西部民族地区农村公共政策执行问题研究
——以“家电下乡”政策为例

马德君，谢 辛

（1．华中师范大学 政治学研究院，湖北 武汉 430079；2．青海民族大学 公共管理学院，青海 西宁 810007；3．重庆市委组织部 人才处，重庆 400015）

□社会·经济

西部民族地区农村公共政策执行问题研究
——以“家电下乡”政策为例

马德君1，2，谢 辛1，3

（1．华中师范大学 政治学研究院，湖北 武汉 430079；2．青海民族大学 公共管理学院，青海 西宁 810007；3．重庆市委组织部 人才处，重庆 400015）

西部民族地区农村公共政策目标的实现既有赖于科学、高效的公共政策，更有赖于政策的有效执行，其中公共政策执行是实现政策目标和解决现实问题的直接途径。这里主要以西部民族地区100个村庄所获得的近1000份“家电下乡”政策绩效评估的问卷作为研究基础，旨在分析西部民族地区农村公共政策执行问题，提出相关的政策建议。

西部民族地区；农村公共政策；执行；家电下乡

西部民族地区农村经历了从落后走向进步、从贫穷走向富裕、从封闭走向开放的历史巨变。尤其是西部大开发战略实施以来，国家政策大幅向西部民族地区倾斜，“三农”问题加重、升级的趋势得到了有效遏制，城乡差距扩大的趋势明显减缓。但有些政策在执行中出现偏差而达不到预期的政策目标，甚至产生了种种问题和矛盾，从而影响了农村的经济发展、政治稳定。因此，提高公共政策执行力对促进西部民族地区农村发展就至关重要。

一 样本选择和数据

为全面了解西部民族地区“家电下乡”政策的实施状况，我们在西部民族地区100个村庄采用问卷调查的方式进行了实地调查，调查范围覆盖5省，即四川、宁夏、甘肃、青海、西藏。样本农户的选择方法是：在5省内按照经济发展水平和政策实施状况不同，在每个样本县（市、区）随机选择一个乡（镇），然后再在每个样本乡（镇）中随机选择一个村庄。样本总量为100个村共1200户农户。共回收问卷1080份，经甄别最终确定有效问卷1000份，有效率92.5%；样本男女比例分别为72.34%和27.66%；年龄段比率为18-30岁占32.58%；31-45岁占43.13%，45-6岁占24.29%。本文主要是在此数据基础上分析“家电下乡”政策取得的成效及对执行中存在的问题进行深入分析，讨论西部民族地区农村公共政策在推进中的经验及不足，试图构建有效的公共政策执行，争取公共政策向西部民族地区农村倾斜，发挥政策效应，实现政策目标。

二 “家电下乡”政策

“家电下乡”是政府对农民购买家电实施补贴的一项新政策，它是中国财政和贸易政策的一种新尝试。“家电下乡”有利于激活潜在需求，提振乡村消费，拓展农村市场，既扩大内需，又惠农利民。政策深受农民欢迎，使农民得实惠，企业得利润，政府得民心，经济得发展，社会得稳定。

“家电下乡”政策于2007年12月在山东、河南、四川三省试点；2008年12月推广到14个省市区；2009年2月在全国推行、实施。该活动的主要内容即农民购买“家电下乡”产品，政府给予13%的财政补贴。据专家估计“家电下乡”可实现家电下乡产品销售近4.8亿台，累计可拉动消费9200亿元。其直接目的在于拉动农村消费、促进行业发展、改善民生、节能减排、完善农村生产和流通服务体系。

