行刑程序与监狱监督论纲*
——侧重比较研究和可行性的分析

张绍彦

(中国社会科学院法学研究所，北京 100720)

行刑程序与监狱监督论纲*
——侧重比较研究和可行性的分析

张绍彦

(中国社会科学院法学研究所，北京 100720)

行刑监督是行刑程序不可缺少的重要组成部分。对监狱行刑公权力实行具有一定独立性的监督，不仅有利于保护犯人权益，也有利于监狱对犯人的教育和监狱安全。在我国实行由社会力量进行的独立监督，具有一定的法律和实践基础，是可行的，同时有国外经验可资借鉴。这一机制的建立有利于对公权力实施有效的监督。

行刑程序 独立监督 犯人权益 监狱安全

一、监狱发展和行刑监督的定位

监狱素有“小社会”之称。在人类文明发展进程中，不论古代还是当代，也不论是中国、东方还是西方，不论是发达国家还是不发达的发展中国家，监狱的文明程度总是相对滞后的。因此，人们不能期待监狱在一个国家经济社会的发展中成为走在时代前面的领导者。监狱这个小社会，从另外的侧面，即从“落后”的侧面折射出一个国家和社会发展进步的水平。认识到这一点，我们就会明确对监狱的期待和要求不能高于当时经济社会发展的总体水平，恰恰相反，监狱的发展目标只能是相对较低的要求。否则，不但达不到目标，反而会给监狱的发展带来不必要的挫折和损失。因为，这违背了规律。另一方面，上述监狱的落后又是相对的，只能是相对滞后而不可是绝对落后的。“绝对落后”和“相对滞后”的界限是什么？从根本上讲，相对滞后也就是我们可以接受和应当允许的监狱的落后程度，应当不以影响其所在国家经济社会的文明发展程度或进度为底线。通俗地说，就是不能拖社会发展的后腿。如果要制定一个相应的定性的标准，那就是“绝对落后”水平的监狱，和当时社会总体发展不相适应，与当时社会经济政治文化等方面的文明和进步水平处于不同发展时期或发展阶段，其状况超出了当时社会所能普遍接受的底线或叫最低标准或规则。因此，我们认为，监狱的“绝对落后”是不能允许其存在的，也是不能被接受的。[1]P77那么，什么是监狱的“相对落后”呢？就是监狱的发展水平总体而言虽然落后或滞后，但其基本或总体没有脱离或背离当时社会所处的发展阶段和历史时期的状况，其落后的因素处在当时经济社会文明发展所普遍接受和允许的限度之内，即符合所谓底线或最低标准。

总之，监狱的绝对落后和相对滞后是一个量和度、度和质的关系。承认和接受监狱的相对滞后而不允许监狱的绝对落后，是我们这一认识和研究监狱程度和行刑监督问题的认识基础和前提。

行刑监督是行刑程序的一个重要方面和环节。本文所谓的监狱监督，是指非公权力或资源对公权力实行的监督。对公权力监督的意义和必要不必多说，几乎世界各国，不论是民主国家还是专制国家，都有各自不同的对公权力的监督制度和做法。这是没有争议的。问题在于，第一，对公共权力的监督如果来自内部，那么这种监督最终是无效的，原理在于自己最终无法监督自己。第二，封闭的监狱如何建立、实施和接受来自公权力之外的监督？又如何检验、测试和提高、改进这种监督的有效性？为此，本项目研究把监狱监督的着眼点确立为监狱行刑监督，其基本含义是指，以非政府组织和机构为主体的，由独立的社会组织、机构或人士实施的，对监狱活动是否合乎法律或相关规则进行监督，提出相应意见和建议，并有效改进的制度和做法。这不是定义，是基本含义。

从本质上讲，监狱监督也就是独立“第三方”对监狱实施的监督。至于这独立的第三方具体包括什么，则是需要研究和解决的问题。在这种独立第三方实施的监狱监督中，公权力特别是政府力量并不是无所作为和被排斥在外的。特别是就中国情况而言，在公权力的监督机制还不充分和完善的情况下，要实施对封闭性机构监狱的监督更不可能摆脱公权力和政府的力量。根据中国国情和体制特点，我们把这种监狱监督和政府公权力的关系界定为独立第三方的监狱监督，不受政府公权力的“领导”，而是接受政府有关方面的“指导”或“督导”，甚至“管理”。实质上，监狱行刑监督是监狱法治和依法治监之应有之义，也是中国监狱未来发展法制化战略的结构性内容之一。[2]P206

