湖北地方政府投融资平台的风险与重构研究

曹小武

（湖北经济学院 金融学院，湖北 武汉 430205）

2009年4万亿经济刺激计划推出后，各地为拉动本地经济发展，纷纷推出包括地下轨道交通系统、城市轻轨、高速公路等大型基础设施建设项目规划，总投资规模十分庞大。然而，令地方政府失望的是，中央财政最终仅负担了总投资计划中的1.18万亿元，这意味着上报的大量地方项目的大部分资金将由地方自筹，这使本来就捉襟见肘的地方财政变得更加困窘。于是，融资平台成为地方政府为中央项目配套资金的重要手段。2009年初，央行与银监会联合发文，提出支持有条件的地方组建投融资平台，发行企业债、中期票据等融资工具，拓宽中央政府投资项目的配套资金融资渠道，这曾被普遍理解为对地方政府融资平台的肯定和鼓励。在过去的一年里，地方融资平台的数量和融资规模飞速发展，据央行2009年第4季度披露的数据，全国有3800多家地方融资机构，由于融资途径主要靠银行贷款，在去年全国9.59万亿元的新增贷款中，投向地方融资平台的贷款占比高达40%，总量近3.8万亿元。全国地方融资平台贷款清查结果显示，截至2010年6月末，地方融资平台贷款余额为7.66万亿元，其中发现有问题的地方融资平台贷款2万余笔，涉及贷款金额约2万亿元。情况表明地方融资平台的风险隐患主要集中于地方财政的代偿性风险。面对庞大的地方政府债务，中央政府意识到了风险积累的危险后果。因为地方政府在缺乏合法融资途径时，通过各种渠道和方法向银行贷款筹资，中央政府对此缺乏有效的监管手段。所以，每一次地方融资规模膨胀过后，都必然会导致商业银行大量呆坏账的核销，对金融体系造成严重损害。在一定意义上，其实是地方政府通过变相手段让中央政府买单。湖北地方投融资平台情况基本与全国情况类似，需要警惕其隐藏的风险。

一、湖北地方融资平台大概情况的判断

从全国情况看，2009年地方政府的资金配套任务达6000亿元，而地方政府仅能拿出50%，还有3000亿元的资金缺口。由于没有权威的统一口径的湖北地方债务信息发布平台，我们只能从相关渠道做一些分析，其实全国范围内没有哪个省市对这方面的信息披露做得很透明，因为对这个债务归类本身就是一件不好界定的工作。

1.湖北各级政府融资平台现有债务负担庞大，大多数的地方财税收入增长有限，无力靠自身财力支撑近几年高速发展的基础建设项目。此前有公开资料显示，在2012年前湖北开工的6万亿元投资计划中，湖北省政府财政只能筹到4300亿元，其余的基本上要通过举债方式解决。发改委投资研究所调查分析，估计湖北省对中央投资项目的地方配套资金缺口达到60%以上。以湖北省荆州市为例，2008年底中央新增1000亿元的投资中，到2009年2月，省市县政府配套资金仅落实了1.7亿元，只完成计划的38%。事实上，经过多年的基础设施高强度投入，长期处于吃饭财政的荆州市很难再拿出更多的资金搞建设。2003～2008年，荆州市本级预算内和预算外投资累计分别只有3.6亿元和4.6亿元，也就是说近5年来，地方财政用于建设的资金仅8.2亿元，只占同期政府项目投资的2.8%，占全社会投资的0.8%。2004年以来，其财政投资占政府项目投资的比例由3.36%下降到2.63%。其余资金只能通过银行信贷等其他途径解决。

