公共政策执行的经济效果的实证研究
——集体林权制度改革对广西林农收益影响分析

奉钦亮，覃凡丁，曾宪文

公共政策执行的经济效果的实证研究
——集体林权制度改革对广西林农收益影响分析

奉钦亮1，覃凡丁1，曾宪文2

(1.桂林师范高等专科学校，广西 桂林 541001 2.中南林业科技大学， 湖南 长沙 410004)

以集体林权制度改革对广西林农收益影响作为研究对象，通过引入公共政策执行理论，运用logistic分析方法，从林改后林农对林地投资行为、林农从林改中获益以及对林农收入影响等三个层面对集体林权制度改革对广西林农收益产生的影响进行分析，分析结果表明，集体林权制度改革对产权的稳定性、产权是否能抵押、是否家庭经营、林地面积、林地是否能灌溉、户主受教育年限、能否在一周内借到伍佰元等投资变量产生显著性影响，对林权改革知情度、林改信息来源渠道、林改政策了解情况、林改政策了解、林改赞成度、家庭人口、林子作用、家里是否村干部以及林地面积数量等林农获益途径也具有一定影响。但对林业收入而言，林改对林业收入呈现正净效应趋势，而对农业收入产生的效应为负。因此，从政策执行角度看，广西集体林权制度改革的效果是明显的。

集体林权制度改革; 公共政策执行; 林农；广西壮族自治区

1 公共政策执行的理论评述

以1973年加州大学的普雷斯曼和韦达夫斯基的专著 《执行——华盛顿的美好期待是如何在奥克兰破灭的》的出版为标志，许多西方学者逐步开始了再政策执行方面的研究。以普雷斯曼与韦达夫斯基为代表的学者偏重政策执行实务、个案研究及坚持自上而下的政策执行研究。他们开拓性的证实了政策执行与政策目标之间存在非直线性关系，也大大拓宽了政策研究的视野。基于对普雷斯曼与韦达夫斯基等学者的学术研究的批评和借鉴基础之上，爱德华兹 、萨巴蒂尔、利普斯基、C．霍恩和D．米特等学者更加偏重研究政策执行理论分析框架及模式，同时他们开始重视对政策过程中的利益相关者的分析。他们的力主上行的政府政策执行模式，同时强调政策制定与政策执行功能的互动性、政策执行者与政策制定者的互动与合作。在此后的研究中，更多的学者利用政府机关间的网络关系与政策执行力的表现，更加注重整合的政策执行框架[1]。从20世纪90年代中后期起，我国学者也开始热衷于对公共政策执行的研究。21世纪以后，李允杰等[2]的《政策执行与评估》、丁煌[3]的《政策执行梗阻及其防治对策：一项基于行为和制度的分析》、刘熙瑞[4]的《公共管理中的决策与执行》等有关学者对公共政策研究的专著出版，表明中国学术界开始系统的、逐渐的、深入的对政策执行进行研究。

2 集体林权制度改革的公共政策执行

公共政策环境是影响公共政策的所有外部因素的总和，对公共政策起着决定性作用。我国集体林权制度改革政策的产生和发展，同样源于一定的环境因素。我国的集体林权制度改革政策出台的目的是通过产权明晰和完善市场机制,重新确定集体林地的生产关系，充分调动林农从事林业生产的积极性，并进一步解放和发展林业生产力，促进集体林区生产关系与生产力的协调发展。1981年3月，中共中央、国务院颁布了《关于保护森林发展林业若干问题的决定》，试图将农村家庭联产承包责任制改革翻版到集体林区的改革中，此后，中共中央和国务院又颁布了《关于加强南方集体林区森林资源管理，坚决制止乱砍滥伐的指示》，但多年的实践结论证实，这些改革都未达到预期的效果。2003年，中共中央和国务院继续颁布《中共中央国务院关于加快林业发展的决定》，标志着以产权制度为核心的林业各项改革正式启动，并对我国新一轮集体林权制度改革进行了总体部署。2004年，我国的集体林业产权制度改革率先在江西省和福建省两省开展了试点工作[5]。而且在2006年颁发的《中共中央国务院关于推进社会主义新农村建设的若干意见》中，进一步明确了加快集体林权制度改革对林业健康发展促进的作用。同时，在《中华人民共和国国民经济和社会发展第十一个五年规划纲要》中也将集体林权制度改革确定为深化农村改革的重要内容和解决“三农”问题的重大举措。2009年，中央仍以“一号文件”的形式在总结前面工作的基础上提出了“用5年左右的时间基本完成明晰产权、承包到户的集体林权制度改革任务” ，并要求全面完成林权发证到户，同步加快林地、林木流转制度建设和其他配套改革。2010年，新一轮的集体林权制度改革开始在全国全面推行。 由此可见，集体林权制度改革与我国宏观公共政策环境是紧密关联的,集体林权制度改革已经超越了林业领域，并成为国家解决当前一系列紧迫问题的公共政策工具[6]。

