实施主体功能区战略的宏观调控法思考*

殷洁屠世超

(1．上海对外贸易学院法学院，上海201620;2．绍兴文理学院法学院，浙江绍兴312000)

一、实施主体功能区战略是落实科学发展观，改变经济增长方式的重大举措

建国以来，我国区域经济发展战略的演变大致经历了三个阶段:一是建国初至改革开放前的“沿海和内地平衡发展战略”阶段;二是改革开放初至20世纪90年代初的“沿海地区优先发展的不平衡发展战略”阶段;三是20世纪90年代中后期以来的“区域经济协调发展和主体功能区战略”阶段。

(一)“沿海和内地平衡发展战略”阶段

建国之初，由于我国沿海与内地经济发展严重不均衡，加上出于国际安全等考虑，我国实施的是均衡发展战略，强调国民经济综合均衡、部门均衡，并突出强调地区经济的均衡发展，工业布局向内地倾斜，希望尽快形成若干个具有比较完整工业体系的经济区域。均衡发展战略的实施，“依靠政府大规模集中投资，迅速提高了国防力量、实现了国内秩序的稳定，初步建立了中西部地区现代工业基础，但由于政府垄断下的浪费、低效、激励不足等固有弊端，抹杀了经济发展的内在动力，使中国在第二次世界大战后世界性经济增长浪潮中落伍，与实现经济腾飞的大好时机失之交臂。”［1］P207

(二)“沿海地区优先发展的不平衡发展战略”阶段

改革开放以后，我国按照梯度推移理论，对长期实行的以均衡布局为目标的区域发展战略进行了重大调整。根据邓小平提出的“让一部分地区先富起来”的思想，实行了优先发展东部沿海地区的不平衡发展战略。该战略的实施，使得东部沿海地区经济增长明显加速和城市化进程明显加快。但是，由于国家投资和区域政策向沿海倾斜，使得地区差距尤其是东西部差距不断扩大。此外，由于我国这一时期经济发展走的是外延粗放式发展道路，低水平重复建设、恶性竞争和无序开发，不仅造成资源浪费严重，而且环境恶化明显。

(三)“区域经济协调发展和主体功能区战略”阶段

“区域经济协调发展观”是在1991年制定的《关于国民经济和社会发展十年规划和第八个五年计划纲要的报告》中首次提出的。该报告指出:“要正确处理发挥地区优势与全国统筹规划、沿海与内地、经济发达地区与较不发达地区之间的关系，促进地区经济朝着合理分工、各展其长、优势互补、协调发展的方向前进。”2003年10月党的十六届三中全会通过了《中共中央关于完善社会主义市场经济体制若干问题的决定》，提出了“以人为本，全面、协调、可持续”的科学发展观，使区域经济协调发展战略由政策层面上升到理论的高度，并提出了统筹区域发展的重要思想。根据这一战略，我国继续鼓励东部地区率先发展，并相继提出了西部大开发战略、东北等老工业基地振兴战略和促进中部地区崛起战略，以形成东中西部优势互补、良性互动的区域协调发展机制。2006年3月第十届全国人民代表大会第四次会议通过的《中华人民共和国国民经济和社会发展第十一个五年规划纲要》(以下简称《“十一五”规划纲要》)第五篇专门规定了“促进区域协调发展”和“推进形成主体功能区”，明确提出:“根据资源环境承载能力、发展基础和潜力，按照发挥比较优势、加强薄弱环节、享受均等化基本公共服务的要求，逐步形成主体功能定位清晰，东中西良性互动，公共服务和人民生活水平差距趋向缩小的区域协调发展格局。”2010年6月12日国务院常务会议审议并原则通过了《全国主体功能区规划》。该规划在国家层面将国土空间划分为优化开发、重点开发、限制开发和禁止开发四类区域。2011年3月14日第十一届全国人民代表大会第四次会议审议批准的《中华人民共和国国民经济和社会发展第十二个五年规划纲要》(以下简称《“十二五”规划纲要》)第十九章“实施主体功能区战略”明确地提出:“按照全国经济合理布局的要求，规范开发秩序，控制开发强度，形成高效、协调、可持续的国土空间开发格局。”

