我国救灾的社会动员机制探讨

朱 力，谭贤楚

(南京大学社会学院，江苏南京210093)

我国救灾的社会动员机制探讨

朱 力，谭贤楚

(南京大学社会学院，江苏南京210093)

灾难中的社会动员机制就是指灾难管理中政府与民间社会力量在其运动、变化和发展过程中所形成的一种较稳定的活动模式。促使社会动员动员机制得到较好运行的关键是要完善其运行机理，正确处理社会动员与社会管理的关系是有效进行灾难救助的前提。

灾难管理;社会动员;社会管理

我国社会发展的历史就是一部与灾难作斗争的历史，治理灾难一直是我国社会管理的重要任务。建国60年来我们党和政府极为重视救灾工作，并在1983年第八次全国民政会议上提出了“依靠群众，依靠集体，生产自救，互助互济，辅之以国家必要的救济和扶持”这一具有中国特色的灾害救助方针。但是，基于灾害事件不断发生的现实，完全由政府提供社会保障和灾难救助的传统救助机制已面临相当的局限性。这样，探索新形势下有效的社会动员机制，既是一个理论问题，又是一个亟待解决的现实问题。本项研究正是基于我国的现实国情和灾害救助工作的特殊性，着眼于长远发展的目标，试图以对“灾难管理”的再认识为基础来讨论其社会动员的内涵，明确灾难管理中社会动员的主要类型及方式，初步揭示了灾难管理中社会动员的运行机理，进而分析了社会动员与社会管理的关系，以引导形成良好的灾难发生后的社会救助氛围，以期对我国灾难管理中的社会动员提供理论依据。

一、文献回顾与基本概念

1、文献回顾:研究成果与局限

关于“灾难”的认识可以追溯到人类社会自古以来对灾难的应对，基于灾难事件的日趋复杂，灾难管理得到了不断完善和发展，灾难研究(disaster research)是近年来国内外学术界相当感兴趣的议题。首先对自然灾害进行社会学方面研究的是地理学家Gilbert F.White和社会学家J.Eugene Haas，他们在1975年出版了《自然灾难研究评鉴》(Assessment of Research on Natural Hazard)，一改过去把自然灾害等同于“自然的或技术的危险”或“环境极端事件”，开启了跨学科研究的先河。我国自新中国成立以来，各种灾难事件接踵而至(如洪灾、雪灾、地震等)，这已引起了人们的广泛关注和研究，一些学者对此进行了一些有益探索和思考:(1)战略思路的比较研究，如有学者基于灾难管理的认识指出“随着社会的发展，各种灾难日益频繁，如何有效进行灾难管理是新世纪面临的重大任务”①;还有学者指出“有效借鉴其它国家灾难管理的经验，构建较完善的灾难管理体系是有效进行灾难管理的前提”②;(2)社会动员的研究，如有学者认为“中国现代化建设离不开有效的社会动员，目前应加强社会动员的研究”③;(3)资源动员作用及成本的研究，如有学者基于印度的实践认为“资源动员是印度的农业和经济得到发展的重要保障”④，还有学者基于我国2008年春运雪灾认为“有效的社会动员虽然可以战胜灾难，但社会动员也是有成本的”⑤等。当然，其他一些学者也在该领域取得了一些很有见地的观点:如有学者认为“社会动员虽然有了一定程度的发展，但仍需要进一步完善”⑥;有学者基于西部大开发指出“广泛而深入的社会动员是实现西部大开发的前提条件和重要手段”⑦;有学者认为“社会作为巨大复杂的开放系统，其正常运行离不开必要的管理”⑧，还有学者认为“突发事件的内涵包括来自自然界、社会、人本身等因素引起的灾难”⑨等。这些研究对我国现阶段灾难中的社会动员行为及其管理仍具有积极的指导意义。

基于上述分析，可以发现这些研究较多的把注意力放在“社会危机、灾难管理及社会动员”的宏观运作方面，而从社会学及管理学的角度对灾难问题及其管理中的社会动员及其机制的研究却显得相对较为薄弱;同时，目前已有相关灾难管理中的社会动员研究也只关注其一个侧面或局部，既缺乏相应的具体研究，没有对其做较为系统的总结和研究，这就给本研究提供了思考空间。本研究从社会学的视角对社会动员机制进行探讨，试图提炼出它的运作框架。