监督者与被监督者之间不是自然的“猫和老鼠”的关系。我们主张的由独立第三方进行的对监狱的监督，其与监狱和政府及相关公权力的关系，不是对立或敌对关系，而是一种矛盾、协调和协作关系。但不是合作关系。其重要特征在于：第一，独立性。行刑程序中监狱监督的独立性，意指这种监督不受独立第三方以外力量的领导和影响，其活动是独立的，独立第三方在监督中没有自身的利益和利害关系。这种独立性不只排斥政府或公权力方面的指示或授意，也同样排斥来自独立第三方以外的非政府组织和人士或个人的授意与指使。第二，客观性。行刑程序中监狱监督的客观性，是指其行刑监督形成的评价和意见主要就事实展开，即着重进行一种事实判断，而不侧重进行“价值”和“是非”评判。同时，作出评价或给予相应建议的立场是中立的，它不代表任何一方面的立场和利益，不代表任何一方说话。既不是犯人权益的代言人，也不是政府公权力或监狱的代理机构。第三，建设性。行刑程序中监狱监督的建设性，是指其出发点不是揭露监狱的问题和落后，即这种监督不是“破坏性”的，而是协助或帮助监狱缩小与社会发展间的差距，改善和解决各个方面存在的不足和问题，以及解决若干具体问题和事件，其出发点及过程和结果都是建设性的。第四，制约性。即行刑程序中的监狱监督和监狱之间及有关公权力之间只能是一种制约关系，而不可能也不允许是一种合作关系。从根本上讲，监狱监督最为关心的是在监狱服刑的犯人的状况及他们出狱以后所面临的生活状况。为此，监狱监督与监狱之间必然也必须有协作，但不构成传统意义“单位内部”或“系统内部”的“串通性”或分工性合作。这是独立第三方的监狱监督与公权力体系内部自身建立和实施的监狱监督的根本区别所在。第五，有效性。有效性既是监狱监督的特点，也是对它的要求。正是为了确保活动的有效性才强调第三方的独立性，才专门建立和实施这种监督。因此，确保自身的有效性是监狱行刑监督不可缺少的重要组成部分。

二、中国监狱监督的基础：制度与实践

(一)制度：法律与规章

中国作为进入当代文明的发展中国家，同样具有基本的公权力监督制度和体系。不论行政权还是司法权，都有相应的监督体系。目前而言，可以说中国对监狱的监督已经具有庞大或庞杂的法律、法规体系。具体而言，在目前已经存在的对监狱的各种监督中，都有相应的法律、法规和规范。自然，这些法律、法规和规范普遍和显著的特点是公权力对公权力的监督。具体如下：1.立法机构的监督。即全国人大和地方各级人大对监狱活动是否合法的监督。宪法和人大组织法都明确规定，人大对各级行政和司法机关活动的合法性进行监督，包括对监狱刑罚执行活动合法性的监督。2.执政党的监督。地方各级党组织和监狱党组织都有中共纪委检察委员会，即“纪委”。纪委从党纪和执政党的角度对中共党员的活动是否合法实施党纪监督。执行刑罚的监狱警察特别是其领导成员，基本都是中共党员。党务监督依据中共《纪律检察条例》进行。3.行政监督。行政监察是中国专门从行政角度监督行政官员或公务员活动是否合法的机构体系。监狱都设有“监察室(处)”机构，专门从行政角度监督监狱警察作为公务员其活动的合法性。行政监督依《公务员条例》和《监察法》等法律、法规进行。4.法律监督。这应当是目前对中国监狱实施的公权力监督中最具专业性、专门性和有效性。法律监督主要就是检察院对监狱活动是否合法实施的监督。各监狱都设有检察院派出的驻监检察组或检察室，依《检察组织法》、《刑事诉讼法》和《监狱法》对监狱的活动是否合法实施监督。5.司法监督。这种监督主要体现为一种制约。主要是指刑事司法活动中，司法机关通过裁定减刑、假释、保外就医等相应的司法程序和活动对监狱活动是否合法实施的监督，体现在《法院组织法》、《刑事诉讼法》和《监狱法》的相关规定中。6.社会组织或团体的监督。广义上讲，包括政协等社会组织和团体对监狱活动的监督。这是中国监狱制度和实践的特色之一。7.社会和公众监督。这是来自非政府组织和非公共权力系统的监督，是最接近本项目所谓监狱监督的一种监督形式。司法部在《教育改造工作细则》等多项部令中，都有对监狱工作社会化，借助社会力量对犯人进行教育，同时接受社会各界力量监督的规定。实践中，部分地方的监狱制定了《人民执法员工作条例》或《人民执法员工作细则、办法》。

