基层政府权威重建之关键

○张 静

《乡镇治理与政府制度化》，赵树凯著，商务印书馆2010年12月版

每和树凯一起聊天，总有收获。原因在于两点：其一，他非常了解基层，其二，他乐于探究道理。此两点用专业术语说，就变成，他是那种企图连接政策研究和学术研究的作者。在今天这两类研究常受困于互轻、互拒及互不沟通的状况下，树凯的《乡镇治理与政府制度化》（商务印书馆2010年12月版，下引该书只注页码）这样的作品实属难得。

在《乡镇治理与政府制度化》这本书中，作者着力回答了这样几个问题。

第一，乡镇政府的实际职能是什么。不同于以往根据各种书面资料进行推论的研究方法，树凯从具体实践中观察到基层工作的最基本的两项——管制乡间秩序和提供公共服务。前者涉及控制——通过会议、文件、汇报和检查，对村庄进行日常行政监督；后者涉及公共支援——通过治安、教育和卫生辅助，保障管片和包村的生产和生活秩序。基于作者在乡镇工作的直接经验以及对治理的亲自参与，该书对乡村政府的上述两种职能给出详细描述。此方法恰和瞿同祖先生的《清代地方政府》一样，都留意到了政策法律在基层“不总是被遵守”的事实，因而力图超越对法律和行政典章的资料依赖，来“勾勒实际运作中的地方政府之轮廓”。

第二，乡镇政府面临的挑战是什么。树凯的答案是陷入治理的僵局。树凯认为治理的僵局表现为财政危机、政策失灵、权威下降和制度异化：各种制度不适应社会需求逐渐空置，成为摆设无法有效运转。……