农村公共服务满意度与优先序的实证分析——基于陕西省农户层面的实地调研

唐娟莉，刘春梅，朱玉春

（西北农林科技大学 经济管理学院，陕西 杨陵 712100）

农村公共服务投资规模水平的加大，对农村经济的发展和改善农户生产生活条件的重要作用日益突显。然而在现有制度安排下，农村公共服务投资主要由各级政府的公共财政通过直接投资等方式来实现。由于农村处于我国行政区划的最底层，农村地区的边缘性和生产的分散性决定了农村公共服务供给相对分散没有规模效应，且总体质量不高，供求结构不合理，层次和优化度低，制约了农村经济的进一步发展。另一方面，农村公共服务供给机制的不完善，严重影响了农村公共服务的有效供给，严重忽视了农民的真实需求意愿，造成了城乡之间、发达地区与落后地区之间公共服务供给的不平衡和农民需求意愿的歪曲，更使得对农村公共服务投资的管理和监督较难，在一定程度上阻碍了农村公共服务发挥更大的效益。由此可见，研究农村公共服务满意度和优先序问题，以农民的需求为本，有利于使农村公共服务供给更贴近农民的需要，也有利于弥合城乡差距与贫富差距，实现共同富裕，具有十分重要的理论价值与现实意义。

本文在广泛搜集国内外文献资料的基础上，选取陕西省的32个乡（镇）67个自然村作为样本，对农村公共服务满意度和优先序问题进行了抽样调查和分析，有利于促进公共服务投资向农村和落后地区倾斜，也有利于公共服务均等化的实现，有助于农村公共服务资源的合理配置和有效利用。

一、研究方法

（一）样本的选择范围

本次调研的地域范围是陕西省关中和陕北地区的农村，包括兴平市（庄头乡、丰仪乡、南位镇等）、扶风县（召公镇、段家镇、法门镇、午井乡等）和榆林市（榆阳区、金鸡滩镇、牛家梁镇等）3个县市的32个乡（镇）67个自然村。

（二）问卷设计及调查方法

农村公共服务种类繁多，涉及面较广，存在不同的分类方法和标准，要将它们一一进行研究难度较大，因此，本文选取九类具有代表性的农村公共服务：农村基础教育、农村道路、农村医疗、农田水利和饮水设施、农村文化娱乐、农业科技推广与培训、农村清洁能源、农村卫生、农村政务。本调查问卷就是针对上述九方面的内容设计的。

（三）样本基本情况

本次调研在2009年3月－5月进行。本次调研采取随机走访的方式进行，分别走访了陕西省关中和陕北地区经济发达、中等经济发展水平和经济落后的32个乡（镇）67个自然村，每个乡（镇）按照经济发展水平随机选取2～3个自然村，每个抽样的自然村中再随机选取5～6个农户，每个农户选择1名成年农民进行调查。此次调查共发放调查问卷380份，收回有效问卷354份，占全部问卷总数的93.2%。全部调查问卷数据资料，详见表1的描述统计。

表1 调查样本基本情况

在本次调查的354名受访农户中，男性占54.36%，女性占45.64%，男女比例基本持平，能合理的反映农民的真实心声。年龄主要集中在26～60岁之间，占到了样本总数的96.14%，这也符合农村的实际情况（劳动力的年龄主要分布在26～60岁之间）。受访农户中初中文化程度的人数最多，占49.68%，达到了样本总数的一半；小学及以下文化程度的人数也较多，占32.19%；大专及以上文化程度的农民在本次调查中全部是大专文化程度。从调查情况来看，榆林市人均纯收入要明显高于兴平市和扶风县人均纯收入，这主要和当地的经济发展水平有关，榆林市是我国煤炭的主要生产基地，煤炭产业大力促进了当地经济的发展，增加了农民的非农就业机会和非农收入。