简括而言，中国现行监狱监督法律、法律和规范的基本特点是：第一，规范全面，体系庞大。已经多达7类的监狱监督，可以说是“体系完整，内容全面”。似乎相关、不相关的机构、组织和人士都负有监督监狱的职责，或可以对监狱进行监督。正是这一特点决定了监狱监督面临“人人都管和管得无力”的问题和窘境。第二，规范的分散性。众多的监狱监督法律、法规分散在各种相关的规范中，难以围绕保证监狱活动的合法、文明而形成自身的完整体系。第三，有效性的局限。行刑监督的有效性的局限这一特点是显而易见的。主要指三个方面，一是现有监狱监督规范和体系，实际上都是公权力对公权力展开的监督；二是来自社会组织和人士等非公权力渠道的监督，不仅没有相应的法律、法规作为依据，而且与此相关，在实践中也越来越形同虚设；三是这些监督多属自行设置、自行组织和自行实施，其实践运行的结果往往是公共权力和机构既是运动员，也是裁判员。

(二)监督：监狱行刑的实践保障体系

本文所述之监狱监督，迄今为止从理论上和实践上，在我国都是一个全新的事物，具有重要的创新意义和开拓性。其理论上价值不需多加论述，公权力接受自身以外独立第三方的监督，是当代文明、民主的国家对权力运行的起码要求，也是中国社会进入民主、法治的现代文明阶段的必由进程。实践上讲，近20年特别近些年来，随着民主、人权水平的发展和提高，中国社会对各种公权力的制约、监督的制度和实践发展非常迅速。对作为相对滞后的监狱监督，实施由独立第三方进行的监督，已经具有补课或迎头赶上的性质。否则，在不远的将来，监狱的相对滞后就会面临变成绝对落后的危险，就会成为中国建设社会主义民主国家、和谐社会宏伟事业的障碍。

不仅如此，实际上监狱监督对监狱行刑本身是大有益处的。监狱监督不是和监狱作对，也不是帮助犯人对付监狱。这是我们首先必须解除的，认识上极有可能存在的误区。因为被监督者往往对来自自身以外的监督，持有某种程度的排异和警惕甚至敌视。除了监狱监督有利维护犯人权利的基本意义之外，监狱监督的功能主要包括：

第一，可以帮助监狱了解掌握犯人的真实情况。“独立监督员”可以从不同角度了解到犯人的思想和实际情况，帮助监狱开展有针对性的工作。尽管监狱有专门的了解、掌握犯情、狱情的管理部门和侦查机构，但从犯人社会化的目标出发，给犯人提供更多更广泛的与来自社会组织和社会人士之间交流与了解的机会，有助对犯人开展有针对性的教育工作，帮助犯人了解社会实际，以便刑满释放后能更好地适应社会。[3]P41

