我国乡村社会秩序的变迁与重构

刘伟，吕云涛

（中国石油大学（华东）人文社会科学学院，山东东营257061）

我国乡村社会秩序的变迁与重构

刘伟，吕云涛

（中国石油大学（华东）人文社会科学学院，山东东营257061）

建国后，我国政府在广大乡村地区建立起基层政权，建构起一种国家控制型的乡村社会秩序。这种国家控制型的乡村社会秩序在人民公社时期得到了极大地强化。改革开放后，“乡政村治”的乡村治理结构的确立，乡村社会秩序开始由国家控制型向国家-社会互动型转变，但国家控制的色彩依然比较浓重。建设社会主义新农村时期，要实现乡村社会的善治，需要重构乡村社会秩序，乡村社会秩序将逐步走向多中心协同治理型。

乡村社会秩序；国家控制型；国家-社会互动型；多中心协同治理型

乡村社会秩序是指为治理乡村社会或实现乡村社会自主治理而建构或形成的一整套机构设置（治理主体安排）、权力运作与资源配置的体制、机制与方式等的总和。新中国成立后，我国政府在广大乡村地区建立起基层政权，形成了一种国家控制型的乡村社会秩序。这种国家控制型的乡村社会秩序在人民公社时期得到了极大地强化。改革开放后，“乡政村治”的乡村治理结构的确立，乡村社会秩序由国家控制型开始向国家—社会互动型转变，但国家控制的色彩依然比较浓重。建设社会主义新农村时期，要实现乡村社会的善治，需要重新建构乡村社会秩序，最终形成多中心协同治理型的乡村社会秩序。

一、国家控制型乡村社会秩序的形成与强化

建国后，中国共产党在广大乡村建立了基层政权。乡村基层政权建制方面，1950年到1953年实行乡与行政村同为农村基层行政区划（二者只是规模大小的区别），乡、行政村的政权机构是人民代表大会和人民政府。县以下一般设置区，区为政权实体或为县的派出机构，领导乡（行政村）政府的工作。1954年新中国第一部《宪法》，之后规定“乡、民族乡是农村基层行政区划，乡政权是农村基层政权，是国家政权的有机组成部分”。乡政权以下的管理单位是自然村，村内公共权力由村党支部和上级下派的工作组来行使。

在农村经济体制方面，中国共产党为稳固新生政权，从1950年到1952年底，开展了土地改革运动，确立了农民的土地所有制。之后，又开展了农业合作化运动，从互助组到初级社，再到高级社。与此同时，经过一系列暴风骤雨的群众政治运动，传统乡村社会的族权、绅权和神权被彻底打倒，党支部、共青团、农会、妇女会、合作社等现代组织建立起来，农民被重新组织起来了。这样，“我国首先从改革农村土地关系入手，进而对乡村社会权力结构进行调整和重组，逐步将国家行政权直接延伸到村庄内部，自上而下建立起严格的行政支配体系，最终将农民完全整合到国家政治体系之中”。[1]因此，新中国的乡村政权从一开始就是国家政权的基层组织，而不是自治机构。乡村建构起“凭借终极权威，并通过一体化的上级指挥与下级服从的长长链条维系着自身的协调与运转，实现着自身的分化与整合”的国家控制型的社会秩序。

人民公社时期，这种国家控制型的乡村社会秩序得到了空前的强化。人民公社政社合一体制生成的基础主要有三个方面，即经济上的集体化，政治上的党政合一和文化上的权力崇拜。[2]因此，人民公社体制具有“政社合一”、“一大二公”、党的一元化领导三个突出特点。人民公社既是农村基层政权机关，又是农村经济单位，还是基层军事组织，负责管理公社内的生产建设、财政、粮食、贸易、民政、文教卫生、治安、民兵和调解民事纠纷等一切公共事务。乡村社会以生产队、生产大队、公社的层级组织加以组合。生产资料实行“三级所有，队为基础”。统一核算，统一分配。人民公社实现了国家权力对乡村社会的全面渗透，国家动员和整合乡村社会的能力空前增强。