2、基本概念界定

基于我国目前正处在社会转型的关键时期，风险与机遇并存，加强灾难管理已势在必行，有效的社会动员及其机制是灾难管理成功的重要条件。但目前的问题是:(1)究竟什么是社会学意义上的社会动员?(2)灾难管理中社会动员的机制究竟是什么?其运行机理怎样?(3)社会动员与社会管理究竟有何关系?等等。要对这些问题进行有效回答，需要明确与灾难密切相关的几个概念。

(1)灾难管理

自人们认识到灾难管理以来，其概念的内涵就是不断深化的，人们对它的认识就是“仁者见仁”的:通常认为灾难管理就是“政府管理的重要组成部分和重要职能”⑩;有学者认为“灾难管理就是指灾难的预防、灾难的动员、财经及行政管理”;还有学者认为灾难管理的本质在于“提供持续的急救物资和援助”。事实上，灾难管理不仅仅是政府的事情，也不仅仅是一个灾难事件的管理过程，它还包括社会中人、财、物等资源、力量的动员及社会秩序维护过程。本文认为灾难管理可以定义为政府与社会组织运用系统管理方法、调动社会资源来有效控制灾难事件及其危害，维护社会秩序使社会能够正常运行的社会管理过程。因此，灾难管理不仅是应对灾难的一种较稳定的社会活动模式，而且是社会管理的一种特殊形式。

(2)社会动员

社会动员作为一个客观的社会现象，激发了很多学者的研究兴趣，其代表性的观点有:“动员是指为了实现特定目的，动员主体通过各种形式的高强度宣传、发动、组织工作，以促使特定对象形成或改变一定的价值观念、态度与期望，从而产生连续性的参与行为或其它预期行为的过程”。这种观点实质上是指“政治动员，……，这只是动员的一种方式”。当然，还有学者认为“社会动员是指有目的地引导社会成员积极参与重大社会活动的过程”。事实上，“动员”一词，原是一个军事用语，最早源于普鲁士(德语为obilmoahung)，后传入法国(法语为mobilisation)，后英国人将其译为“mobilization”，本义为“集合、装备、准备出师作战”。随着时代的发展，“动员”被广泛运用于非军事领域。现在“社会动员”作为一种工作方法，一般是指为了实现特定目标而进行的宣传、号召、发动和组织工作;同时，动员主体也不仅仅是指政府，它应包括社会中一切有动员能力的人员和组织。因此，本文认为灾难中的社会动员主要是指政府和社会组织等在面临重大灾难的时候，通过行政系统与民间渠道，以各种有效手段来激发全体社会组织与个体行动起来，并通过各种途径汇集社会资源与社会力量，积极参与到救灾活动中去的社会过程。

(3)动员机制

要有效实施灾难管理中的社会动员，就要准确把握其动员机制的内涵。基于灾难管理的实践及经验，本文认为机制就是指某类活动所具有的稳定联系及其活动模式。因此，社会动员机制就是指“在社会动员的过程中，社会主体协调社会动员的各种要素，通过合理化的组合将其形成稳定的联系并转化为一种稳定的活动模式”，通过这一活动模式把政府与社会力量整合起来，以促使政府、社会组织、社会成员共同参与其中，承担起相应的责任和义务。可见，灾难中的社会动员机制作为一种活动模式所涵盖的不是一种简单的或者临时性的宣传工作，也不只是一种局部动员活动，而是一种具有明确动员对象、动员过程、动员类型和方式的较稳定的灾害救助活动模式。特别是我国目前正处于社会转型的关键时期，计划体制下建立的社会保障与救济体系在灾后援助问题上日益力不从心，因而新的社会动员机制的建立已迫在眉睫。

二、灾难中的新型社会动员机制的内涵

1、灾难管理中社会动员的基本途径

图1 当前的灾难救助的社会动员机制

现代社会中灾难管理的社会动员是一项复杂的社会系统工程，它往往涉及到社会、经济、政治、文化及其生活等各个领域，也就是说要集全社会之力来实现对灾难的有效应对。随着我国的经济体制、政治体制改革的深入，中国的社会产生了巨大的变化。特别是我国的经济实力跃升，人民经济收入增长，在社会中开始有了财富的积累。在资源的获取方面，打破了国家垄断资源的格局，非国有经济组织活跃，积蓄了财富、力量，我国民间社会组织有了一定程度的发展，民间社会拥有了相当一部分社会资源。这使得灾难社会动员机制的转换有了条件与可能。在最近几次大型的灾难救助中，我国民间组织与社会成员的力量勃发，突破了传统的以国家为主的灾难救助模式，出现了新型的社会动员模式的雏形，即政府动员与民间社会动员两条基本途径初步汇合的新的社会动员路径(参见:图1)。政府动员主要是政府采用行政动员方式进行的动员，这是我国传统的行政动员模式，也是当前我国最主要的动员方式;而民间社会动员主要是指利用民间社会自身来发动的社会动员。