三 从“家电下乡”政策看西部民族地区农村公共政策执行现状

（一）“家电下乡”政策成效显著

“家电下乡”政策惠及了农民，改善了民生，受到了西部民族地区农民的欢迎，其积极的政策效应相当显著。首先，经济的增长。在所调查的1000户中，约有8.9%的农户购买了“家电下乡”产品，户均消费约136元。其次，政策拉动内需。农民购买下乡家电的积极性很高，对政策的认同和欢迎度高，即政策的直接拉动作用明显，40.3%的农民因为财政补贴购买“家电下乡”产品，27.3%的农民认为财政补贴是其购买的重要因素之一，即有超过一半以上的购买户因财政补贴而引致购买。最后，农民得实惠。调查显示有80.1%的购买户认为获得了实惠。另外，“家电下乡”为民族地区承担企业开拓了新的市场空间，农民希望有产品下乡的同时，盼望医疗、技术、服务、资本等政策下乡，从而进一步提高农业生产能力，改善农民的生活水平。

（二）从“家电下乡”政策绩效分析西部农村公共政策执行力的不足

造成政策执行阻碍的因素是多方面的，既有公共政策问题本身的因素，也有公共政策制定的因素，还有公共政策以外的因素。此外，政策执行不仅是一个动态的过程，而且是一个包含着建立合理执行组织、具体的贯彻落实、协调、沟通以及监控等诸多环节的复杂过程，在这个过程中，不仅各个环节之间相互联系、相互制约，其中的任何一个环节出了问题，都会直接或间接地影响到政策功能的有效发挥和政策执行的实际效果。

1.农村公共政策宣传不到位。“家电下乡”政策的作用大，成效显著，但整体而言宣传方式较为单一，基层政府和村干部的作用较小。农牧民反映除了拿补贴，基本不跟政府打交道，“村干部的宣传多流于形式”。多数农民只模模糊糊知道有“家电下乡”这回事，对政策的具体细节却知之甚少一些农户不清楚指定网点设在哪儿、都销售哪些家电、购买流程怎么样、售后服务标准是什么、农民工在外地买家电该在哪儿领补贴等。经调查发现通过电视媒介了解政策的农户最多，占有效样本的64.4%；其次为政府宣传，占有效样本的22.4%销售点的宣传为13.2%。农民反映，获取政策信息的途径主要是中央电视台和新闻类节目，这说明家电下乡政策的宣传，仍然以中央新闻部门的统一宣传为主，地方政府的宣传工作不到位，且手段较单一；对于“村庄干部是否传达过产品下乡政策”的问题，56.2%的农户反映，村干部进行过宣传，但宣传流于形式。43.8%农户反映，村干部没进行过任何形式的宣传。

2.农村公共政策缺乏合理的阶梯。在制定家电下乡产品补贴标准时，没有考虑东部、中部、西部，尤其是西部民族贫困地区的市场分级，其补贴标准过于单一，统一给予13%的补贴，无可选的余地。补贴群体的针对性不强，忽视了区域差距农户差距问题，不能满足不同群体的需求；品种和价格选择空间较小，不能满足不同层次的需要，产品设计目标较单一，针对性不强；就产品数量而言，认为种类“很多”以及“较多”的农户合计为49.8%；认为品种“一般”的占有效回答的样本总数的24.6%；认为产品品种“较少”的占购买农户的18.3%；认为产品品种“很少”的约占购买农户的4.7%，三者合计为47.6%。另外，标有“家电下乡”标志的电器也存在款式陈旧、功能不多等问题。就海尔、西门子冰箱来说，家电下乡机型与该品牌其他机型相比较，在价格方面的确便宜一些但材质、规格和该品牌其他机型尚有一定距离，功能方面也逊色不少。可见，“家电下乡”政策只能满足部分富裕农民的需求，而对一些西部民族贫困地区的贫困农民的作用并不大，其收效甚微。