“加快集体林权制度改革，促进林业健康发展”， 2008年6月中央林改《意见》颁发后，为积极稳妥地推进广西集体林权制度改革，广西壮族自治区人民政府结合实际，出台了《关于全面推进集体林权制度改革的实施意见》(桂发(2009)2号)。在广泛调研的基础上，自治区林业局组织起草了《广西壮族自治区全面推进集体林权制度改革工作方案》，为了尽快建立现代林业产权制度，加快形成集体林业的良性发展机制，推进集体林业发展方式转变。为了不断深入推进集体林权制度改革，广西省政府及林业主管部门继续出台了《广西壮族自治区集体林权制度改革确权发证办法（试行）》、《广西壮族自治区集体林权制度改革宣传工作方案》、《广西壮族自治区集体林权制度改革培训工作方案》和《广西壮族自治区集体林权制度改革检查验收办法（试行）》等五个配套方案。

广西于2007年4月在钦州市钦北区和南宁市武鸣县开始广西集体林权制度改革的试点,2009年全面启动广西集体林权制度改革。到2010年年底，广西集体林权制度改革主体改革任务已基本完成，完成累计勘界20 097.8万亩，占总任务的100%；累计核发林权证18 088万亩，占总任务的90%以上。同时，针对主体改革中存在的质量问题，督促各地进行全面自查，找出问题并整改。还将对全区108个林改县（市、区）进行检查验收。在集体林权制度改革过程中，隐性的、陈年的和现实的林业纠纷不断涌现，加大了集体林权制度改革的难度。此外，还建立健全跨省山林权属纠纷协同调处机制，同时推进跨市纠纷在自治区层面调处，跨县纠纷在市级层面调处，促进主体改革全面推进。

3 集体林权制度改革产生的经济效果的实证分析

3.1 研究方法选择

用描述性统计分析的方法分析此次广西集体林权制度改革的效果虽然直观，但结果略显粗略的、表达意义相对含糊，无法确切的分析和解释集体林权制度改革这一制度变革给广西集体林区林农获益及广西林业发展带来的效果以及影响程度大小。计量经济学的相关分析方法为研究此类问题提供了依据。由于因变量都是二分类的变量，因此，比较适宜采用Logistic回归分析方法建立回归模型。

数据来源于2012年06月初至07月底对广西集体林区的调查，运用随即抽样方法随机安排了广西12个城市的20多个乡镇中60个村（屯）的220户林农，有效问卷为211份，问卷有效率为95.91%。

3.2 集体林权制度改革对林农林业投资影响因素的实证分析

由于林农行为各异和林业生产经营的特殊性导致林农对林地的林业投资行为的影响因素众多而且十分复杂。根据林业生产经营情况以及对林农对林地进行林业投资的意愿复杂心态的分析，本研究将这些影响因素分为产权的稳定性、产权是否可交易、产权是否能抵押、是否家庭经营、是否联户经营、是否小组经营、林地面积、林地功能、林地是否能灌溉、林地坡度是否低于25度、林地到家的距离、林地离公路的距离、户主受教育年限、每亩农地平均投入、2011年固定资产的价值、能否在一周内借到伍佰元等，这些因素变化直接影响集体林权改革后林农对林地的投资意愿和投资水平[7]。