(1)政府动员。政府动员是以政府为主体通过行政渠道对全社会进行的社会动员。这是我国对待重大自然灾害时的传统制胜法宝。不过，现阶段，政府动员仍然是我国社会动员的主要路径。政府动员的主体是党中央和中央政府，渠道是政府的各个相关部门与地方政府，动员的手段是行政命令，动员的对象是政府部门所管辖的组织(单位)、资源和地方政府所管辖的组织、人员、资源，动员的形式是把抗击“灾难”作为重大政治任务来完成。政府动员的特征是依靠行政强制力的支持，从上到下，命令执行坚决，提升到政治任务高度能够排除一切非议，因而行动效率高，在短时间内能够调动、聚集一个地区、甚至全国的资源来克服灾难。例如，在1998年的“洪灾”及2008年的“5.12”大地震中的动员模式就是如此。面对灾害事件，政府动员可以基于其政治目标在短期内实现其动员目的，其动员效率必然高于其他动员方式，这是我国现代社会动员的一个重要特征。政府动员在严格意义上讲不是社会动员，而是行政力量的总动员。

(2)民间动员。实践证明:现代社会更需要一种新的含义上的社会动员，即民间社会动员，这是现代社会动员的重要途径。所谓民间动员主要是指民间组织(即NGO)或民间知名人士用示范、宣传、动员、组织等手段发动社会成员加入到灾难治理活动的过程。民间动员的主体是基层社区的单位、民间团体(社团、基金会、慈善团体等)、行业协会、各界知名人士(民营企业家、文娱体育明星、社会名流等)、民众中的非正式领袖(如社区中有威望的成员、网络中的讨论版版主、)、兴趣团体(车友、游友、登山友、无线电友等)，主体具有多样化的特征，动员的对象是自己企业的员工、社区的成员、社团的成员、兴趣团体成员等以及他们拥有的物资、资金、人力。从某种意义上讲，民间动员的形成才具有真正的社会动员的含义。动员的手段是通过各种宣传鼓动以及具体的活动。民间动员是一种直接的、面对面的、自愿式的动员，它激发大众的慈悲之心、怜悯之情，以激发情感式的动员为主。但这种动员渠道以局部的、社区的、小群体的形式为主，但无数个民间团体与个体的动员汇集起来，就会成为一股强大的力量。它将分散在社区的救助资源充分地挖掘出来，具有灵活、救助标靶准确、细致的优点。与从上而下的行政动员不同，这是一种横向的、弥漫的、非强制力的、情感型的民众动员，这是一种基于自愿、自发的道义力量的真正的社会含义上的资源与力量的动员。正好可以成为政府自上而下动员方式的补充。有效利用民间社会力量是灾难管理成功的一支不可或缺的力量。

在近几年的历次灾难动员中，初步形成了以政府动员为主，民间动员为辅的社会动员格局。现在的问题是由于政府动员力量的强大，民间组织动员力量的弱小，在其实际动员过程中变成了政府动员的路径强大，民间动员的路径弱小的格局，在本质上我国的社会动员依然是政府的行政动员，而民间动员的路径没有充分地发挥作用。灾难管理中理想的社会动员模式是这两股力量不是孤立的、或依附的，而是各自独立发挥作用，最后相互交融汇合的。当灾难出现，即使由于各种原因，政府动员还没有启动时，民间动员就开始启动并发挥作用，这时，真正社会意义上的社会动员机制才可以说形成了。形成社会动员机制的动力源于救灾的需要。在灾难的社会动员中，这种动员需要主要就是指有效治理灾难的需要，它既包括灾民、难民的需要，又包括灾难治理主体的需要;既是实现有效社会动员的需要，又是维护社会秩序稳定的需要。