“从区域经济发展角度来看，主体功能区建设的本质仍然是一种不平衡的发展模式。但这种不平衡发展模式与改革开放以来我国实行的‘让一部分地区、一部分人先富起来，逐步实现共同富裕’的区域不平衡发展模式有着本质差异。”［2］“改革开放之初确定的不平衡发展模式，主要是外延式的经济发展，资源浪费和生态破坏非常严重，发展坚持的是工业文明的发展观，走的是一条工业文明的发展道路。基于主体功能区建设的不平衡发展则是一种经济发展、社会发展、生态发展三者统筹兼顾的发展，是科学发展观指导下的发展，发展主要依靠内涵式集约增长来实现。发展坚持的是生态文明的发展观，走的是一条生态文明的发展道路。”［2］

总之，根据不同区域的资源环境承载能力、现有开发强度和发展潜力，确定不同区域主体功能，并据此明确开发方向和政策，推进形成主体功能区，是转变经济增长方式，改善国民经济空间结构，协调区域经济发展和实现经济可持续发展的重大战略部署和举措。

二、国外区域开发和发展中的措施及经验借鉴

从世界范围来看，区域发展不平衡是一个普遍的问题。经济发展的区域性特征是由经济发展的内在规律所决定的。单纯强调市场自发力量不可能缩小区域之间的差距，必须通过政府有效干预才有可能实现区域经济协调发展。从美、英、德、日等国应对区域经济问题的情况来看，以下措施与经验值得借鉴:

(一)成立专门的机构统筹协调区域开发与发展事务

区域经济发展问题不仅所涉及的事务繁杂，而且往往跨行政辖区，需要专门的机构进行协调。“世界各国在对落后地区进行开发的过程中都先后成立了各种不同性质的专门开发组织机构。设立专门组织管理机构的意义主要在于三个方面:一是贯彻和执行政府有关政策和措施并对其实施有效的监督;二是负责沟通和协调各级各部门之间的权责分工，促进分工合作;三是组织各方面力量，研究和解决开发过程中面临的各种问题和困难，以便及时有效地提出切合落后地区区情的政策建议，同时发现现有政策措施的不足并提出修正意见。”［3］P561当然，国外的区域经济管理机构存在多种类型，既有隶属于中央政府的专门协调机构，比如日本的北海道地区开发厅，德国的区域规划、建筑和城市发展部，也有由中央政府与地方政府代表联合组成的区域协调组织，比如美国的阿巴拉契亚区域开发委员会，还有企业化的区域管理组织，比如美国的田纳西流域管理局。各国应根据国情设置相应的机构并赋予相应的职权和职责。

(二)综合运用宏观经济调控手段引导区域开发与发展

“以市场机制为资源配置主要手段的西方发达国家，在实现工业化和推进经济现代化的过程中，始终被区域发展不平衡问题所困扰。市场机制并没有像新古典主流经济学预期的那样使区域经济实现相对均衡发展，而是使区域发展非均衡加剧。日趋严重的区际问题，迫使西方各国政府普遍采取政府干预的手段，以缓解其对经济和社会发展带来的负面影响。”［4］P1－2从具体措施来看，国外普遍采用税收、金融、财政转移支付以及产业政策等宏观调控手段引导区域经济开发与发展。例如，法国为鼓励小城市工业和第三产业向落后地区转移，刺激山区和农村地区创建多种经营活动，建立了多种形式的财政补贴和奖励制度;意大利为推动南方地区经济发展和工业化进程，制定了到南方新办工厂给予10年免征所得税的优惠政策。1956年日本为开发北海道地区，特别设立了北海道开发金融公库。欧盟设有欧洲投资银行，专门用于提供政策性贷款支持落后地区的发展。德国将全国增值税的30%～35%专门用于各州之间的分配。日本中央政府的税收收入占总财政收入的60%左右，其中约一半左右都通过大规模转移支付的形式分配给各地方财政，以此来缩小地区间人均财政支出或人均公共支付的差距。1947年英国政府规定在大伦敦的新工业建设需要取得政府颁发的工业发展许可证。韩国向在首都圈内兴建公共设施的业主征收拥堵费，并将该项收益投向欠发达地区。［2］意大利为了开发南部地区，通过立法规定中央政府必须将投资总额的40%投向南方，并从南方购买不少于其采购额的30%的产品和劳务。［4］P265