总体上看，人民公社体制生产过于集中、分配平均主义、社会整合过渡，生产力水平不高，农民人均纯收入和消费水平很低。但从另一些角度上看，人民公社体制又是极度高效率的，有其历史地位与贡献。第一，人民公社体制保证了国家从乡村社会提取资源，从而加速国家工业化的进程。在缺乏外部经济援助的情况下，人民公社体制从农村为工业发展提取了宝贵的启动资金，为中国迅速建立完整的工业化体系作出了重要贡献。第二，人民公社发挥动员优势组织农民兴修了一大批农田水利工程，并且在农村基础教育、基本医疗和基本社会保障制度建设等方面也取得了巨大成绩，形成了新中国农村基础设施与公共服务基本框架。直到今天中国农村正在使用的水利设施大多都是在人民公社时期修建的。但是，“人民公社只是一种国家财政负担的，靠集体自己养活自己的，一切听命于国家计划的劳动组织”。[3]当时农民的实质负担是巨大的，只不过是被特殊的生产方式与分配技术等所隐藏。

二、国家－社会互动型乡村社会秩序的确立与发展

1978 年十一届三中全会以后，以家庭联产承包责任制为特征的农村经济体制的变革，从根本上冲击了人民公社体制的经济基础，同时也冲击了政治社会体系，产生了一些新问题，“造成了农村一部分社队基层组织涣散，甚至陷于瘫痪、半瘫痪状态，致使许多事情无人问责，不良现象在滋长蔓延”。[4]国家控制型的乡村社会秩序迫切需要变革。因此，国家适时做出调整,撤销人民公社体制代之“乡政村治”模式。改公社为乡镇政府,作为国家农村基层政权；乡以下用村委会和村民小组代替原来的生产大队和生产队，实行村民自治。“乡政村治”模式，坚持国家统一领导的同时，重视农民群众的参与，体现了国家与社会的分权原则，一种国家-社会互动型的乡村社会秩序开始逐步确立。这种乡村社会秩序基本适应了当时农村经济体制改革和基层民主发展的需要，中国乡村社会也因此迎来了十年的发展黄金时期。

改革开放后的乡村社会秩序的变革并不彻底，由于路径依赖、压力型行政体制、非均衡的财政制度等多种原因致使乡村社会秩序中国家控制的色彩依然比较浓重。在现实运行中，“乡政村治”模式有些地方再次异化为乡村政权模式，很多地方村委会行政附属化严重。国家与社会未能真正实现良性互动。在国家财政非均衡化安排的情况下，进入上个世纪90年代，“乡政村治”模式的长期运行出现了一系列问题，比如农民负担过重、乡村公共服务体系瘫痪、乡镇机构膨胀、干群矛盾激化、村民自治陷入困境等。20世纪末，乡村社会状况恶化明显，“三农问题”浮出水面。

三、多中心协同治理型的乡村社会秩序的建构

21世纪，中国乡村进入了一个崭新的发展阶段。2002年中共十六大提出了“统筹城乡经济社会发展”的战略部署。2003年国家开始在全国农村实行税费改革，并最终在2006年彻底取消农业税。2003~2010年国家支农资金持续大幅度增加，“以工补农、以城带乡”稳定的反哺农业投入机制正在形成。2004年3月，为配合农村税费改革，中央决定开展乡镇机构改革试点。2005年10月，党的十六届五中全会通过的《中共中央关于制定国民经济和社会发展第十一个五年规划的建议》提出了建设社会主义新农村重点任务。2007年党的十七大报告，明确提出要“发展基层民主，保障人民享有更多更切实的民主权利”，“加快行政管理体制改革，建设服务型政府”。2008年党的十七届三中全会通过了《中共中央关于推进农村改革发展若干重大问题的决定》，对今后一段时间农村改革与发展做出了更为明确的部署与安排。全国各地也正在积极地进行社会主义新农村建设探索，一种多中心协同治理型的乡村社会秩序正在形成和建构中。

多中心协同治理型乡村社会秩序的建构，需要一个长期的过程。从总体上看，要逐步形成政府、市场与社会三驾马车协同带动乡村社会发展的格局。农民、政府、非政府组织、企业、新闻媒体等都是乡村治理的主体和参与者。当然，不同的主体有着不同的功能与角色定位，“政府主导、农民主体、全社会参与”是一种最简练的概括。实现乡村社会的多中心协同治理，重点要在以下几个方面改革与创新：

（一）建设服务型政府体系，强化政府公共服务职能

多中心，并不意味着无中心，政府要在多中心协同治理中发挥主导作用。首先要明确各级政府在社会主义新农村建设中最重要的职能是向农村提供优质足量的农村公共产品与公共服务。为此，要理顺各级政府关系，加强分工与协作，打造服务型政府团队。其中最紧迫的任务是科学划分各级政府在农村公共服务供给方面的“事权”与“财权”，保证权责对等。“事权”与“财权”的划分要综合考虑各级政府的比较优势、公共服务性质与辐射范围、公共服务管理效率、公共政策的目标取向等因素；其次，要建立健全长期支持新农村建设的公共财政体制，保证公共财政成为农村公共产品与公共服务供给筹资的主渠道；第三，建立以公共服务为取向的政府业绩评价体系和严格的行政问责机制，保证政府公共服务职能履行到位。其中，关于基层政府——乡镇政府的去留，当前学术界争议很大。建设社会主义新农村，乡镇政府在组织农村公共服务的供给、推动基层民主建设以及搭建政府、市场、社会对话与乡村互动平台等方面大有可为，应该予以保留，努力建设成服务型乡镇政府。