2、灾难管理中的社会动员机制

基于时代特征和我国社会发展的实际，现代社会更需要一种新的含义上的社会动员机制，即“政府动员与民间社会动员”结合的社会动员机制，具体来说，不仅通过政府动员来实现对全社会资源的整合，而且要利用民间社会组织来吸引并推动各种社会力量共同参与到灾害救助的社会过程中去。因此，现代社会灾难中的动员机制就是指“灾难管理中的社会动员在灾害救灾实践过程中所形成的一个社会过程的较稳定的活动模式”。当然，这种新型社会动员机制的作用不再仅仅是一个简单的或者临时性的宣传鼓动工作，而是一项具有明确动员类型、动员过程、动员方式的救灾重要活动模式。

现代社会灾难管理中的社会动员机制——稳定的活动模式是一种政府动员与民间动员的有机融合，这两种动员模式之间，信息是畅通的，目标是一致的，协作是默契的，是一个动态连续体，并最终形成一种的新型社会动员机制。

(1)社会动员的主要方式

一般说来，为了便于讨论和研究社会动员，学者们往往基于自己的偏好对其进行分类，即根据相应标准把具有某种共同特征的社会动员归纳为某一类型，以便于研究和实践。如有学者根据社会发展时期把社会动员分为“传统社会动员和现代社会动员”，也有学者根据其性质认为社会动员可以分为“组织化动员和社会化动员”。这里，我们主要就社会动员的主要方式进行讨论。灾害救助中的社会动员方式就是指“动员主体基于某一社会目标对社会成员进行动员的方法和形式”，有“组织化”和“或社会化”两种基本方式。在灾难管理的实际社会动员过程中，这两种基本动员方式又具体表现为行政动员采用的政治动员、组织动员、传媒动员等三种主要方式和民间动员采用的团体内部动员、街头动员、网络动员等三种方式，它们分别在政府动员与民间动员当中得到不同程度的融合。下面对这几种社会动员的主要方式加以分析介绍:

政府动员的主要方式:

政治动员。政治动员就是面对重大的灾难性突发事件，行政管理的常规程序已经无法应对、处理重大灾难事件时，党中央和政府针对这一灾难事件，最高领导出面，通过讲话、命令、指示、奔赴现场指挥等行为，甚至发布特定的政策法规，发出一系列的信号，将救灾提升到关键时刻在政治上是否服从中央领导的高度，引导体制内与体制外的全部社会组织与全体社会成员的高度重视，调动公共资源，发动社会各界、各阶层的广泛参与，从而获得全社会组织、群体支持的过程。这使得灾害救助的社会动员既体现了国家行为，又体现了全民动员。

组织动员。组织动员其实就是行政动员的具体实施，它是指一种紧密依托于政府体系内的各级组织(如政府部门、地方政府、事业单位、国有企业等)而进行的以各级组织的“层层传达、层层动员”的动员方式，其作用在于“活化”各种救助人员对灾难事件的认知与认同，并及时参与到灾害救助行动当中。

社区动员。组织动员是依附于行政体制的网络进行的，是一种自上而下的行政动员。而社区动员，也是组织动员的一种形式，借助基层的行政组织，如街道、居委会等进行的。它可以覆盖到体制以外的人员，即全体社区成员，甚至流动人口。

传媒动员。传媒动员是指“通过大众传播媒体(如电视、报纸、网络等)这些资源对人们施加影响，以获得社会成员的价值认同与行动支持的过程”，传媒动员的对象既是针对体制内的力量，也是针对体制外的力量，如民间组织与社会成员，这种社会动员方式具有灵活性、即时性和感染性等特征，而且是现代社会动员的一种有效方式。

民间动员的主要方式:

内部动员。这是民间组织内部发动的针对组织成员进行的救灾动员。不同民间组织的活动目标并不相同，部分具有公益性质的民间组织，救灾是义不容辞的职责，会动员全部力量投入，但更多的非公益性质的民间组织，在特殊时期，也会调整组织活动的目标，加入到救灾中去。如许多非公有制企业也会响应政府的救灾号召，动员组织成员、挖掘资源投入救灾。

街头动员。这是民间组织针对组织以外的成员进行的动员。民间组织经常采取的一种方式是走上街头进行宣传募捐活动。在人流较多的车站、码头、广场、商场、居民小区等进行动员。这是一种针对陌生人的动员。