(三)专门立法保障区域开发与发展

区域政策往往是为了寻求更大的社会公正，加强或保持政治聚合以及更有效地利用未得到充分利用的国家资源。［5］由于对落后地区进行开发是一个长期的过程，为了保证开发目标的实现，保障开发战略和区域规划的贯彻实施，保持有关区域开发政策的一贯性和连续性，需要加强立法。从世界各国落后地区开发的经验来看，都非常注重法律的保障作用。［3］P563例如，美国制定有《鼓励西部草原植树法》、《麻梭浅滩与田纳西河流域开发法》、《地区再开发法》、《公共工程和经济开发法》、《阿巴拉契亚区域开发法》等;日本制定有《国土综合开发法》、《北海道开发法》、《东北开发促进法》、《偏僻地区振兴法》、《过疏地区振兴特别法》、《新产业城市带建设促进法》、《水资源地区对策特别措施法》等;英国制定有《特别地区法》、《工业布局法》、《城镇与乡村规划法》等;德国制定有《联邦区域规划法》、《区域经济政策的基本原则》、《改善区域经济结构的共同任务法》、《联邦区域规划纲要》等。［6］P23

三、我国实施主体功能区战略的宏观调控法律制度建设与落实

全国主体功能区规划具有战略性、前瞻性和跨行政区划性。推进形成全国主体功能区是一项长期的工作，需要一系列的政策措施加以落实。它主要涉及财政政策、税收政策、金融政策、价格政策、产业政策等宏观调控手段的综合运用。近十多年来，环境保护、节能减排、可持续发展、循环经济、低碳经济等是传媒和各级政府的政策文件中出现频率较高的词汇。应当说，这些观念已深入人心。但由于缺乏刚性的制度约束，相当多的政策措施的执行效率大打折扣。因此，围绕推进形成全国主体功能区，协调区域发展的重大战略，有必要抓紧研究制定、完善并落实以下宏观调控法律制度。

(一)区域经济协调组织机构法律制度

“改革开放以来，随着利益格局的调整，部门与区域冲突有加剧之势。区域问题增多要求设置统一的区域管理机构。但是，在历次政府机构改革过程中，区域管理机构并未受到足够的重视。”［7］P171尽管在中央政府部门中有许多部门涉及对地方的管理，但几乎无一部门具有立法意义上的区域政策与规划资源。［7］P178直到本世纪初，为了落实西部大开发和振兴东北地区等老工业基地的重大战略，国务院才专门分别成立了国务院西部地区开发领导小组和国务院振兴东北地区等老工业基地领导小组。2008年国务院发布了《关于议事协调机构设置的通知》(国发〔2008〕13号)，撤销了国务院西部地区开发领导小组和国务院振兴东北地区等老工业基地领导小组单设的办事机构，其具体工作改由国家发展和改革委员会承担。实际上，目前我国国务院国家发展和改革委员会、国土资源部、住房和城乡建设部、民政部和扶贫办等多头管理区域经济事务，存在着协调困难、管理资源浪费的现象。在我国地方层面，也没有立法意义上的专门区域经济管理机构。

建议专门制定一部《区域经济协调发展组织机构法》，整合管理机构与资源，在国务院设置一个统一管理区域问题的组织，由其统一分配政府资源，协调政府行动。该组织名称可以为“国务院区域管理委员会”，或者“国务院区域经济部”，或者“国务院区域政策部”。其基本职能是:提出区域经济发展与区域关系协调的政策建议并报请中央与立法机构审批;具体执行经立法程序通过的政策、规划与其他规则;与地方政府合作协调不同地区利益主体间关系并约束地方政府行为;统一管理专门的区域基金(需要设立)或约束有关部门的区域资源的使用方向;具体负责区域划分工作;组织实施全国性跨区域重大项目;组织研究重大区域问题;等等。［7］P178－179

(二)预算与转移支付法律制度

市场经济理论和国际实践证明，转移支付制度是市场经济平稳运行的“安全阀”。中央财政转移支付是各国普遍采用的协调区域经济发展的办法之一。通过中央财政转移支付，一方面可以缩小各区域间因经济发展水平差异而导致的提供公共产品能力的差异;另一方面可以有效地实施中央政府的区域经济发展战略。［8］P2《“十二五”规划纲要》中提出“中央财政要逐年加大对农产品主产区、重点生态功能区特别是中西部重点生态功能区的转移支付力度，增强基本公共服务和生态环境保护能力，省级财政要完善对下转移支付政策。”

我国目前的转移支付制度存在的主要问题有:第一，财政预算的随意性大，专项转移支付的不规范，透明度不高。［9］P24我国现行《预算法》第三十一条规定:“中央预算和有关地方政府预算中安排必要的资金，用于扶助经济不发达的民族自治地方、革命老根据地、边远、贫困地区发展经济文化建设事业。”该规定实际上属于没有硬约束力的规范。第二，转移支付与征税挂钩，加剧了地区差距。［1］P92第三，财政支出结构不合理。目前我国的中央财政主要是建设性财政，地方性财政基本上是“吃饭财政”，而非公共财政，养老、医保、教育、住房等支出较低。