二、实证分析

近年来，国家加大了对农村的投入，特别是加大了对农村公共服务的投入，在一定程度上改变了农村的落后状况。但是，国家的投入并非能彻底改变农村的现实状况，实际上，我国政府在农村投入的人均水平上还相对较低，并不能完全满足农村经济发展和农民生产生活的实际需求。然而，无限度的加大科技、资金的投入数量和规模并不能从根本上解决问题，如何保证财政资金的足额到位和使用效率，如何保证公共财政的投资效果，如何实现统筹城乡和区域经济协调发展，这些才是最为重要的。因此，为了建设社会主义新农村，实现统筹城乡和区域发展的目标，为了更好的分配我国农村公共服务项目的投资资金，更好的满足农民的真正需求，本文在此对农村公共服务状况做出评价，以期为各级政府及相关部门提供政策支持。

（一）农村公共服务满意度分析

1.总体评价

从理论上讲，农村公共服务满意度能够客观地反映农民需求的满足程度和社会的福利水平。对农村公共服务项目做出评价，有利于政府能更有效地提供公共服务，最大限度地消除农村存在的各种不稳定因素，促进城乡统筹发展、社会主义新农村建设以及农村社会主义的和谐发展。

在分析农村公共服务满意度总体评价结果之前，本文认为很有必要先简单说明农村公共服务设施投融资的来源渠道与方式，以便使农民能作出更为真实反映农民心声的准确评价。

从表2中可以看出，大多数农民认为农村公共服务资金大部分来源于国家和各级财政与农民的自筹资金，有60.98%的农民认为公共服务（这些公共服务主要是基础教育、医疗、乡镇道路、大型灌溉设施等）资金来源于国家和各级财政，74.56%的农民认为公共服务（这些公共服务主要是村内道路、农村卫生、饮水设施等）资金主要来源于农民自筹、以工代资资金，其余的资金来自于银行贷款和资本市场，资本市场所占份额很小，只有0.7%。

从表3中可以看出，农民对农村公共服务的满意度很低，“满意”只有14.98%，“基本满意”较高，达53.66%，然而“不满意”也较高，达到31.36%，这说明农村公共服务需要改善的空间还很大。

表2 农村公共服务设施投融资的来源渠道与方式

表3 农村公共服务满意度总体评价

2.具体评价

农村公共服务满意度是广大农民对公共部门所提供的公共服务做出的最终评价或结果，是农民评价政府是否有效提供公共服务的重要指标。对各类农村公共服务满意度做出评价，能够明确公共服务供给绩效和农民的真正所需，促使政府提供更有效的公共服务，实现公共服务均等化。

