的优势，在短时间内体现出社区建设的效率。特别是在楼宇社区建设的初级阶段，离开了政府的主导作用，作为一种新的社区形式的楼宇社区就难以真正形成并有效开展工作。但是，这种模式对楼宇社区自治能力的提高和楼宇经济自主能力的成长是不利的。尤其是当政府出现规划失误和行为失当时，楼宇经济的发展就会出现大起大落。

合作共治型模式强调各利益相关者之间的协同治理，官方色彩和自治特征在楼宇社区发展的许多方面都交织在一起。政府对楼宇社区的直接干预较少，但楼宇社区的自治程度也不高。楼宇社区建设的资源以政府投入为主，楼宇社区投入为辅。楼宇社区成为一个利益相关者共同治理的组织网络。这种模式的主要优点是，基于楼宇经济发展的现实阶段，可以充分发挥各利益相关者的积极性、主动性和创造性。在市场机制的作用下，企业的用脚投票、社区管理的相对稳定性和政府的公共管理绩效之间可以达到较好的平衡。但是，这一模式的成功将在很大程度上取决于政府权威和市场、社会力量的整合程度，以及不同主体之间信任与合作机制的健全状况。

社区自治型模式强调政府行为与市场行为、社区行为的相对分离。政府对楼宇社区进行充分授权，并采用较为间接的方式干预楼宇经济。政府的主要职责是制定相应的法律法规和具体的规章制度。楼宇社区内的事务主要由楼宇业主、企事业单位及其员工们依照市场经济的规律和社会交往的规范自主协商。只要不影响城市的整体发展，每个楼宇社区都有权决定自己的发展思路。这种模式可以充分调动社区内企事业单位和员工广泛参与社区事务的积极性，并培养楼宇企业和员工对社区的认同感和归属感。而且，社区自治是一种成本较低的管理模式。然而，楼宇社区的自治需要完善的市场经济、发达的公民社会和健全的法律制度作为前提条件，要真正实现楼宇社区自治还有一段很长的路要走。

以上三种模式都有各自的特点及其适用的条件。在实践中，没有哪一种是绝对正确的，也没有哪一种是绝对错误的，管理和服务的关键是要紧密结合所在城市的经济发展阶段、政府管理水平、市场成熟程度和社会成长状况做出权衡。因为楼宇社区建设刚刚处于萌芽和起步阶段，所以上述三种模式并不是对各地实践的经验总结，而是纯粹的理论建构。事实上，好的政府并非是企业和老百姓需要什么都予以满足，而是提供足够的机会和工具让他们能够解决自己的问题，一个城市的综合竞争力也取决于市场经济和公民社会中的企业、社会组织和公民自发解决问题的责任感及行动力。城市的建设、经济的发展与社会的进步都需要政府、市场与社会的共同努力和合作，政府与市场、社会之间互动的能力越强，就越能产生巨大的能量。对条件类似于杭州的大城市而言，建构各利益相关者共同参与的合作共治模式应该是当前工作的重点。以下城区为例，可以构建合作共治的12345楼宇经济服务模式（请参见下图1）。

图1 合作共治的12345楼宇经济服务模式

1是指一个目标，即繁华时尚、精致包容的楼宇社区。楼宇社区的建设目标应与城市的发展目标相一致。近几年来，下城区一直致力于打造“繁华时尚之区”。所以在楼宇社区建设中，也应追求繁华时尚。同时，核心城区的楼宇社区建设不适合粗犷豪放，而应精致包容。精致意味着楼宇社区建设要精雕细琢，走集约化和内涵式发展道路；包容则意味着楼宇社区建设坚持以人为本，统筹兼顾经济效益与社会效益、短期利益与长期利益，实现楼宇经济的可持续发展，并由利益相关者共享发展成果。