推进形成主体功能区，协调区域经济发展，实现区际公共服务均等化，关键在于完善预算和转移支付制度，推行公共财政。应借鉴一些发达国家的经验，除一般性补助外，中央对地方转移支付量应根据因素法确定，所考虑的因素应包括人口、人均收入、财政能力等。应当根据因素建立科学的、能够量化的指标体系。各地方政府可以根据指标体系计算出本地区应获得的转移支付量和应输出的转移支付量。这种透明度高的转移支付制，可以避免各地方政府与中央政府之间长期形成的不规范交易行为。［4］P267－269建议在预算法或其实施细则中明确规定预算支出中专门用于推进形成主体功能区的资金比重及其用途，形成硬约束力。与此同时，应加紧制定财政转移支付法和基本公共服务均等化的全国性规划，加大基本公共服务的投资力度，特别是应增加对限制开发区和禁止开发区的财政转移支付力度。

(三)税收调控法律制度

推进形成主体功能区，不仅意味着经济增长方式的转变，而且意味着许多区域的产业格局的重大调整。在当前建立和完善社会主义市场经济体制的背景下，各地产业结构的调整应遵循“政府调控市场，市场引导企业”的原则，政府部门不宜过多地直接干预企业的事务。优化开发区域要实现产业的升级换代，重点开发区域要承接优化开发区域的产业转移，目前较为行之有效的措施是通过税收手段引导投资。为此，同一产业在不同类型的功能区应体现一定的税收差别待遇。但是，税负公平、税制统一是发展社会主义市场经济，建立公平有序的竞争环境所必要的，各主体功能区不能各行其是，随意调整有关税种、税目和税率，也不应当个别地方与中央讨价还还价，争取税收优惠。因此，尽快制定主体功能区的税收调整办法，在适当考虑东中西部经济发展水平差异的前提下，尽可能做到同一类型的主体功能区相关税收负担的一致性。“由于优化开发区域有较好的地域优势和坚实的经济基础，因而此时税收政策制订更偏重于强化经济结构、降低资源消耗和自主创新方面。”［10］“对于限制和禁止开发领域，不仅要对违规生产经营的企业明令禁止，同时应对该企业已获得收入倍数处罚，并将此收入充实本地区的财政收入。”［10］针对目前资源利用率低、环境破坏严重等突出问题，“建议扩大资源税的计税范围，将土地资源、矿产资源、森林资源、水资源和海洋资源等纳入到资源税的计税范围，以显示资源的价值。”［2］对于限制开发区域和禁止开发区域，应研究率先开征一些新的资源和环保税。简言之，适应推进形成主体功能区的需要，在运用税收政策进行调控时，既要维护全国税制的统一，又要体现区域的差异化和一定的灵活性。

(四)产业政策法律制度

“产业政策覆盖面宽，调整范围广，因而内容相当广泛，因此增加了对产业政策关系进行统一法律调整的难度。”［11］P461目前我国涉及产业政策的规范性文件除了国务院发布的《产业结构调整指导目录(2005年本)》和《外商投资产业指导目录(2007年修订)》以外，还有大量针对个别产业的政策性文件，如《水利产业政策》、《汽车工业产业政策》等，但是尚未出台推进形成主体区的专门的产业政策。《“十二五”规划纲要》提出:“实行按主体功能区安排与按领域安排相结合的政府投资政策，按主体功能区安排的投资主要用于支持重点生态功能区和农产品主产区的发展，按领域安排的投资要符合各区域的主体功能定位和发展方向。修改完善现行产业指导目录，明确不同主体功能区的鼓励、限制和禁止类产业。实行差别化的土地管理政策，科学确定各类用地规模，严格土地用途管制。”为此，建议尽快制定并在未来适时修改《主体功能区产业指导目录》，按照主体功能区的不同类型，分别规定鼓励类、限制类和禁止类的产业目录，使各主体功能区在引导投资方面有章可循。