3.2.1 林改后林农对林地投资行为影响的Logistic分析

本研究采用spss13.0软件进行二分类Logistic回归，依据模型拟合优度检验指标，回归结果分析表明，回归结果具有可行性和显著性的是产权的稳定性、产权是否能抵押、是否家庭经营、林地面积、林地是否能灌溉、户主受教育年限、能否在一周内借到500元等变量。

3.2.2 结果分析

根据上述模型的分析和检验结果，可以得出以下结论：产权的稳定性、产权是否能抵押、是否家庭经营、林地面积、林地是否能灌溉、户主受教育年限、能否在一周内借到500元等变量对农户获益具有显著性影响。（1）产权稳定性的显著性水平最高，说明林农非常在意集体林地的归属性。如果林地产权稳定即林农已经领到林权证，那么林农是很乐意对林地进行林业投资生产的，毕竟稳定的林权的林地投资，迟早会给林农带来收益（2）产权是否能抵押对林农进行林业投资的影响比较明显。林业投资回报的长期性特征与林业投资收益的不确定性困扰着林农对林业的投资。许多林农渴望以林养林，希望能通过林权抵押进行低息贷款然后再进行林业投资。林权抵押低息贷款的融资方式不仅丰富了金融工具方式，而且促进了林农林业金融投。（3）是否家庭经营对林农林业投资的影响比较明显。林地是否家庭经营，影响林农对自己经营的林地的关注度的高低，也增强了林农对林业投资的信心。（4）林地面积大小对林农林业投资的显著性水平比较明显。林地的规模经营势必带来林业投资的规模经济效应。因而，特定情况下，林地面积越宽，林地产出规模效应越明显，林农对林地进行林业投资的意愿就越高，反之亦然。（5）林地是否能灌溉对林农林业投资的显著性水平比较明显，说明林地的区位优势对林农参与林业投资的影响也很大。（6）户主受教育年限对林农林业投资的显著性水平很明显，说明林农会通过自己所学知识和积累的社会阅历判断林业投资给他们带来的收益大小。（7）能否在一周内借到伍佰元因素说明的民间借贷的便捷性与可行性。如果林农能在一周内借到500元，说明在集体林区进行小额融资是可行和便利的，是可以暂时解决林业生产资金短缺问题。能否在一周内借到伍佰元因素也会对林农进行林业投资产生影响。

表1 林改后林农对林地投资行为影响因子的Logistic分析Table 1 Logistic analysis on influence factors of forest farmer’s investment behavior to forest land after reform

3.3 集体林权制度改革对林农获益影响因素的实证分析

林农对在林业生产中获益的心态是复杂的，其最主要受到的林业生产经营的特殊性以及林农对林地的林业投资意愿等因素影响，其影响因素众多而且十分复杂。根据集体林权制度改革执行情况以及对在林业生产中获益的复杂心态的分析，本文将这些影响因素分为林权改革知情度、林权改革赞成度、林权改革各阶段工作满意度由户主年龄、家庭是否有外出工务人员、户主受教育年限、对林改政策了解情况、对林子作用的认知、家庭实物资产(代表农户经济资本)、家庭劳动力数量(代表劳动力资本)、林地面积(代表林业资本)、家里是否有村干等[8]。

3.3.1 农户从林改中获益的影响因素作用的Logistic分析

通过spss13.0软件，采用二分类Logistic回归分析法，将林权改革知情度、 林改信息来源渠道、林改政策了解情况、林改赞成度、林改各阶段工作满意度、户主年龄、外出务工、家庭人口、户主受教育年限、林改政策了解、林子作用、家庭实物资产、家庭劳动力、遇事情人帮忙、林地面积、家里是否村干部等变量数据进行回归分析。回归结果分析表明，这些因素对农户从林改中获益的影响具有可行性和显著性。

