三峡移民拆迁理论与实践
——以重庆三峡库区某基层法院为例

文/ 李富文

三峡移民拆迁理论与实践
——以重庆三峡库区某基层法院为例

文/ 李富文

如今，我国对三峡库区移民权利的保护程度已经大为提升，保护移民权利等一系列制度在我国相继建立起来。从立法和现实司法实践来看，我国对移民的利益保护没有达到“法律”的层面，而更多的是法规和政策，其补偿范围和价格主要是通过政府和业主公司谈判确定实现的。现在，被遗忘的贫困移民群体的现实境遇很少有人问津，许多移民耕地减少，就业无门、财产贬值、生活水平下降等问题未得到解决。本文认为，为了建立起完善的移民法律法规体系，保障移民的合法权利，必须改变目前传统的行政色彩很浓的、具有扶贫与救济性质的工程效益分享政策，以淹没区资源价值转移理论为依据，以更好的修复被破坏的社会关系，寻求一种以政府为主体的补偿责任制度。

移民补偿保护制度 三峡库区移民

一、现行法律框架下移民补偿状况实证分析

三峡水库移民是指在自愿基础上外迁异地安置或者就地靠近相结合安置的特定民事主体。对目前只有法规没有法律，法规和政策对移民补偿中的权利和义务予以明确。但在现行的法律框架下，因相关移民法规、政策是从1992年开始，由各级政府及相关部门陆续出台规则，这体现出当时国家财力不足的客观实际，得不到充分、及时补偿的移民成了新的弱势群体。为了分析说明移民补偿的实际状况，笔者以某基层法院2008至2009年审结的一审民事、行政、执行案件为研究样本进行考证。

（一）对移民补偿的法定形式未得到较好实现

1、以原标准、原规模方式进行还原性补偿有限

在移民补偿的民事、行政、执行案件中，二期、三期农村、城镇移民，这些移民反映土地、房屋及安置补偿标准太低，提出要求按照原标准、原规模方式还原性补偿的新诉求；被淹没的部分门面的房屋所有人认为货币补偿的原标准与现实物价上涨或者实物补偿的位置太低和太偏，与原门面房的价值相差太大，现起诉要求增加补偿；部分位于城镇或城镇边缘的农村居民要求按照城镇标准对其房屋等财产提高标准补偿；已经与政府签订《移民安置销号合同》的部分移民认为标准过低，在约定期限内不领取或领不到补偿款，然后以政府逾期不支付补偿款为由，起诉政府违反合同，要求其给付补偿款及违约金。这些不同的新情况和不同的新诉求造成民事、行政、执行等财产权利型案件采取“堵”不能“解”的尴尬局面（见表1、表2）。

表1 2007—2009年审结一审民事案件基本情况

表2 2007-2009年审结一审行政案件基本情况

2、通过民事诉讼实现移民补偿标准无奈

上世纪80年代以前，位于淹没区的部分国有、集体企业招收了大量劳动用工手续不完善的临时工。后来，由于企业效益不景气或者劳动用工制度改革等原因，这批临时工纷纷离开企业，但双方没有解除劳动关系的相关手续。现国家对企业进行移民安置补偿，临时工纷纷要求确认劳动关系，参与分配移民安置补偿款，故请求补偿的数额与实际期望值有一定的差距，法院处理缺乏依据，造成临时工撤诉占移民案件41%（见表3）。当时的法律和相关政策主要以正式职工为调整对象，无形中致使临时工的心里落差及矛盾很大。

表3 2007—2009年民事案件（劳动类）基本情况

3、通过行政诉讼方式进行补偿范围较窄

虽然，法律规定对涉及移民补偿及安置可以提起行政诉讼，但考虑到案件审理周期和传统官本位思想问题，以这种行政诉求方式补偿在实践中实现情况不容乐观，如2009年移民补偿及安置案件31件，原告撤回起诉29件占93%，出现有诉无求的态势（见表4）。