(五)政府采购法律制度

政府采购是政府为了实现公共目的，按照法定的方式和程序，购买货物、工程和服务的行为。在市场经济条件下，政府是最大的消费者，其采购支出的数额十分巨大，因此政府采购在协调区域经济发展中具有十分重要的作用。我国《政府采购法》第九条规定:“政府采购应当有助于实现国家的经济和社会发展政策目标，包括保护环境，扶持不发达地区和少数民族地区，促进中小企业发展等。”2004年财政部发布的《政府采购货物和服务招标投标管理办法》也重申了该规定，但因缺乏可操作的配套措施而如同空文。在推进形成主体功能区的发展思路下，政府采购一方面应当体现对经济不发达和欠发达区域的产业扶持;另一方面，应当体现资源和环境保护的重视，大力推行政府绿色采购制度。建议对《政府采购法》和《招投标法》修改时，明确规定在质量、技术、价格等指标同等条件下，优先采购来自经济不发达和欠发达区域的产品和环境标志产品。

(六)政府投资法律制度

“投资对区域经济发展的影响很大，一方面，投资对区域经济增长具有推动作用，主要表现在投资增长会引起生产扩张，促使经济的总供给能力提高。另一方面，投资资金投向和投资量的变化，对区域经济结构产生决定性的影响。”［12］P265“新中国成立五十多年来，中国区域经济的发展是政府主导型的，政府支配了全部或大部分可投资资源”。［1］P194运用政府投资，能够极大地促进区域经济的发展和区域产业结构的改善。

政府投资可分为生产性投资和非生产性投资。无论何种政府投资，对于地区经济都能够起到刺激作用，从而增加这一地区的经济实力和社会总产出，提高落后地区固定要素集中程度，吸引流动性要素流入该地区。但是两类投资产生的社会效益是不同的。从缩小区域经济差距，实现区域公共服务的均等化考虑，我国有必要尽快出台《政府投资法》(或《国有资产投资法》)，规范政府的投资行为，不仅应当加大对中西部落后地区和欠发达地区的投入，而且应当将有限的资金更多地安排在禁止开发区和限制开发区的非生产性投资的项目(如环保项目和公共服务设施项目)上，严格控制政府在经营性、竞争性领域的投资行为。

(七)价格调控法律制度

价格扭曲是造成区域分工不合理、区域冲突加剧等问题的重要原因。目前，在国内价格体系中市场决定的价格已占70%以上，价格控制领域在大幅度缩小，但价格仍是影响区域经济关系协调的重要因素。例如，石油、电、矿产资源、棉花、烟叶等资源产品与农副产品均仍存在一定管制，市场化程度低，影响地区间利益分配。而价格受管制的产品正好是中西部地区的重要产品。这些产品价格偏低，是中西部地区利润流失的一个原因，于这些产品生产的发展不利，于缩小地区差距不利。［13］P512“中西部资源产品和原材料大量进入东部地区，由于这些产品价格较低，以加工和制造工业为主的东部地区从中获得了大量的额外经济效益，而中西部地区为此蒙受了巨额的价值流失量。”［12］P58－59为此，应当进一步改革价格管理体制，完善市场定价机制，提高矿产资源、环境资源和主要农副产品的价格，缩小工农业剪刀差，缩小东部和中西部以及不同类型功能区的收入差距。

(八)金融调控法律制度

任何时期区域发展战略目标的实现往往都离不开货币政策或金融调控措施的配合。在我国推进形成主体功能区的过程中，中央银行、政策性银行、商业银行以及金融监督机构都将发挥十分重要的作用。中央银行可以通过信贷限额、特别存款、窗口指导等手段引导不同类型主体功能区的资金流向;政策性银行和商业银行可以通过利率优惠、差别利率甚至限制、禁止融资等措施，引导资金投向符合全国主体功能区规划。在当前资源与环境问题特别突出的大背景下，应当大力倡导“绿色金融”。2007年以来，由国家环保总局与金融业联手推出的“绿色信贷”、“绿色保险”、“绿色证券”三项绿色环保政策，使“绿色金融”制度初具框架。建议加紧制定“绿色金融”的实施细则，进一步加强环保部门、国土资源部门与金融监管部门和商业银行的信息交流和合作，积极扶持环保项目，对不符合主体功能区的产业政策和环境违法的企业和项目进行严格的信贷和其他融资控制。

四、结论

政、税收、金融、价格、投资、产业政策等多种宏观调控措施的综合运用。为了确保这些宏观调控措施的科学性、稳定性和权威性，切实落实区域发展规划，尽快推进形成全国各主体功能区，改变经济增长方式，协调区域发展，当务之急是应抓紧研究制定并逐步完善和落实相关的宏观调控法律制度。

实施主体功能区战略是一项长期的工作，涉及财

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