2.随着中央对地方投融资平台的调控，地方债务的风险或许会更多地浮出水面。湖北省发改委在中央出台《关于加强地方政府融资平台公司管理有关问题的通知》后，提出了化解困境的一系列措施，要求辖内各企业要以项目为载体，加大招商引资力度，创造条件组建企业信用担保平台，积极推进金融机构与企业多种方式的业务合作，探索开发新的金融产品和投融资渠道。但问题是，如果地方政府一旦没了融资平台这个相对稳定的渠道，或许在2011年上半年就会出现一些人们不愿意看到的“烂尾工程”，毕竟当前仍然是政府主导型的投资体制，地方建设更多的还要靠地方政府去筹资。作为湖北省经济发展龙头的武汉市，其每年财政收入一般为700～800亿元，其中地方财政收入仅占1/3左右，约为300亿元。从2006年至今，武汉市用于城市基础设施建设的投资以年均30%以上的速度增长。2010年城建计划投资的695亿元，主要来自三个方面：银行贷款、企业经营、土地资产。其中，直接财政投入20～30亿元，土地收益用于城建的约70～80亿元。目前，银行贷款一般占到了项目资金的60%～70%以上。面对信贷投放收紧、地方融资平台面临整顿的大背景，融资考验着政府和当地融资平台的能力和智慧，同时也孕育着隐藏的风险。

3.从一般情况看，地方融资平台的主要风险可能集中在市县政府。1994年分税制改革之后，提高了中央财政在财政收入中的比重，几个主要税种的大部分收入都划归中央，留给地方的多是一些近期增收潜力较小和征管难度较大的零散税种，其收入不仅不够稳定，而且增长缓慢。之后，地方各级政府纷纷仿效，上一级财政都将主体税源划归本级财政，最终形成了层层向上集中的收入分配格局。与此同时，中央政府与地方政府、各地方政府之间事权没有明确的、正式的分工，导致支出责任层层下放，特别是本应由上一级政府承担的义务教育和公共卫生等普遍性和基础性服务责任却不断下移。一些需要地方配套的投资项目，市县配套通常要占到2/3，这就造成地方政府尤其是基层政府的收入能力与日益增加的支出责任表现出极大的不适应。与全国情况类似，湖北省除少数省管县外，一些实力有限的市、县、区风险比较大。一些融资平台几年融资下来，负债规模可能早已超过其负担能力。

二、湖北地方投融资平台目前存在的现实风险

湖北地方投融资平台目前比较急迫的风险主要体现在两个方面。

1.城市投资公司模式几乎成为地方投融资的唯一平台，融资主体过于单一。现阶段导致地方政府投融资失控的重要原因是，由于政府部门在公益性、准经营性与经营性领域的全能性投资，地方政府投资“事权”与财力严重不均衡，地方政府储蓄能力与投资需求之间的缺口只能通过各种融资手段加以平衡。政府要完成全能型投资重任，必然造成融资平台承受巨大而本不应承受的融资压力，从而形成了不规范融资手段与融资模式。“城投模式”解决了地方政府筹钱搞城市建设的渠道问题。一方面，地方国土资源部门委托城投公司对生地进行一级开发；另一方面，城投公司通过资本市场进行融资，将资金投入到城市建设中去，比如城中村改造，修建地铁等。以武汉市为例，2010年，武汉市城建计划投资695亿元，较2009年的425亿元增幅达55%，主要用于过江通道、城市环线、快速联络线和放射线建设等方面。根据武汉市政府的规划，未来五年将是城市建设投资高峰年，城市建设投资将超过2000亿元。目前，武汉市市级城市基础建设主要有三大融资平台：武汉市城市建设投资开发集团（简称武汉城投）、武汉地铁集团和武汉地产集团。其中城市投资公司2010年的融资额是390亿元，占到了全市总额的70%～80%，投资项目虽然很多，但70%以上属于公益性项目，因此，融资归还压力较重。省级或实力较强的市级政府性公司因为财政和信贷资源丰富而较少系统性风险，而湖北二线城市特别是大量的市县，由于土地转让收入有限，城市融资平台融资功能有限，但又无法寻求更多的融资渠道，其负债规模可能早已超过其负担能力，银行已不愿意再贷款给这些企业，于是政府就另外包装和注资一个新的公司，继续发挥融资功能。对这一类的地方政府融资平台的累积风险必须保持高度关注。