第二，通过和监督人员的交流，可以缓解犯人的不安和焦虑等情绪，有利改善犯人服刑生活的质量和监狱开展工作。犯人和监狱及监狱警察之间是一对天然的矛盾，通常情况下二者之间关系一般处于相对紧张状态，相互普遍具有一定的提防、戒备甚至敌视心理和情绪。因此，在监狱里服刑的犯人通常心理和情绪上会面临比较多的问题，而其思想、情绪和情感的表达和交流就首当其冲。为犯人提供他们情感上比较容易接受、愿与交流和倾诉的对象、渠道和平台，让他们内心紧张、憋闷等不良的情绪得以舒解和释放，这本身不仅提升了犯人服刑期间生活的质量，同时稳定的犯情、狱情也是监狱做好各项工作的必要条件。

第三，可以帮助社会了解监狱，进而让社会更多的人关心监狱，理解监狱和监狱警察工作的艰苦、危险和重要等等，成为监狱和社会间的一个桥梁，争取社会各方对监狱工作的理解、帮助和支持。实际上，人们对监狱一直以来普遍地怀有莫名的“敬畏”，往往把监狱和阴森恐怖、惨无人道、暗无天日等联系甚至等同起来，因此对监狱充满了神秘感和恐怖感，对监狱有若干不实的想像、推测和误解。这不利监狱充分利用社会资源和力量做好工作。为了让社会比较客观地了解监狱，我国曾做过很多努力，对监狱工作采取多种形式进行宣传和报道，取得了显著的社会效果。这种官方宣传渠道单一，公信力也有局限。显然，通过监狱行刑监督员对监狱的了解和认识，更具客观性和公信力。

第四，可以及时发现和解决问题，降低监狱工作风险。监狱监督的目标富有建设性，即帮助和协助监狱不断发现问题，改进工作。由于其独立和“中立”的角色、立场决定了它比较容易了解、掌握监狱和犯人双方存在的各种问题，进而及早发现矛盾，解决问题，降低和化解监狱工作的风险。倾诉或诉说式的交流是身处监狱中的犯人普遍的心理和情感需求。这种需求并非仅止于对抗或不信任监狱的原由或需要，而是人的心理和情感多面性的反应。除了表达对监狱方面的意见和建议外，很多与监狱监管和教育事宜无关的内心情感，特别是一些关乎监狱外的社会上的事物，犯人更愿意向具有独立身份的来自社会的人士交流。这是监狱教育的有效方式，是疏导犯人心理的有效渠道和监狱安全的有效阀门。

总之，由相对独立的第三方对监狱行刑实施专门系统的监督，不仅具有理论价值，也具有实践意义。但作为一个全新的事物，其在中国的建立和实行，必定还有漫长的路要走。为此，了解我国监狱行刑监督的现状是必要的。对此，我们的分析是：1．监狱行刑监督的体系与依据。目前中国监狱监督的基本状况可以表述为：(来自公共权力系统内部的)监督体系完善或比较完善；依据零散而不够充分；实践实施效果不佳；独立第三方的有效监督结构性缺乏。2．监狱监督的内容和程序。独立第三方的监狱监督在中国尚是新生事物，已有的监狱监督体系属于公权力之间的内部监督。由于缺乏专门性和专业性，因此既无系统的内容，也无相应的专门程序。3．监狱行刑监督的组织(主体)和队伍建设。中国已经具有庞杂的公权力对监狱监督的组织机构体系，这是和独立第三方监狱监督相对应的必要监督系统，也是监狱监督的主导系统。在某种意义，或至少在一定时期内，独立第三方的监督还只是公权力监狱监督的必要补充。从独立第三方监狱监督的人员力量来讲，由于中国社会结构还缺乏真正的非政府组织和机构，因此，一方面监狱监督要依靠现在属于或被划为“社会组织”的力量，更重要的是可以借鉴相关部门或机构的“人民”制度，在总结已有的“监狱执法人民检查员”的基础上，发展独立第三方监督社会人士的个体力量，即以社会有关人士为突破口，建立监狱监督队伍体系。4．监狱监督的范围和标准。监狱工作的哪些内容属于行刑监督的范围，以及进行监督的标准或依据是什么，都需要建立专门、明确的规范，失去了标准监督就失去了依据。有关法律法规是监督的形式标准或依据，监狱的行刑标准或目标是监督的实质性依据。5．监狱监督的实施。监狱监督涉及一系列具体问题，特别是监狱监督的组织、管理等。监狱监督的实施离不开监狱的配合、协作和支持。但显而易见，监狱监督不能由监狱自身来组织、领导或“邀请”实施。6．监狱监督的保障。包括监督机构和人员的权限、要求、制约或规范机制、程序、相互间的关系及经费来源和保障等。7.监狱监督的效力。实施监狱监督形成的意见和建议，可以借鉴类似司法建议的方式，需要通过一定渠道和程序保障其有效性。