表4 2007-2009年审结补偿及安置类行政案件基本情况

（二）175米水位上的移民无法在民事、行政诉讼中得到补偿

1994年7月，国务院三峡工程建设委员会办公室在《长江三峡水库淹没处理及移民安置规划大纲》中对淹没设计洪水标准和搬迁建设高程作出了限制，库区搬迁建设最低高程182米。长期以来，各类媒体和各种场合下的领导讲话都只提到了175米，对177米的移民、企业淹没线和182米的搬迁建设高程没有明确提及，导致社会公众产生了“175”米以下才属搬迁移民补偿范围，以上不属于移民补偿范围。这不仅违背了移民补偿政策的初衷，也不符合对移民进行补偿和抚慰的诉讼目的。移民的补偿无法通过民事、行政诉讼得以实现，真正意义上的正义和公平难以彰显。

（三）移民补偿确认与实际执行之间的冲突

对于因移民安置补偿不充分、不及时而陷入生活困境的三峡移民而言，移民能获得后期利益扶持是最为重要、也是最现实的需求。生效判决中行政、民事、执行却很困难，从2007-2009年移民补偿执结案看，以执行终结方式占80.6%，将尖锐矛盾赋予给档案室。实践中能顺利执行到位的微乎其微，移民权属补偿部分兑现率面临很尴尬的境地（见表5）。

表5 2007-2009年移民补偿执行结案情况

三峡库区在全国乃至全世界范围内是一个特殊区域。一方面涉及移民补偿案件与三峡工程建设相关联，反映大规模水库移民过程中的问题和矛盾，在其他地区不可能发生。另一方面，处理矛盾纠纷的法律政策依据具有地域性。涉及移民权属补偿案件的处理依据除国务院《长江三峡工程建设移民条例》之外，基本上就只能借助库区各级地方政府及其相关部门出台的文件。而国务院《长江三峡工程建设移民条例》，也只是针对三峡移民的特殊情况而出台的适用于三峡库区和三峡移民的行政法规，在其他地方根本不适用。

二、移民补偿保护制度的理论和立法概述

随着世界范围内保护移民权利运动的兴始，在移民补偿制度中，越来越得到理论学者和司法实务工作者的重视。这种移民补偿制度不仅有其悠久的历史渊源和理论基础，而且日益成为国际上各国的通行做法。

（一）建立移民补偿制度的理论诠释

纵观移民补偿的理论基础，在不同时代，由于各国的基本国情及地域文化、法律传统的差异，有着不同的理论解说。在理论学界，也一直存在着不同的观点。世界银行、德国、美国以“私有财产神圣不可侵犯”为理由，实行“充分的、有效的、及时的”利益补偿理论，这些创新的理论学说都有其合理性和可借鉴性的一面，但也有局限性的一面，还未出现被各国普遍认可的通说。笔者比较赞同以政府为主体的补偿责任说，认为水利工程移民补偿制度的理论基础应当是一种政府责任的体现。

从法理上来说，我国移民补偿不充分、不及时理论，既是采取以命令和服从为特征的行政法手段，又是采取顾及“舍小家，为国家”，“舍弃小家园，建设大电站”的大局理论，移民执行了国家赋予的命令和服从就应当受到国家和政府的保护。

我国虽然没有象西方国家那样经历彻底的思想启蒙运动，没有“风可进，雨可进，国王不能进”的私权神圣和保护的传统，但我国社会发展至今，移民权利首先要受尊重和保护，这是物权法和民法的调整范围。其次，受公权力的尊重和保护，“人们组织政府，目的是为了维护财产。如果政府不能为公民财产权提供保护，政府就失去了存在的正当性基础”。当然，私权神圣不是绝对的，私权在法定条件和程序下应受限制甚至剥夺，特定领域和特定时期受到另一私权的限制(即对另一私权负有义务)。经济上，这是市场调节的结果，是市场规律的必然；法律上，这是平等市场主体协商的结果。这是民法作为私法的调整对象，此时政府作为“守夜人”不可过多干预私权领域，政府权力和私权利不应在这个领域发生冲突。移民补偿在政府指导下，在业主支付给移民一定补偿金以后，由移民自己选择去向。虽然移民补偿制度不可能像民事赔偿一样，完全或者充分满足移民补偿愿望，但是无论如何，政府此时并不是无所作为，需要政府的规制和宏观调控移民补偿秩序，业主对移民给予一定的经济补偿，不仅有助于移民合法权益的保障，也有利于强化业主保护公民的职责。