表4 农民对农村公共服务现状的满意度（%）

从表4中可以看出，第一，农民对饮水设施和农村道路的满意度比较高（满意度分别为48.43%和34.37%）。这主要可能与国家近几年致力于解决农村饮水问题和农村道路问题有关，国家财政对农村饮水设施和道路投入了大量资金，大力改善了农村饮水和农村道路的状况，基本上解决了农村地区的饮水、行路难和农业生产运输等问题，使农民从中得到了真正的实惠，从而有利于提高农民对农村公共服务的满意度。饮水设施及农村道路属于农村准公共物品，对农民日常生活用水、农业生产和农村经济发展具有极为重要的作用。第二，农民对农村医疗和农田水利设施的满意度处于一般水平。在样本地区，各级政府在社会主义新农村建设中加大了对农村医疗和农田水利设施的投入力度。农民对农村医疗的满意度一般，基本满意度为45.3%。农村医疗服务直接关系到人民的生命健康，是一项重要的公共服务内容。调查发现，农民看病贵、医疗服务水平低是农村医疗服务中最突出的问题。通过和农民进行深入的交谈，我们发现，新型农村合作医疗在解决农民看病难、看病贵等方面取得了一定成效，在一定程度上减轻了农民的负担，但是农民就医主要是在乡村卫生室，乡村卫生室投入不足、基础设施条件差、设备陈旧、卫生资源严重不足、医务人员整体素质和业务水平低，服务能力欠佳，且许多医务人员长期得不到医疗培训，这是造成农民对农村医疗不满意的主要原因，因此，农民对农村医疗服务的满意度处于一般水平。农民对农田水利设施的满意度也一般，基本满意度为36.46%，但对其持否定态度的比例也较高，达到42.86%。农田水利设施是农业生产发展的重要条件，维护好农田水利设施对农业的可持续发展有重大意义。从调查结果看，农民对农田水利设施满意度一般的主要原因是农田水利设施普遍存在着年久失修、功能老化、更新改造缓慢等问题，而且由于组织管理功能薄弱，大多数农田水利设施长期处于一种无人管理的状态，导致大量的农田水利设施损坏严重。第三，农民对农村文化娱乐服务与农村基础教育的满意度较低。农村文化娱乐服务的满意度最低，仅为8.37%，对其服务质量持否定态度的农民比例占到一半多（60.59%），农民对于关系自身精神生活的文化娱乐服务很不满意。在农村，农村文化娱乐方式单一、集体文化活动稀少、文体娱乐设施严重缺乏，农民只能靠在家读书看报、看电视、听广播或者和邻居、朋友打牌、聊天等方式来打发闲暇时间，农民对这种状况极不满意。另一方面也可能是因为农村文化娱乐服务本身就属于需求层次较高的公共服务，供给上也存在一定的困难，因此，农民对农村文化娱乐服务的满意度很低。另外，农民对农村基础教育的满意度也较低，42.96%的农民选择不满意。农村基础教育是农村经济和社会事业持续发展的必要条件之一，与农村经济社会的发展息息相关。目前，陕西省的农村教育发展水平与城市及全国平均水平相比还存在较大的差距，农村学校条件差，办学水平不高，教育质量差是一个大家所公认的、不争的事实。近几年，国家加大了农村基础教育的投入力度，并出台了多项促进农村基础教育发展的政策，特别是“两免一补”政策的落实，大大减轻了农民的教育负担，农民从中切实得到了实惠，但是，很多问题并不能因此而彻底解决，如农村基础教育经费的保障制度、财政支持教育的长效机制仍不健全。大多数学校修建年代较远，校舍、设备、操场等硬件设施普遍落后，还有很多学校存在危房现象，特别是在一些边远地区、山区和贫困地区，目前还远未实现“两基”目标，适龄儿童未入学率有的还高达30%以上，特别是女童的入学率更低，危房现象也更加突出。特别是在陕北榆林市的农村，基础教育情况很差，多数学校是名有实虚，大多数农民都将子女送往榆林市各学校就读。此外，教学质量差、教师素质低也成为影响农民评价教育满意度的一个重要方面。本研究认为，农民对农村文化娱乐服务满意度较低的问题，在全国具有一定的代表性，这与何精华等（2006）的研究结论一致［1］。

农业科技推广与培训服务作为农村准公共品，近年来在农业生产经营和农民致富的过程中发挥着尤为重要的作用。俗话说，要依靠科技发展农业，就需要良好的农业科技推广和培训服务来支持。正是如此，近年来，为了解决“三农”问题，国家财政向“三农”倾斜，加大了对农业科技推广与培训服务的投入，使其在农业与农村经济发展中起到了巨大的作用。但是事实并非如此，调查统计显示，91.28%的农民没有参加过农业科技推广与培训活动，仅仅只有8.71%的农民参加过，每个村基本上只有一两个农民参加过，并且参加过得有60%的培训是收费的（见表5）。结果怎会如此，这可能主要与农民的文化素质、观念等有关。由于文化素质的偏低、观念的落后，使农民没有意识到农业科技推广与培训服务在农业与农村发展中的重要作用，另一方面，农民也没有较高的能力吸纳新技术，促进农业科技成果的转化。

表5 农业科技推广与培训情况（%）

农村清洁能源的使用（在农村主要是沼气），可以减少大量秸秆的焚烧，减少猪粪、牛粪等对环境造成的污染，改善农民的居住环境。从表6中我们可以看出，农村清洁能源使用率很低，有70.76%的农户没有使用清洁能源，有22.02%的农户今年才开始使用，只有7.22%的农户使用的时间比较长（这里面也有好多农户使用沼气的时间在一年左右）。农村沼气的使用率如此低，即使在政府补贴的情况下，主要是由于技术、气候及农作物自身特性使沼气在北方地区难以得到大面积推广。