3.农村公共政策执行缺乏相应的配套设施。农民收入水平低、保障措施不健全、未来收入增长预期难以确定，是“家电下乡”难的主要原因。虽然自西部大开发战略的深入实施以来，农民收入增长较快，但是农民总体上并不富裕，且收入差距进一步扩大。农民最担心的问题是养老和医疗，而农村养老保险制度、合作医疗制度才刚起步，并不完善，覆盖范围小、补贴额度低，并不能解决后顾之忧，大多数的农民宁愿选择储蓄，而不是为了一点补贴把钱花掉。另外，有些农民反映，家电是“买得起用不起”，如空调、冰箱等消耗型家电更是如此。据测算，如果一个家庭正常使用电视、冰箱、洗衣机等各一台（件），一年的费用最低也需要800元，最高需要3000元左右，前者相当于2008年农民人均纯收入4761元的16.8%左右，后者相当于63.01%。而西部地区农民人均收入除内蒙4657元外，其他省份不足2800元。显然，农民的经济支付能力和承受能力仍然是家电下乡的一个重大约束。因此，有必要完善社会保障体系，消除农民的后顾之忧，不仅让农民买得起、用得起，更要舍得买。

西部民族地区农村落后的基础设施不能满足下乡家电的需求。首先，交通不便利，流通渠道不畅，服务体系不健全。经调查发现，实现“村村通”的村庄占有效样本的84.1%。实现“组组通”的村庄占有效样本的63.6%，没有实现“组组通”的村庄占36.4%。实现“户户通”的村庄则更少了，约有40.1%的村庄没有实现“户户通”；其次，通信设施落后，电网虽已覆盖农村，但电价高，电压不稳，停电更是常有的事。因为电价高，买得起却用不起；没有自来水，洗衣机带不来多少方便；有线、无线电视网络建设滞后，买了电视也收不着台；通信覆盖盲点多，购买了手机当玩具用。显然，农村基础设施供给是否配套直接影响“家电下乡”政策的执行力度。

四 “家电下乡”政策对西部农村公共政策执行的启示

（一）改进宣传方式，明确宣传责任，强化宣传的针对性

继续加大电视、广播、报纸等主流媒体的宣传力度，以新闻、广告形式，借助网络、手机等现代化传播媒介宣传“家电下乡”政策和具体流程，并结合民族地区农村民俗、文化等特点动员乡村干部开展“进村入户”的宣讲，发挥乡村熟人传递信息的特点，将以往粗放式的宣传方式精细化、生活化，确保民族地区农民平等的享受到国家的优惠政策；政策宣传工作要做到多而不重、繁而不乱，要分工明确，使政府、企业、商家各司其责；政策的宣传工作要有针对性，对不同的群体采取不同的宣传方式。对于已经购买家电农户鼓励其继续购买对于观望、徘徊的农户，通过宣传打消其顾虑，对于早已购买家电的农户鼓励其替换升级。要通过宣传，让农民听得明白，买得放心，用得安心。

（二）实行灵活和差异性公共政策满足不同区域农户的需求

要针对农民生活的多样性需求，扩大下乡产品的品种、款式，增加下乡产品的功能，满足农民多样化的需求，扩大农民的选择空间，既扩大下乡产品的需求，又满足农民生活的多样化。在招投标时就要充分考察，同时企业也要前瞻性地设计多样化的下乡产品，增加品种、款式；民族地区农户之间贫富差距较大，应针对农民收入的分化和需求的分化，推出不同价位的产品，满足各类农户的需求；针对各民族地区特色，开发具有区域特色的产品，不能一个样式，也不能一刀切。比如青海农牧区，多需要摩托和小型农机具不需要大型农机具；宁夏需要大型农机具，也需要汽车等等，要根据不同区域特点和消费习惯推出最适合的下乡产品。

（三）农村公共政策执行应有相关配套制度保障

持续增加西部地区农村基础设施投资建设，加强农村路网、电网、水网以及有线网和通讯网建设，以保证下乡产品能够“进村入户”，保证农民“买得起，用得上”；针对西部地区农村落后情况考虑小额信贷进入消费领域，解决部分贫困农户有购买欲望而无承受能力的问题；在条件成熟的情况下，可以考虑对农机、汽车下乡产品推出按揭政策，使“家电下乡”政策实现既扶贫又促消费、扩内需的多重效果。