（二）世界其他国家的做法

对移民进行补偿，在不同的时代，由于各国国情固然不同，但他国某些先进的法律原则和法律制度一定程度上代表了人类社会追求公平正义的经验总结，是人类先进文明的组成部分，可资借鉴。世界大多数国家和地区都建立了移民补偿模式，为防止政府对私权利的不当侵害，各国对此大都有特别规定。

1、世界银行模式

最早可以追溯到世界银行对非自愿移民补偿有比较详尽的规定。强调只给受损地区以现金补偿是远远不够的，移民补偿应包括移民因迁建而蒙受的一切损失，主要是土地、房屋及其他征用财产的费用和丧失收入的赔偿，真正反映移民补偿公平合理，反映市场价格和补偿的价值，足以重建社会生活，保证移民在农业或其他部门谋求生计。对个人利益实施“以土地换土地”的政策，允许受损区的土地在得到了淹没区的土地赔偿金之后，再在移民安置区建设中得到足够数量的土地配置，还包括支持移民恢复收入和改善居住条件的活动费用，附加当地新的服务、发展项目、农业推广、培训、创造就业机会及贷款等项支持。对公共利益实施基础设施重建或奉送政策，由国家和受益方（业主）为受损方提供国家公路、桥梁及因项目需要重建的国家和地区基础设施的费用。这些移民补偿救济制度引起了许多国家的重视。

2、美国为代表的业主责任模式

美国为代表的私有制国家，以“私有制财产神圣不可侵”为理由，实行“充分的、有效的、及时的”补偿。美国宪法第5条修正案规定：“非依正当程序，不得剥夺任何人的生命，自由或财产；非有合理补偿，不得征用私有财产供公共使用。”联邦宪法第14条修正案要求州政府依据正当法律程序取得私有财产并保证不得拒绝法律对公民的平等保护。法国《人权宣言》规定：“除非由于合法认定的公共需要的明显要求，并且在事前补偿的前提下，任何人的财产不得被剥夺。”德国的联邦《基本法》第14条规定：“只有符合社会公共利益时方准许征收财产，对财产的征收只能通过和根据有关财产补偿形式和程度的法律进行。……对于补偿有争议的，可以向普通法院提起公诉。”1徐玲：《论城市私房拆迁中的私权保护和公权强制的平衡》，载全国法院第十九届获奖论文集，第641-645页。这些国家的法律规定显示了这样一项法律原理——以“私有财产神圣不可侵犯”为理由，所谓“充分补偿”，是指要完全补偿财产的全部价值。对于可以通过收费机制回收投资的经营项目而言，采取平等协商的民法方法，辅之以公益征收的强制手段，以保证国家基本建设对土地等不动产的需要。从而实现了移民补偿制度从理论设想到实践立法的突破，移民补偿立法重点在于库区发展和创造就业机会，强调移民补偿的协商性和公正性。

3、国外移民补偿方式的启示

水电站建设的目的，是为了增加社会福利，取得经济效益。我国现行水库移民补偿制度的缺陷已经造成上千万人的贫困，再不让和谐移民下的不和谐。在社会经济发展至今，国外对移民补偿制度的对象、方式、资金来源和补偿程序做了原则性规定，使该制度有了强有力的国际法支持。由移民与业主（水电站）采取市场经济平等协商的方法，移民自已决定交易，自已选择去向。所以，我国移民补偿当务之急是构建以政府作为移民补偿制度，确立法律关系主体和补偿与投资的主体地位。

可见，加强对移民权利的保障，由国家和业主给予移民经济救济，已成为国际社会的一项共识。但是对于我国而言，要建立移民补偿制度，不能简单照搬国外的理念与做法，而是建立与本国国情相适应，构建本土化的移民补偿模式。

三、构建我国本土化的移民补偿制度

在三峡水库移民权利运动过程中，我国库区移民的境遇有了一定程度的改善，但不容回避的是，与国外移民补偿制度相比，我国法律体系和政策体系以及经验作法中移民补偿的地位仍旧较低，其补偿问题仍未引起立法、司法以及社会公众的应有重视。鉴于我国移民群体获得补偿不充分的现实，急需建立我国移民补偿安置的各种有效制度，以弥补其移民实际贫困的不足，以此安抚这部分社会弱势群体，进而促进社会的和谐稳定。