2.在预期利率水平走高和货币政策转向稳健的背景下，湖北某些地方融资平台还本付息压力陡增，必须谨防资金链断裂，出现资金危机和风险的倒逼。从2002年到2008年的6年间，武汉市城市建设累计投入800亿元，年均增长35%。800亿元投入中，财政性投资100多亿元，城建合作协议融资近700亿元，发行企业债券16亿元，利用外资5.5亿元。合作协议融资其实大部分就是政策性银行和商业性银行的各类贷款，银行信贷占到投资资金的70%以上。利率每增加0.5个百分点，将新增数以亿计的贷款利息支出。发达城市政府融资更多地采用了城投公司还本、政府承担利息支出的融资方式，政府适度债务融资能力大大提高，同时出现债务危机的可能性也会大大降低。但即便如此，也不应低估银行信贷的还款压力。而县市一级政府情况可能就不是那么乐观了，因为财政对于所获得的债务融资是否承担还本责任，换言之，还本责任的归属一般取决于各级地方财政与城投公司之间权利义务关系的安排方式，但大多数县市城投公司自身造血功能有限，恐怕无力承担还本付息的压力。最近几年县市政府投融资平台及其债务迅速增加，部分地方政府投融资平台资本金很少，但杠杆率很高，大部分资金使用在自偿能力比较低的基础设施和其他公共建设项目上，给地方留下隐性赤字和债务负担，造成财政结构性风险。而县市一级政府一旦出现债务危机，在我国当前的政治格局下，必然会形成对上一级政府的风险倒逼机制。从时间点上看，地方债务的偿债高峰可能集中在2012～2013年，需要未雨绸缪。

三、湖北地方政府投融资平台重构的几点思路

1.必须认识到地方融资平台存在的必然性，现阶段主要工作是做好地方债务的分类，等待中央政策对公益性和准公益性项目债务的处理。我国地方政府承担着大量地方性基础设施和公共服务设施供给的责任，同时还要承担推动地方经济发展的重担。在我国实施财政分税改革之前，地方基础设施和公共服务设施建设资金主要由中央财政支出承担，地方政府基本上没有支出责任。在实施分税制改革之后，财权向上集中、事权向下转移的现实，使地方政府承担的事权越来越多，但地方政府的财力却并没有相应增大，地方政府财权与事权不统一问题日益突出，资本性建设资金缺口日益扩大。在这种情况下，地方政府通过地方投融资平台的融资通道为弥补资本性建设的资金缺口进行融资就是一个合乎逻辑的选择。地方债务问题其实已经不是简单的融资问题，也不是融资平台本身的问题，而是关系到政府职能转变的问题，地方政府应当集中财力投入义务教育、卫生等公共领域，但是需要注意的倾向是地方政府似乎更愿意热衷于盈利性较强的电力、城市基础设施等项目。但事实已然存在，所以当前各级地方投融资平台需要认真做好债务清理与分类，本该由上级政府或中央政府负担的债务应该有政策性处理的机会。

2.湖北建立良性可控的地方投融资平台必须尽快做好基础性工作。一是尽可能建立比较清晰的地方政府资产负债表。把分散在各个融资平台的投融资活动纳入到公共财政资产负债表的整体框架之中，使投资来源与投资使用的方向、结构、总量限制在资产负债的框架之内。尤其是一个城市有多个层次政府信用在融资的，需要归并统计到位。二是在资产负债表的框架内合理建立地方政府建设预算制度。总的原则是量力而行。通过四大约束机制对公共财政加以规范，即地方人大的约束作用、省级政府主管部门“审核”的宏观控制、发挥信用评级机构等中介组织的作用、投资者“用脚投票”的权利。三是控制地方政府债务率。随着地方政府城市建设筹资总量的迅猛扩张，地方政府资本金筹资（财政专项收入加土地换资本收入）所占比重呈现逐步下降状态，而债务融资比重（政府贷款及债券）则呈现逐年上升状态，意味着政府融资模式由保守型逐步演变为高风险型。因此需要通过各种监控指标与风险信号，把地方政府投融资风险控制在安全可靠的范围之内。