五 有效公共政策执行的建构

政策执行足以决定公共政策的成功与失败，如果期望政策成功，就必须实现高效的执行。因此建构有效的政策执行是将政策目标转化为政策现实的唯一途径。

（一）改进元政策和政策制定系统

元政策是关于“政策的政策”。因此，政策质量的提升首先取决于元政策的质量。关于元政策的正确、自觉、有效的改进，是提升公共政策质量的先决性条件。元政策是政策执行系统的系统运作的产物，因此，要提高元政策质量的基本问题就在于寻求和建立一种新的逻辑起点，即改进政策制定系统。

（二）完善公共政策执行的机制保障

在公共政策执行实践中，执行难的问题十分突出，要突破这一瓶颈，除要挖掘政策执行的内在逻辑外，更要通过完善公共政策执行的监督制约机制、权力配置机制、公众参与机制、利益协调机制等保障机制来推动政策的有效执行，以实现公共政策目标。

（三）公共政策执行中的利益优化

任何一项公共政策的制定和执行，都必须是对某些群体的利益抑制，对某些群体的利益满足。首先所执行的公共政策本身要公平、合理、可行，且得到政策相关群体的普遍认同。如果公共政策本身存在严重的利益偏颇和模糊表述等问题，那么，相关群体抵制政策执行的状况就不足为奇。其次，在公共政策执行过程中，要做到多元利益高效协调，通过权力界定与利益归位、行政伦理与执行责任、信息公开与舆论监督等措施不断优化执行主体、主体人格化、执行传播等层面的利益。

（四）构建执行力型政府

新时代执行问题的复杂化和多样化以及所暴露的政府弊端，给各级政府履行“执行”职责提出了挑战，凸显了政府模式创新的必要性。因此，建立执行力政府模式，是各级政府治理转型的目标之一。应坚持理念转型法则，实现由注重管治到注重执行的转型；坚持人才建设法则，实现从人事管理到人力资源开发的转型；坚持组织创新法则，实现从掣肘低效到协调高效的转型；坚持执行工具培育法则，实现从传统工具到现代工具的转型。

[1]财政部.商务部.工业和信息化部.关于加大家电下乡政策实施力度的通知[EB/OL].家电下乡信息管理系统.

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[4]李永生.惠民政策得民心[N].农民日报，2006-09-01

[5]杜智民，雷晓康，夏 云.从家电下乡看我国农村公共政策的优化路径[J].西安交通大学学报（社会科学版），2010，（1）.

[6]王 磊.从公共政策的执行有效性视角看“家电下乡”政策[J].新西部，2011，（3）.

[7]尹建华.单外平.徐立威.家电下乡的政策效应评估与分析——基于农户政策感知的实证调查[J].全国商情（理论研究），2010，（12）.

[8]谢 炜.中国公共政策执行中的利益关系研究[M上海：学林出版社，2009.

[9]莫勇波.公共政策执行中的政府执行力问题研究[M].北京：中国社会科学出版社，2008.

[10]Paul A Sabatier.Theories of Policy Process[MWestview Press，2006.

The Im plementation of Rural Public Policy in Ethnic Areas in Western China——Taking for Exam ple“Home Appliances Going to the Countryside”

MA De－jun，XIE Xin
(Institute of Political Science,Huazhong Normal University,Wuhan,Hubei430079,China)

The realization of rural public policy in ethnic areas in western China depends not only o scientific and effective public policy,but also on the effective implementation of the policy which is the direc route to the realization of policy and the solution to practical problems.Based on 1,000 questionnaires from 10 villages about“home appliances going to the countryside” in the ethnic areas in western China,this article aim at analyzing the implementation of rural public policy in ethnic areas in western China, and provide corresponding strategies.

ethnic areas in western China;rural public policy;implementation;home appliances going to th countryside

K630.1

A

1674-3652（2011）04-0117-04

2011-05-06

马德君，男，华中师范大学政治学研究院政府经济学专业博士生，青海民族大学公共管理学院教师，主要从事政府经济学究。谢 辛，男，华中师范大学政治学研究院政府经济学专业博士生，重庆市委组织部人才处副处长，主要从事政府经济学人力资源开发研究。

[责任编辑：曾 超]