精英动员。民间组织的领袖、社会名流、文化体育明星、宗教领袖、社区领袖、民营企业家等社会各界的经济精英、文化精英、宗教精英、社会精英，会在不同场合鼓励受其影响的成员投入救灾。他们会组织志愿者队伍，收集救灾物资支持救灾活动。

网络动员。民间组织(包括许多没有正式登记的民间团体、特别是与救灾内容有关的一些松散性团体)，由于自身的力量弱小、资源较为稀少，没有正式的宣传工具，通常会借助网络面向社会进行动员，通过公共讨论版面、博客、即时通讯工具(QQ、MSN)，对熟识的或不熟识的人进行动员。

应该说，这两种动员的形式不是截然区分的，在救灾动员中有所交叉。

(2)动员内容

从动员的内容来看，有两个方面，一是物质资源的动员，包括体制内外的人、财、物的动员。如运用的救灾的军队、专业救灾队伍与相关救灾人员，救灾需要的具体物资设备，救灾需要的大量资金等。二是精神氛围的动员。当灾难发生时，一方面灾民会产生恐慌、不安全和无助感，另一方面在普通民众中也会引起心理上的担心、恐慌。因而，在灾难管理中精神动员既是安抚灾民，也是对全社会进行提升精神凝聚力的教育，主要是要培育全社会成员的民族精神，为救灾提供内在的强大精神动力和支撑。现代抗灾精神的培育主要体现在如下层面:①“一方有难、八方支援”的团结互助精神;②受灾民众的“自信心理和自强精神”;③救灾人员的“不怕困难、顽强拼搏”的大无畏精神和献身精神等。因此，通过有效的精神动员，不但可以使民众对灾难有一个正确的认识，避免信息不畅引起的恐慌，而且还可以激发起民众临危不惧、万众一心、团结协作战胜灾害的强大精神动力。

这种新型社会动员机制就是指面向体制内外，针对不同层次的动员对象，政府与民间组织密切配合，采取政策动员、组织动员、传媒动员、社区动员、网络动员等方式，通过合理的精神激励与管理协调，不断整合、调配与集中全社会的各种物质、财力、人力资源的有序的、合理的、有节奏的活动，最终形成救灾的强大社会合力。当然，在这种新型的灾难救助的社会动员机制及其过程中，我们要区别政府社会动员与民间社会动员两种模式各自所应担当的职能和责任。在这里，我们期望的灾难救助的新型社会动员机制是:政府、民间组织、个体公民通过制度化的社会动员机制和参与平台，以实现对灾难的有效预防和协同治理。

(3)社会动员的沟通渠道。当前我国的社会动员中的沟通还是被动的、不自觉的。在强政府弱民间的总体格局中，以政府的行政动员为主导，民间的自发动员为辅助。在现阶段，两股力量的沟通中主要有政府的政治领导和信息引导两种方式。政治领导本质上就是政治导向(包括政治决策)，它主要是指党和政府发布救灾的指示，号召、指导民间组织的行动目标与方向;而信息引导则是各级部门通过媒体要提供灾情的各种信息，指导民间组织与社会成员的具体行动目标与做法。

具体来说，政府动员的主要形式:政治动员、组织动员、媒体动员、社区动员已经覆盖到了全社会的各行各业、各个层面，民间动员在政府动员的强大的态势下，已经被裹挟其中。在这种大的态势下，民间组织自发地、零散地、局部地通过内部动员、精英动员、街头动员、网络动员甚至人际动员来汇集资源、组织力量救灾。应该说，在社会动员的过程中，从目前来看，政府动员占据着支配性地位，行政动员的强大态势带领着民间动员。两股社会动员无论在渠道上，在资源上，在力量上还是不平衡的。我国的社会动员的基本状态是政府动员带动着民间动员，是以行政动员为主导的，民间动员只能够是辅助的力量。在这一过程中，现代民间组织的发育与成长是前提条件。现代社会中民间社会组织的出现及发展，既是社会发展的一种必然，又为我们调整原有的行政动员方式提供了现实基础。在四川汶川地震灾害中，涌现出了以民间自发组织及小型志愿者群体为形式的社会救助力量。民间组织和志愿者可以分为四类:一是具有较强官方色彩的社会组织，如中国红十字会、中华慈善总会;二是各种民间公益基金会，如南都公益基金会、李连杰壹基金会;三是各类注册的或没有注册的临时性的草根NGO，如CRV车友会、登山协会、无线电协会，QQ群的网友、社区业主等;四是各种自发的志愿者。相对于以前的灾难中，一类和二类组织都一直是活跃的力量，而在这次救灾中，三类和四类组织与个体则凸显了出来。但他们更多的是有救助意愿但力量、能力有限，临时性地自发组织起来参与救助活动，从而呈现出行动的盲目性，有时反而影响了灾区的工作。因此，要保证民间社会动员的有效性，既要从社会管理层面对其进行有效引导，又要保持其动员的秩序和成本。