2是指两个平台，即楼宇综合服务中心平台和楼宇信息系统平台。可以根据楼宇的体量大小和分布状况，以单幢楼宇或以楼宇集群为单元划分片区，按标准化要求建立楼宇综合服务中心，实现政府服务从“走访型”到“驻地型”的彻底转变。除了完善与实体中心相对应的网上楼宇综合服务中心外，还应进一步健全楼宇信息系统这一虚拟平台，并充分发挥它们在政策宣传、在线沟通甚至业务办理等方面的积极作用。

3是指三个集聚，即通过服务集聚和要素集聚，最终实现效益集聚。为建立政府、企业与利益相关者合作互动、共建共享的楼宇社区，不仅要借助于专门工作团队“送服务”，通过服务集聚吸引高端企业入驻楼宇，提高入驻率、注册率和贡献率，从而直接创造经济效益，而且要通过提升楼宇企业和员工的集体认同和情感归属，吸引更多信息、资本、人才、技术等关键生产要素的集聚，从而进一步实现了效益的集聚。

4是指四种合力，即政府引导力、企业主体力、市场配置力和社会协作力的有机结合。政府要在楼宇社区建设的政策思路和具体工作中发挥积极的引导作用。同时，企业在楼宇经济发展和楼宇社区建设中的主体地位也应得到保证。一方面鼓励楼宇业主“招大引强”，另一方面扶持入驻企业“做大做强”。无论是政府作用，还是企业经营，都应在市场经济体制下展开并借助于市场配置机制完成。另外，楼宇经济发展和楼宇社区建设还可以利用社会中介组织、行业协会等社会力量的大力协作。

5是指五项内容，即经济服务、民生保障、城市管理、综合治理和党群建设五进楼宇。这五项内容涵盖了政府为楼宇企业提供服务的方方面面。在下一步工作中，应关注5个“更加”，即经济服务更加强化，民生保障更加深入，城市管理更加精致，综合治理更加拓展，党群建设更加到位。

总之，合作共治的12345楼宇经济服务模式旨在实现各利益相关者的合作共赢。在实践中，政府在提供公共服务时需要做到“六个有”，即有目标、有机构、有制度、有场地、有资金、有人员。在此基础上，对楼宇社区进行高标准建设，多层次管理，全方位服务。值得强调的是，为更好地开展楼宇社区的合作共治，建立区、街道、社区三级联动的共建共享委员会是一个较为现实的选择。就区一级而言，可以由区委区政府牵头，各街道办事处、楼宇综合服务中心、楼宇社区企事业单位代表、楼宇物业等共同参与组建，通过定期会议制度和日常联络制度，共享信息资源优势，加强政策学习和沟通，优化投资创业环境，凝聚政府、楼宇服务中心、楼宇业主、企业、物业等各方力量，共同促进楼宇社区的健康发展，并共享楼宇社区快速发展带来的巨大成果。

三、杭州下城实践对我国城市政府管理的启示

杭州市下城区在楼宇经济发展和楼宇社区建设中已取得了显著的成绩，比如入驻率、注册率和贡献率明显提高、规范化和标准化建设顺利推进、楼宇社区的政府服务水平显著提升。皮埃尔根据参与者、方针、手段和结果将西方城市治理归纳为四种模式：管理模式、社团模式、支持增长模式和福利模式①Jon Pierre.Models of Urban Governance：the Institutional Dimension of Urban Politics.Urban Affairs Review，1999，34（3）：372－396.。按照这一分析框架，杭州市下城区在发展楼宇经济过程中的城市治理无疑是属于支持增长模式。也就是说，在各利益相关者合作共治的理念指导下，以制度化的公共部门和私营部门的伙伴关系为基础，通过有利于推动楼宇经济发展的多种手段来促进城市繁荣。实际上，从楼宇经济到楼宇社区，也是一个城市政府管理模式的转型过程。纵观杭州市下城区的楼宇经济发展和政府管理创新，可以对我国城市政府管理提出如下几点启示：