（二）创新政府与乡村社会互动平台，优化公共决策过程

国家控制型的乡村社会秩序的维持依靠的是强有力的垂直控制和命令，而多中心协同治理型的乡村社会秩序的运作依靠的是政府与乡村社会之间的相互信任与积极合作的态度，意味着政府与乡村社会的良性互动，政府与农民对公共生活进行合作管理。要不断创新政府与乡村社会互动平台，畅通二者对话渠道，优化公共决策过程。社会主义新农村建设离不开基层政府的领导和规划，但是基层政府绝对不能凭借权威代行决策。要民主协商，不要强迫命令。浙江温岭的民主恳谈会就是乡村治道变革实践中出现的一种很好的互动平台形式。公共决策过程中协商民主机制的引入，不仅有助于增强公共决策的科学性、弥补选举民主的局限性、为政府赢取更高的合法性，甚至有可能彻底激活村民自治的发展。协商民主有多种实现途径，政府与农民互动平台则更多，要不断探索与创新。

（三）培育成熟的公民社会，提高乡村自主治理能力

农民是社会主义新农村建设的主体，这个主体不是松散无力、政治冷漠的个体，而应是公民社会的有力组成部分。没有一个健全和发达的公民社会，就不可能有真正的善治。而公民社会是以各种非国家或非政府所属的公民组织为载体的，因此要积极发展各种公民社会组织，提高农民组织化水平。把农民组织起来，使之成为乡村治理的一个个中心，有助于实现乡村社会与政府之间的互动，也有利于乡村自主治理能力的提高。一要完善村民自治，重点解决纠正村委会“行政化”倾向问题，使其成为名副其实的群众自治性组织；二要积极发展各类新型农民合作经济组织，提高农民参与市场的能力；三要鼓励、支持与引导农村慈善组织、志愿者组织、农民维权组织等非政府组织的健康发展。此外，要在乡村积极营造治理参与文化，不断提高农民公民意识与自主治理能力。

（四）改革农村公共服务供给体制，引导市场与社会支持乡村建设

政府是农村公共服务最重要的提供者，但并非唯一的提供者。要改革农村公共服务供给体制，创新供给方式，引导市场与社会力量支持和参与乡村建设与发展，实现农村公共服务的多元化供给。“由于公共问题的复杂性，使得单一的政府治理工具都不足以完全解决某一公共问题，应考虑综合选择不同的治理工具。”[5]经济学家萨瓦斯（Savas，E.S）结合公共服务提供与生产的不同情况，列出了政府服务、政府间协议、政府出售、合同承包、特许经营、补助、自由市场、志愿服务、自我服务、凭单制等10种制度安排。[6]这些形式还可以有不同的组合，比如多样化的安排（即一种服务用以上的多种方式提供）、混合式安排（即同一服务的供给在同一个主体上同时采取多个方式，如特许加补贴）和局部安排（即某一服务的某些环节实施一种特定的安排，如部分承包、部分凭单）等。农村公共服务同样应该采取多样化的供给方式，要在实践中不断推广有效的供给方式。一方面，要在明晰产权关系的条件下,给予一定税收或信贷优惠，积极引进民间投资,通过公共服务市场化，由市场主体供给部分农村公共物品与公共服务。另一方面，加强舆论引导，动员全社会力量支持社会主义新农村建设，通过公共服务社会化，由社会供给部分农村公共物品与公共服务。

[1]纪程．“国家政权建设”与中国乡村政治变迁[J]．深圳大学学报,2006,(1)．

[2]于建嵘．人民公社的权力结构和乡村秩序[J]．衡阳师范学院学报,2001,(5)．

[3]张云伦．中国机构的沿革[M]．中国经济出版社,1998.4．

[4]张新光．20世纪以来我国乡镇行政体制改革的回顾与展望[J]．兰州学刊,2007,(1)．

[5]张成福.论政府治理工具及其选择[J].中国机构,2003,(1)．

[6][美]E·S·萨瓦斯．民营化与公私部门的伙伴关系[M].中国人民大学出版社,2002.69-70．