3.3.2 结果分析

根据上述模型的结果和检验，可以得出以下结论：（1）林权改革知情度、林改信息来源渠道、林改政策了解情况、林改政策了解、林改赞成度、家庭人口、林子作用、家里是否村干部以及林地面积数量对农户获益具有显著性影响。（2）将显著性变量与自变量的关系解释后，得出的结论是：对于集体林权制度改革关注度越高、对林改政策了解政策越深、家庭林地面积数量越多、家庭人口数量越多、有劳动能力的家庭成员数量多、家中有乡村管理干部的林农，其对集体林权制度改革政策执行效果的评价越高，从集体林权制度改革中获益效果也越好。（3）不同的解释变量对被解释变量的影响大小也不一样。林子作用和林改政策的了解程度的影响概率在95%，林权改革知情度、林改信息来源渠道、林改政策了解情况、林改赞成度、家庭人口、家里是否村干部以及林地面积数量的影响概率在90%。（4）家庭实物资产、家庭劳动力、遇事情人帮忙、户主受教育年限、户主年龄、外出务工对结果不具有显著性。

3.4 集体林权制度改革对林农收入影响的实证分析

集体林权制度改革对林农收益影响是多方面的，而且各收益渠道彼此之间具有一定的联系性，更多的时候可能会出现此消彼长的关系过程。根据集体林权制度改革执行情况以及对在林业生产中获益的分析，本文将这些影响因素分为林业收入、种植收入、外出务工收入、人均收入、农业收入、牧业收入等。

3.4.1 集体林权制度改革对林农收入影响的Logistic分析

通过spss13.0软件，采用二分类Logistic回归分析法，依据模型拟合优度检验指标，回归分析结果表明，回归结果具有可行性和显著性。

表3 集体林权制度改革对林业收入影响的Logistic分析Table 3 Logistic analysis on influence of collective forest right system reform to forest farmer’s forestry income

3.4.2 结果分析

计量结果表明，林权改革对种植业收入、牧业收入以及人均收入不明显，参数估计没有达到显著的水平，但是，集体林权制度改革对于林业收入、农业收入产生了明显的影响趋势。对林业收入而言，林改的对其产生明显的正净效应趋势，广西集体林权制度改革稳定了林权，林农工作积极性提高，林业资本投入带来了丰厚的林业产出。农业收入净效应为负，这可能是因为在集体林权制度改革过程中，一是林农投入到农业生产中的劳动力减少，从而降低了农业产出水平，另外，退耕还林以后的陡坡农田和农地也被化成了林地分了出去，形成了对农业产出的挤出效应。此外，集体林权制度改革对广西的非农收入的影响也是显著的，集体林权制度改革以后，经营林地面积有所增加，林下经济不断搞活，在某种程度上限制了农户外出打工和获得非农收入的机会。最后，林权改革对于林农人均总的净收入的为正，表现趋势较为明显，说明集体林权制度改革对外出务工收入、牧业收入和种植业产生不明显效应的前提下，集体林权制度改革对林业收入产生的正净效应大于集体林权制度改革对农业收入产生的负净效应所致。因此，纯粹从收入的角度看，集体林权制度改革对于农户的贡献已经逐步显现出来。

4 讨 论

作为一项公共政策，广西集体林权制度改革已经执行了多年，不凡达到了良好的执行效果。但是，在林改过程中，依然出现许多不足之处待以探讨。

4.1 公共政策需要多向交融

自集体林权制度改革以来，国家和地方政府以及林业行政主管部门已经安排了相当多的人力、物力、财力和时间去贯彻执行集体林权制度改革的政策，这一政策的执行目标是让林农增收以及实现林业可持续发展。但是在地方还是出现许多不利于产权稳定以及危及社会不和谐的现象，也许并非是政策内容的全面性和完整性，也不在于政策执行者是否充分执行了政策内容，而在于执行过程中忽视了执行主体对政策的执行力的大小以及政策对象对政策执行的主观能动性的认识程度，为了提高机体林权制度改革的执行效果，可运用中国特色制度的高位推动，通过层级性治理和多属性治理，采用协调、信任、合作、整合、资源交换和信息交流等相关手段来解决公共政策在央地之间、部门之间的贯彻与落实的问题。