表6 清洁能源的使用情况（%）

对于农村生活垃圾，仅仅有3个村的垃圾有专人负责处理，其余的村都是农户自己解决，其中自行掩埋的农户占样本总数的29.86%，扔到村口的占52.83%，扔到野外的占12.51%（见表7）。生活垃圾的随意扔放，不仅影响了村容整洁，还给农民的生活居住环境构成威胁，影响农民的身体健康，因此，各个自然村要及时安排专人负责，及时处理农户家里的生活垃圾，为农民创造良好的生活居住环境。另外，在调查的67个村中，有3个村发生过火灾，但是火势都不大，农民自己可以及时控制火势的蔓延，不会对农民的生命财产造成伤害；所有的村都没有消防设施。

表7 生活垃圾处理（%）

至于财务收支状况（见表8），12.54%的农民认为是公开公正的，18.82%的农民认为基本上还行，42.16%的农民不满意，还有26.48%的农民对本村的财务收支状况不清楚，农民对财务收支状况不满意度较高，主要是因为大多数村的财务收支情况从没有公开过，承包土地等的费用最后不翼而飞，村里需要修筑道路时村里没有任何费用，修筑道路的费用都是由村民集资的。

表8 财务收支状况公开情况（%）

表9 政府信用度（%）

农民对于政府信任度的高低，是衡量各级政府执行中央各项政策好坏的一个尺度。调查显示，农民认为政府信用度是很低的，达51.57%，认为政府信用度较高的农民只占样本总数的19.16%，认为政府信用度一般的占29.27%（见表9）。由此我们可以大胆推测，农民对中央出台的各项惠农政策是赞叹叫好的，但是政策具体实行下来就走形变样了，越到基层问题越严重，农民并未真正享受到惠农政策中的各项优惠条件。

总体来说，农民对农村公共服务的满意度和基本满意度较高，但是不满意的程度也十分高，因此，政府需改善农村公共服务的空间还很大。

（二）优先序

在国家财政资金和农民经济有限的情况下，要了解农民对农村公共服务的真实所需，也就是国家要确定优先提供哪些公共服务，这就需要了解农民对各类农村公共服务需求的优先顺序，研究农户对农村公共服务需求的优先顺序更具有现实意义。因此，我们在调查问卷中设计了如下问题：“在以下几类农村公共服务中，您认为您村应侧重投资的公共服务依次是哪些方面”。本文用农户认为应重点投资的农村公共服务来代替农户对农村公共服务的真实需求。

根据每一个被调查者对公共物品投资优先序的选择，进行总体与分类分析。对多个选项排序的方法较常见的是按照各选项被选择的频率高低依次排序，即被选频率高的排在前。这种方法有一定的道理，但精度不够［2］。如果使用廖清成的这种方法进行排序，结果不是很精确，所以，本文对该方法进行修正，进一步选择“加权平均法”进行排序。具体方法是：根据调查问卷中所设计的八个选项，我们对农民排在各位次的公共服务分别赋予不同大小的值，本文选择了1、7/8、…、1/8等八个加权值。假设将某项公共服务排在第一位的农民有a人，排在第二位的有b人，…，排在第八位的有h人，这样我们就可以由“加权平均法”得出该项公共服务被选择的频率为a*1+b*7/8+…+h*1/8。这样处理会克服按照各选项频率高低排序的缺陷，排序结果更精确。排序结果见表10。