第一，发展楼宇经济是我国大中城市的必然选择。工业经济看厂房，服务经济看楼宇。大中城市特别是核心城区的资本和劳动力要素密集，但土地资源稀缺，一般不适合大规模建工业厂房，而比较适合发展现代服务业。通过发展楼宇经济，可以变平面发展为立体发展，从“向土地要效益”到“向楼宇要效益”，有利于拓宽城市发展空间，培育新的经济增长点。同时，发展楼宇经济，众多的商务写字楼集聚在一定的区域内，产生大量的金融、信息、法律、咨询和物业等服务市场，能够带动相关企业聚集发展，形成功能良好、配套齐全的商圈。楼宇内聚集了大量员工，也会产生大量知识培训、文化娱乐、交通住宿等需求。楼宇经济还能为工业经济发展提供完善的现代服务，促进都市工业和高新技术产业健康发展。另外，发展楼宇经济，建设一批交通便利、基础设施完善、行政配套齐全、建筑风格鲜明的商务楼宇，可以提升城市的品位和档次，改善城市的投资环境和群众的生活质量。高品质企业的引进也可以加速高端生产要素在城市的集聚，不断提升城市的服务功能和带动作用。因此，走集约型、内涵式发展道路，大力发展楼宇经济，促进产业结构转型升级是我国大中城市的必然选择。

第二，楼宇经济发展过程中的政府作用至关重要。在经济发展的转型期，城市政府既不能大包大揽，过分干预市场经济的发展，但也绝对不能放手让自由市场“自生自发”地去演化。在楼宇经济发展过程中，城市政府应该扮演好“市场增进”的角色，一方面要提高市场主体的活力和规范市场经济的运行，另一方面还要不断完善自身的管理和服务方式，成为一只名副其实的“灵巧的手”。下城实践表明，政府对市场和社会发展的引导和规范作用很重要。提倡什么，主抓什么，怎样去抓，思路非常清晰，从而形成了工作合力，取得了不错的效果。从下城实践可以看出，楼宇经济要实现跨越式发展，政府应有效地起好主导者、规划者、扶持者、规范者和服务者的作用。无论是在楼宇经济的探索发展还是全面提升过程中，楼宇经济的健康发展都离不开政府的规范和引导。同时，在楼宇经济发展过程中，政府角色定位及其发挥作用的方式，应该随着经济发展、社会成长、政府转型、法制完善而进行适当调整。当前，城市政府的经济管理角色应逐渐从“划桨”、“掌舵”转变到“服务”上来。而且，城市政府在楼宇社区建设中，不仅要“送服务”，更要“送对服务”。而政府要送对服务，就必须把企业和公民看作是公共管理的中心，以公共需求为导向，帮助他们表达并满足他们的共同利益，为其提供高质量、高效率的服务。

第三，城市管理要实现利益相关者间的合作共赢。在城市管理中引进利益相关者分析，是将原有的单纯由政府对城市公共物品或服务进行提供和管理的方式，转变为城市主体共同提议、管理和监督的过程①刘淑妍，诸大建：《城市管理中的公众参与研究——基于利益相关分析视角》，载《政治学研究》，2007年第4期。。下城区在发展楼宇经济过程中，始终倡导三级联动和三力合一。楼宇经济涉及面广，影响因素多，必须在总体规划的引导下，调动各方面发展楼宇经济的积极性，坚持区、街、社区三级联动，各负其责。三力合一则是指充分发挥政府主导力、企业主体力、市场配置力，通过制定规划、完善政策等手段，积极引导楼宇经济健康发展，同时协调各方利益，明确楼宇开发商、楼宇业主的主体地位，形成政府主导与市场运作协调发展的局面。事实上，当代城市管理日益复杂，政府在处理城市事物上越来越力不从心，而城市其他主体拥有的资源和谈判力却在不断增强。如何协调利益相关者之间的关系，特别是它们同政府之间的关系，已成为影响我国城市发展走向及改革成败的关键②王志峰：《城市治理多元化及利益均衡机制研究》，《南开学报》（哲学社会科学版）2010年第1期。。只有各利益相关者能够实现合作共赢，使企业得利益、政府得政绩、百姓得实惠，才能真正实现楼宇经济的持续健康发展。□