4.2 林业知识传播速度需不断加快

根据舒尔茨提出的“配置效率”假设，集体林区虽然贫困，但是拥有了丰富的自然资源，在相关的科技支持下，他们不仅是自然资源的有效利用者，也是实现自然资源有效配置的最终执行者。然而，林农贫困不仅是生产资本的缺乏，更重要的是知识水平的限制与教育质量的有待提高，这些因素都是制约林农走上富裕道路的瓶颈。而解决这些难题，需要各级政府提供必要的投资及引导、通过普及基础教育和提供专业技术培训以及建立切实可行的提升林业生产经营水平的激励机制，需要动员林农积极参与到关乎到其生活水平和生活质量提高的集体林权制度改革中，需要建立恰当的政策执行的监督机制，以反映政策从上到下执行和从下到上的执行反馈，集体林权制度改革对林农脱贫和实现集体林业可持续发展的作用。林农的生计与集体林地资源的关联性决定着林农对集体林地的行为取向，也决定着广西集体林业持续发展的命运。

4.3 融资渠道有待完善

集体林权制度改革对林农林业生产投入行为有积极的影响，林改后林农加人了对林业投资的力度。由于林业生产周期长的特点，林农发展林业经济需要大量的生产资金，其次，林业发展还肩负生态保护的重要使命。林业生产明显的兼顾了经济效益和生态效益，这与其他产业发展具有很大的差别，因而，套用现有银行的信贷利率支持林业发展显然是不适应的。因此，国家因对林业发展给予更多的关注和支持，建立和健全特殊的林业金融政策体系，建设具有农业发展银行类似的支持林业发展的金融机构。在对林农发展林业产业类型评估的基础上，分别给“三带(生态保护带、生态恢复带、生态控制带)、“四区”(优化开发区、重点开发区、限制开发区、禁止开发区)位置给予贴息、无息、低息等等贷款。促进林业生态得到保护、提高林农致富积极性、实现金融投资与林业可持续协调发展。

[1] 贺东航,孔繁斌.公共政策执行的中国经验[J].中国社会科学,2011(5):61-79.

[2] 李允杰,丘昌泰.政策执行与评估[M].台北:台北空中大学出版公司,2008.

[3] 丁 煌.政策执行梗阻及其防治对策[M].北京:人民出版社,2002.

[4] 刘熙瑞.公共管理中的决策与执行[M].北京:中共中央党校出版社,2003.

[5] 黄世贤,李益梅.江西省集体林权制度改革研究[J].中南林业科技大学学报(社会科学版)，2009(5)：16-22.

[6] 曾思齐,肖化顺.林改后集体林森林经营方案的编制与实施探讨[J].中南林业科技大学学报,2009,29(6):29-33.

[7] 刘小强.我国集体林产权制度改革效果的实证研究[D].北京：北京林业大学,2010.

[8] 骆耀峰.解构·行动·获益——集体林权制度改革基层实践逻辑研究[D].北京：北京林业大学,2011.

Empirical study of economic effects generated by public policy implementation: effects of collective forest right system reform on forest farmer’s benefits

FENG Qin-liang1, QIN Fan-ding1, ZENG Xian-wen2
(1.Guilin Normal College, Guilin 541001, Guangxi, China; 2. Central South University of Forestry and Technology, Changsha 410004,Hunan, China)

Based on farmers income effect produced in the reform of collective forest right system in Guangxi, through introduced public policy implementation theory, with logistic analysis method, from aspects of forestry investment behavior , farmer benefit, farmer income, Guangxi forest farmers’ income behavior reflected in reform of collective forest right system were studied. The results show that the reform of collective forest right system generated significant effects to the stability of property rights, whether mortgage of property rights, whether family management, forestland area, whether loan money for forestry etc.. The reform of collective forest right system resulted in positive-effect to the forest farmers’ income, negative effect to forest farmers’ agriculture income. Therefore, the reform of collective forest right in Guangxi did have an obvious effect to forest farmers.

reform of collective forest right system; public policy implementation; forest farmers; Guangxi Zhuang Autonomous Region

S759.8；F320.1

A

1673-923X(2012)11-0206-05

2012-10-12

广西教育厅科研课题（201106LX697）

奉钦亮(1976-)，男，广西富川人，副教授，博士，主要从事农林经济管理的研究； E-mail:fengqinliang001@163.com

[本文编校：欧阳钦]