表10 农户对各类农村公共服务需求优先序

从表10我们可以清楚地看到，农民对各类农村公共服务的需求优先顺序依次是：教育〉水利〉道路〉农业科技推广与培训〉文化建设〉垃圾处理〉医疗〉饮水。因此，本文认为目前最需要重点投资的农村公共服务是教育、水利、道路、农业科技推广与培训等。一般来说，农民满意度相对较高的农村公共服务，农民对其的需求排序会靠后一些；不满意度相对较高的农村公共服务，农民对其的需求排序会靠前一些。农民对农村基础教育的需求强度最高，排在了第一位，这也充分反映了农民已经意识到教育的重要性；农民对饮水设施的需求强度最弱，排在了最后一位（第八位）。农民的需求优先序与上述我们的分析结果——农民对农村基础教育的满意度较低，对饮水设施的满意度最高是一致的。本文的研究结论恰好与孙翠清和林万龙（2008）的研究结论相反［3］。农民唯有对道路的情况比较特殊，农民对道路的满意度较高，排在第二位，按照前述的观点来说，农民对道路的需求强度是比较低的，但是本文的结果并非如此，优先序统计结果表明，农民对道路的需求强度较高，排在了第三位，这也充分说明了“要想富，先修路”的理念已深入人心，侧面反映了道路在农业生产和农村经济发展中的重要性。此外，农民对农村文化娱乐服务的满意度最低，但是对其的需求并不是很强烈，排在了第五位，这主要是因为农民对农村文化娱乐的需求属于自我实现和较高层次的需求；文化娱乐服务给农民不会带来多大的利益，农民通常也缺乏这方面的偏好。同时，由于受农村整体经济发展水平的制约，农民对农村文化娱乐服务项目的需求强度还较低，因此，农民对农村文化娱乐服务的需求排序并不是很靠前。

三、结论与政策建议

本文运用2009年3—5月对陕西省关中和陕北地区农村的调研数据分析了农民对农村公共服务的满意度和需求优先序问题。调查结果表明，农民对农村公共服务的满意度很低，满意度只有14.98%。农民对饮水设施的满意度最高，其次满意度较高的是农村道路。农民对农村文化娱乐服务的满意度最低，对其服务质量持否定态度的农民比例占到一半多（60.59%），满意度仅为8.37%；农民对农村基础教育的满意度也较低，仅次于农村文化娱乐服务。91.28%的农民没有参加过农业科技推广与培训活动，且60%的培训是收费的。农村清洁能源使用率很低，有70.76%的农户没有使用清洁能源。农民对财务收支状况也很不满意度，持“不满意”和“不清楚”态度的农民比例达68.64%。农民认为政府信用度是很低的，占51.57%。

农民对各类农村公共服务的需求优先顺序依次是：教育〉水利〉道路〉农业科技推广与培训〉文化建设〉垃圾处理〉医疗〉饮水。在农民对各类农村公共服务的需求优先排序中，教育、水利、道路、农业科技推广与培训排在了前四位，意味着这些基本的农村公共服务要优先考虑。

农民对公共服务现状最不满意但需求强度相对较高的项目，说明目前政府对这些项目的供给还不能满足农民的实际需求，一方面可能是投资不足；另一方面也可能是提供的公共服务质量和数量难以满足农民的实际需求。因此，为了更好地促进农村地区经济的发展和建设社会主义新农村，国家及各级政府要从实际出发，充分尊重各农民意愿，优先考虑农民之所需，特别是与农民生产生活息息相关的公共服务设施建设方面，真正满足农业、农村、农民的需求。

通过上述的分析，本文提出以下几点政策建议：

（1）立足农村实际，充分尊重农民意愿，建立顺畅的需求表达机制，逐步实现农村公共服务供求之间的衔接。

（2）建议创新“自下而上”的投资决策模式让农民也成为公共物品投资决策主体，真正参与到投资决策中［5］。

（3）继续加大对农村公共服务的投入力度，突出农村公共服务的重点服务领域，促进农村经济发展和农民增收。

［1］ 何精华，岳海鹰，杨瑞梅，等.农村公共服务满意度及其差距的实证分析——以长江三角洲为案例［J］.中国行政管理，2006，（5）:91-95.

［2］ 廖清成.农村公共品供给优先序问题研究［J］.江西社会科学，2004，（12）:247-251.

［3］ 孙翠清，林万龙.农户对农村公共服务的需求意愿分析——基于一项全国范围农户调查的实证研究［J］.中国农业大学学报（社会科学版），2008，（3）:134-143.

［4］ 袁建华，胡继连.农村公共物品供给与投资优先序问题调查［J］.改革，2007，（11）:69-73.

［5］ 赵伟.农村公共品融资：状况与机制观察［J］.改革，2006，（12）:100-103.