（一）移民法律法规体系有待完善

我国目前尚未建立统一的移民补偿制度，但在一些特殊区域可对移民公平的补偿进行大胆尝试，为在全国建立和实行移民公平补偿制度积累有益的实践经验。

以国务院颁布《长江三峡工程建设移民条例》为核心的移民法律法规体系虽具雏形，但不可否认的是，移民法律法规体系就效力而言，层次依然偏低，缺乏一部全国人大或其常委会制定的基本法律；就结构而言，仍然较为零散，法规间的冲突时有出现；就内容而言，多是原则性的规范，操作性不强，我国移民迫切需要一部内容具体、便于操作的移民法律作为保障，审判工作更需要以此为依据。移民补偿并非三峡工程所独有，其他大型水利、电力、高速公路、铁路机场等基础设施均涉有移民。法治的前提是有法可依且是良法可依，根据法律保留原则，建议全国人民代表大会及其常委会作为民意机关制定专门的移民法，建立完善的以政府作为移民补偿为主体的法律制度，以及明确移民地位，保护移民合法权益及必要的正当条件下限制私权的综合性的移民补偿安置法律体系。

（二）建立移民补偿制度的有益尝试

2000年，重庆市高级法院针对移民搬迁迫在眉睫的现状，出台下发了《关于三峡建设工程移民非诉行政执行的暂行规定》，规定移民迁建过程中的行政案件，对移民拆迁、补偿安置行为积极运用司法审查权，推进涉及移民行政行为的合法性和正当性，从而在全市乃至全国率先建立依法审理移民案件。2002年，最高法院李国光副院长亲临三峡库区召开审理破产案件座谈会，为库区淹没或破产企业案件审理提供指导。重庆市高级法院多次召开库区破产案件审理专题座谈会，指导库区法院制定《关于审理移民迁建企业破产案件的操作意见》、《关于规范清算组工作的有关规定》等规范性文件，进一步指明了法律、政策的适用操作程序。

上述移民补偿制度试点工作取得了较好的社会效果，为构建和谐社会提供了新思路、新途径。

（三）明确移民补偿制度的目的或和原则

构建一种制度首先应有价值导向，否则，具体制度内容就会失去方向。而原则就是制度价值理念的体现。

任何政府都是为权利服务的，人们把自己的权利让渡给政府形成公益权力，目的就是为了保护自身的权利。所以，移民补偿中，首先应确立保护移民权利的理念和原则，以保护移民补偿为第一要务。其次，确立政府依法安置移民或移民补偿原则，规范政府的行政行为，这是政府依法移民依法补偿的行政要求。

（四）理顺移民补偿的法律关系主体

在三峡库区百万大移民中，移民安置和补偿是各级政府的命令行为。因为，首先，移民内迁或外迁既然是政府负责，就应由政府安置补偿。其次，三峡移民安置及补偿前提是不是为了公共利益，如果是公共利益，谁是公共利益的代表？在现今移民安置结束时，政府被认为是公共利益的一般代表。再次，只有公益权力可以对私权利进行强制消灭，只有公权力可以对土地、房屋、商业铺面、果园等三峡库区淹没财产的补偿范围、标准得到执行，私权利基于平等性不能对另一私权利强制削减，政府正是凭借公权力去行使移民安置和补偿的。

政府是一个庞大的组织，具体在实践中，应由哪个政府职能部门去行使移民安居乐业或补偿呢？为了移民工作的平缓和安置补偿的衔接，本文认为，可以继续由政府指导下的移民局水利管理局或者相关部门联合行使移民后续补偿这项职能。

确定移民安置或补偿为政府，明晰了移民安置或补偿法律关系，使政府权力与私权利直接面对，建立健全责任政府，让责、权、利主体明了自己的相对方，而不是像雾里看花一样找相对方。这样，私权方可感受到公权方诚信的表现。