目前，两种动员由于是一种支配与被支配的地位，是一种领导与被领导的地位，离平等的、伙伴式的、合作的地位与关系还相去甚远，因而相互之间只存在一种领导与被领导的地位，没有平等的对话地位。因此，目前我国的社会动员无论在形式上还是在实质上，由于政府动员的过于强势，根本上还是以政府动员为主的社会动员。我们期待，在民间组织壮大以后，这样的格局有所改观。当民间动员强大到一定程度的时候，才能完全摆脱行政动员的局面，真正开发并积蓄社会的力量，从而形成现代意义上的社会动员。

三、社会动员与社会管理的关系

建构灾难的社会动员机制是一项系统而复杂的社会工程，而不是一个简单的为灾民发放救济款物的程序，而是一个逐步增强灾害救助系统的协调性与科学性。可见，社会动员涉及到与社会管理的关系，有效的社会管理可以提高社会动员的水平，对灾害救助工作进行总体布局。一般说来，社会管理主要有两层基本含义:一是指“管理主体对社会系统的有科学根据的影响，为的是使系统实现它所面临的目标和任务”;二是指对整个社会系统的管理”。基于这种分析，本文认为社会管理就是指社会的管理主体基于某种特定目标的实现而有效组织并优化其社会资源的一种实践活动，从社会整体的角度看，其内容涉及到经济、政治、文化、思想等社会的各个领域。可见，灾难管理包含在社会管理之中，是社会管理的一种特殊形式。

基于灾难事件的突发性、危害性、不确定性，灾难事件是任何社会和国家面临的困难最大的管理。社会动员作为一种社会管理方法，是控制和治理灾难的主要的、有效的方式之一。社会管理的程序化工作主要由政府来承担。但一旦重大灾难来临，政府的程序化管理节奏便无法胜任救灾的需要。这时候，政府在集中指挥救灾的同时，必须让渡出一部分职能与社会的民间力量。或者说，在政府难以应对大型灾难的时候，需要民间力量的支持与补充。在管理上就不只是在平时情况下的政府的行政管理，而是要与民间组织紧密地沟通、协调、合作，一部分救灾的管理职能让渡给民间组织。这种具有更加广阔含义的管理就是社会管理。面对重大的突发性灾难，要成功实施灾难管理就离不开有效的社会动员了。社会动员作为一种特殊的社会管理方法，其优势在于能够在较短时间内有效整合各种社会资源和力量，从而基于社会凝聚力来积聚救助灾害的巨大社会合力。而灾难管理中的社会动员，通常是指灾难发生后国家与社会基于各种形式的信息沟通组织全体社会成员，以促使其形成共同的价值观和情感，获得他们的同情、认同和支持，从而有效整合社会资源来快速成功实现灾难控制和救助的社会行为过程。在灾难情况下，社会处于极度紧张状态，仅仅依靠政府的力量是不够的，这就需要进行广泛而有效的社会动员，这也是灾难管理不同于一般正常的社会管理的一个重要区别。通常情况下，灾难管理中社会动员的必要性主要体现在如下层面:①有效的社会动员是联结政府和社会力量的重要纽带和平台;②有效的社会动员在社会资源整合方面(国内外)有着政府不可替代的作用。③有效的社会动员可以减轻民众心理压力、避免恐慌，并成为激发民众战胜灾难的精神动力。如我国2008年“春节大雪灾”和“5.12大地震”的成功治理就在于较好利用了社会动员，试想在这些灾难事件的管理中，若没有广泛、有效的社会动员是很难想象的。