3.对地方投融资平台按不同类别进行规范清理，建立健全健康有序的融资模式。第一，经营性领域的融资平台。在港口、通信、高速公路等外部性很强而且收益相对稳定的经营性建设领域，地方政府的融资平台可以转型为社会力量举办的经营主体，地方政府注入到现行融资平台的资本金可以完全置换为民间资本或法人资本，形成经营性质的融资平台与完全市场化的融资模式，从而卸掉地方政府投融资的一大包袱。这种置换在武汉、黄石、襄樊、宜昌等重要中心城市是有很大可行性的。第二，准经营性领域的融资平台。在轨道交通、污水处理等外部性更强的建设领域，政府部门可以把现行融资平台转型为公私合作式伙伴关系。政府部门可以向非营利性机构举办的融资平台提供必要的财政补贴、贴息等财政支持，从而发挥政府与社会力量各自的优势，形成市场化融资加财政资助的合作型融资模式，这同样可以大大减轻地方政府的投融资负担与融资风险。在这方面，可以考虑各地城投公司的中心作用，比如武汉市的上市公司武汉控股（600168，SH），完全能够通过资产注入和资产置换的形式形成一个大型的城市投资集团，甚至可以跨出武汉市，将投资的目标延伸至省内二级城市。第三，公益性领域融资平台。在义务教育、公共卫生等公益性领域，政府责无旁贷，这方面的资金缺口非常之大。地方政府通过成立专门的福利性基金机构作为融资平台，争取中央资金的支持，发行市政债券，土地使用权收益、国有资产转让、国有企业分红等途径填补资金缺口。有一种观点认为，如果让地方政府及其融资平台退出经营性领域，意味着政府的融资平台丧失了用经营收益转为公益性领域投资来源的融资功能。其实地方政府只有先改变融资平台的投融资功能，自觉放弃在过多领域的投资主导，才能在属于自己的领域规范地完成融资任务。

4.改变过于依赖银行贷款的地方投融资平台的融资模式。拓展新的投融资渠道。拓展新融资手段的先决条件当然是有一个运作规范的、真正公司化管理的城市投资公司。在融资手段上，优先考虑在政策允许或政策并未严格禁止的市政债券，目前在我国资本市场大量发行的城投债券其实就是具有中国特色的市政债券。2010年下半年，城投债券再次放行实际上是在为地方投融资平台变相松绑。而在这方面，湖北省一些大的城投公司应该还是有机会的。其次。城投公司直接引进有实力的战略投资者，补充壮大资本金。值得借鉴的案例：2008年5月，天津城投集团接受全国社保基金理事会20亿元单一信托产品直接投资，以3年期债权投资为基础，做出了将该项债权借款转为股权投资的合同安排，天津城投集团引进全国社保基金理事会作为战略投资人。第三，可以重点考虑以收费权项目进行资产证券化融资，如果能够取得突破，未来高速公路、地铁等项目的建设就可以利用这种方法筹资。其他还可以考虑比如设立股权投资基金、项目信托基金的较为新颖的融资方式。

5.尝试建立地方政府财政破产制度。美国地方政府财政破产情况并不少见，当然也是集中在一些影响力较小的县市政府。曹思源曾经提议制定一个《地方政府财政破产暂行条例》，用破产制度从根本上制约地方政府不负责任的投融资行为。如果地方政府还不起债怎么办呢？一是可以要求地方政府制订财政重建计划，必须要压缩财政预算，减少经费开支；二是可以借助于公司或者是金融机构破产的概念由上级政府来接管当地财政，地方政府要还债就要拍卖办公室、拍卖自己的宾馆和80%以上的汽车，然后完全按照规定的最低标准进行开支。从理论上说，这是从制度上规范地方政府投融资行为的最有效武器，在条件适合的情况下可以试点。从方法上来说，地方财政破产制度是最直接最有遏制力的，但在中国的可行性似乎很低。

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