（五）我国移民补偿制度的初步构建

由于我国尚未形成移民的统一立法，对三峡移民安置工作虽然结束，但理论研究和实践经验还有所欠缺，实践中难免存在很大的随意性，缺乏常态性，需要辅之以严格的程序和制度约束，才能避免在移民安置与补偿问题上造成新的不公平。因此，在构建移民补偿制度的基本框架时，需对以下几个核心问题着重进行探讨，以保证该制度的顺利运行。

1、补偿性质。国家出于人权保障的需要，各级政府代业主（三峡电站）暂时垫付部分或全部补偿金给移民，以保障移民的最低基本生活，因此，这种补偿仍属于补充性的援助措施，目的在于让移民在经济上能够得到自立，在精神上能够得到安慰。这种补偿不可能满足所有移民的期望要求，当三峡移民补偿资金脱胎出来后，审判实践呼唤《移民法》的出台，移民补偿不可不补偿足额或少补偿。

2、补偿原则。要确立公平合理的补偿原则，改变以前法律法规中的一定的或适当的补偿原则。现实移民安置中的很多问题都是由于补偿不公引起的，由于适当补偿只是表示一下意思以安慰移民，数额较低，公权力打着公益的旗号“合法”侵害私权利；即便是公共利益，私权利此时也不愿让步，因为受到不公之对待，但市场经济条件下必须公平。

3、补偿范围。补偿范围应统一规定包括对移民内迁、外迁的安置补偿。城镇、农村移民房屋按淹没实物指标的重置价格补偿，农民移民安置的其他费用按实物或核定的规划投资给予补偿。被淹没的林木，已经到采伐利用标准的，该林木的所有者经依法批准后可以采伐和销售；不能采伐利用的和经济林，国家给予补偿。被淹没的公路、桥梁、港口、码头、水利设施、电信线路、电力设施和广播电视线路等专业项目，需要复建的，按原规模和原标准原功能复建。扩大规模和提高标准所增加的投资，应由国家解决。

4、未来补偿。如何对移民未来补偿，可以借鉴其他国家或地区的做法，如台湾地区，考虑以权利人入股或权利证券化的方式来解决未来收益问题，这样可以使补偿多样化，私权人享受到充分的补偿；这可以解决移民安置的后顾之忧，一定程度上保证其未来生活有保障，体现人文关怀。

5、补偿程序。在移民整个安置或补偿过程中，作为利害关系人移民应有话语权，被补偿或安置移民应享有知情权、参与权、陈述申辩权和听证权。这才能体现现代法治政府应有之义。正当的新的移民补偿程序应有以下步骤：

第一，水电站业主公司在建设电站之前进行预先公告。让移民知情，以方便其全程参与。公告内容至少应包括：国家的有关法律依据、移民征地、房屋等补偿标准、范围及移民补偿享有的权利。

第二，确定利害关系人。可选出利害关系人代表（专家学者30%，利害关系人30%，地方移民部门10%，物价、统计、国土、资产评估和社会群众30%）与政府协商谈判，主要谈判补偿相关事宜，以维护自己的合法权益。

第三，政府召开公开听证会。说明工程建设的公益之正当性，并就移民补偿问题征求意见，共同商定形成补偿范围和价格标准，上报国家备案后执行。

第四，纠纷裁决程序。不管对公益性有异议，还是对补偿数额有异议，权利人均可向法院寻求最后的救济途径。“没有救济的权利等于没有权利”，这也是司法最终之要求。

综上所述，确定补偿性质、范围、标准、正当程序应是政府负责移民的土地、房屋这是必备要件，同时必须提供中立的纠纷裁决机制，即司法最终解决机制，移民安置、补偿才具有正当性。这种制度设计有利于移民与政府的和平共处、和谐相处。

四、结语

移民安置补偿的保护状况是一个国家政治、法治文明水平的反映。在我国关注民生的大时代背景下，完善移民补偿制度还需要其他配套制度、体制的跟进。如加强对政府的法治理念教育，强化政府依法行政理念；切实保障法院的中立和独立，改革完善司法体制，树立法院权威。

我国对移民补偿虽然有了先例，但将建立和完善需要一个过程，需实践中发展成熟，可喜的是，三峡工程完工后，《三峡工程后续工作总体规划》已经完成，重心是移民安置补偿和环境保护。我们有理由相信，建立中国特色的《移民法》已不再是遥远的梦想！