在这种新型动员机制的运行过程中，政府是主导力量，社会与广大民众则是主体力量，其作用就是要促使这全社会力量基于“优势互补”来形成灾难救助的“协同互动”社会合力。其核心内容是形成一种新型的整合机制，灾难管理中社会动员的整合机制则是指影响社会动员中社会整合诸因素的相互联系及其功能，以及资源和相关利益整合的方式——其整合主要是社会资源和社会力量的整合，一方面是要实现社会资源的有效整合，然而这单靠政府的力量是难以控制和战胜灾害的，从而需要基于政府与民间社会力量的结合来调动和集中社会资源;另一方面是要实现社会力量的整合，有效的灾害救助需要政府与民间社会力量的配合，有效而强大的社会力量是实现灾害救助的主体力量。基于中国灾难管理的实践及经验，在其社会整合运行的过程中，“社会整合则是使政府力量与民间力量形成合力的桥梁与纽带”。比如，2008年发生的“5.12”汶川大地震救灾活动是基于社会系统的理念对整个社会的资源进行了有效动员和综合整合，从而取得了较好的效果。

综上所述，中国灾难管理的新型社会动员机制的根本目标是要实现资源的重新配置和集中，并不是社会资源的新增，但可以为救灾工作顺利开展创造有利的物质和精神交流与服务平台，它在实际运作过程中往往是通过“自上而下、自下而上”之间相互交融的途径来实现的，这是现代社会有效社会动员的方向和基本特征。那么，现在的问题是:我们有世界上最为强大的政府动员的能力与经验，但是，接纳民间组织的、调动民间组织积极性的社会动员的新模式也已经出现雏形，但我们还不清楚如何进行有效的社会管理。例如，社会管理的主体到底是谁?如果是政府，那么这与行政管理的主体有什么区别?是否会回到过去以政府动员替代社会动员的老路上去?如果是民间组织，但民间组织的力量目前十分弱小，还不足以承担起全社会的动员大任。如果是政府与民间组织双方共同为主体，那么，社会管理如何来运行?这在目前只是从理论上提到，但在实践上都还不清楚的。发挥民间组织与力量的优势，激发民间组织更大的潜能，甚至让渡出一部分社会动员的领导职能给民间组织，这是新的社会动员格局必须考虑的问题。基于灾难管理中社会动员的内在机理，我国现阶段要进一步有效实施社会动员究竟应注意哪些问题呢?目前的当务之急应是着力做好以下几件事情:1、放宽对民间组织建立的政策，采取“降低门槛，放水养鱼”的策略，政府对以公共事业为目标的民间组织，采取登记备案制度，而不是现有的制度。2、引导建立应对灾害救助的专业性NGO组织。3、理论上探索政府与民间组织有效的合作机制，如单独的强大的政府如何与分散的、弱小的民间组织进行有效的沟通、协调?如何建立一种统一的应急协调体系?4、建立并健全灾害救助动员的相关法律法规，如《灾害救助社会动员法》等，促使灾难管理的社会动员行为逐步走向制度化和规范化。5、在灾难救助的社会动员过程中，我们还要区别政府动员与民间社会动员两种模式各自所应担当的职能和责任，以形成政府动员和民间社会动员融合的新型社会动员机制。所以，面对这个充满机遇和挑战的社会，我国应基于国家战略高度积极主动并结合自身特征来探索有效灾难管理的新思路和新方法，最终实现成功应对灾难的目标，以促进社会的良性运行和协调发展。

［注释］

②强恩芳:《韩国的灾难管理体系》，《中国减灾》，2007年第8期。

④Khan，N.A.Resource Mobilization from Agriculture and Economic Development in India.Economic Development and Cultural Change，1963，12(1):P42－54.

⑥龙太江:《社会动员与危机管理》，《华中科技大学学报》，2004年第1期。

⑦周治滨等:《论西部大开发社会动员的主要内容和基本形式》，《理论与改革》，2006年第3期。

⑨朱力:《我国重大突发事件解析》，南京:南京大学出版社，2009年版，第5页。

⑩李学举:《中国的自然灾害与灾难管理》，《中国行政管理》，2004年第4期。

［责任编辑:韩肖奉］

C913.7

A

1003－8353(2011)06－0040－07

本项研究为教育部重大课题攻关项目“中国适度普惠型社会福利理论和制度构建研究”(项目编号10JZD0033)的阶段成果。

朱力，南京大学社会学院教授，博士生导师;谭贤楚，南京大学社会学院博士生。