三、经验与借鉴：比较研究

限制和规范公权力一直以来都是人类社会文明进步的使命和方向之一。因此，在不同历史特点和不同社会制度的国家，基于其各自的历史、文化和法律等，都对监狱行刑监督有着一定的实践探索，这对中国的监狱行刑监督具有重要理论和实践借鉴意义。

(一)英国的经验

英国有三套系统保证着独立监狱监督的职责承担。他们是女王陛下的监狱巡查官、独立监督委员会和监狱及缓刑中的政府官方调查员。女王陛下的监狱巡查官的主要职责是对囚犯和其他被监管人员在监狱、少管所和移民遣送中心中所享受的条件和待遇进行独立、详细的审查。女王的监狱大检察官的任命在监狱系统之外，任期为5年。大检察官向政府报告英格兰和威尔士的囚犯们的待遇和条件以及其它的事宜。该项工作的例行检查每五年做一次。一次全面的检查历时一个星期，还要从各个渠道收集资料，包括对囚犯的面对面的交流和调查。监狱监察员的进入要求不能够被拒绝，同时他们的报告将会面对公众，公开出版。

英格兰和威尔士的每一座监狱都有他们自己的独立监督委员会。他们来自社区，被政府部门授权，充当着监狱独立的监督员，以确保那些被拘留的人员收到人道和正确的对待和充分的帮助，为释放后的生活做好足够的准备工作。这些人员享受去往监狱各处的进入权，除非是以涉及安全的理由，这些权力是不能受到限制的。该监督委员会的成员会对监狱做定期的不预先通知的访问，他们可以提请管理层、地方长官、地区长官、总部甚至部长及人士关注囚犯们的要求。当在监狱的设施内有严重的突发事件发生时，该委员会的委员必将被邀请来监督事件的处理方式。

监狱及缓刑中的政府官方调查员是被内政部任命的。他们负责调查囚犯们的投诉和与缓刑监督有关的事宜，或者是其他的相关报告中提到的人员和事件。此类官方调查员既独立于监狱系统也独立于国家缓刑系统。

(二)印度的实践

监狱探访员制度是在19世纪末的时候被首先介绍到印度的。尽管有法律规定，要求官方和非官方的探访者要对印度的各种监狱进行监督为目的的探访，但是在实践中，这套制度的运行情况并不十分有效。根据国家人权委员会的报告，印度监狱持续的面临过分拥挤、缺乏卫生设施、医疗条件恶劣和缺少食物的问题。地方各州自己掌握监狱的管理。

近年来，在新德里成立的联邦人权组织，已经开始领导一场改革，试图在印度境内的数个州内加强非官方监狱探访的作用，以改进监狱的条件。他们已经开展一些经验性的监狱探访研究，通过与囚犯、监狱工作人员、地方官员、退休的监狱官员和官方及非官方的探访者会面交谈来了解监狱探访系统在实际中的工作情况，探索改进的机会。该组织已经开始致力于与各州人权组织、各州政府、司法、立法当局和监狱行政机关的对话。

在探访系统存在的众多问题中，非常突出的就是这种探访的不定期性，探访通常是由某些个人启动的，并且通常是在各种节假日期间而不是专门为了监督的目的。非官方性探访者的任命是不透明的，而且其选举标准也不清楚。妇女的代表名额不足。探访者的报告质量不高也是一个问题。他们提供的信息有前后不一致的情况，而且他们也很少提供相关的建议。此外，这里没有一个机制来确保责任承担或者是确保报告所发现的情况会得到有关当局的重视。

联邦人权组织建议每一个监狱都要成立监事会，改进雇用程序和提高对对探访者培训的质量。监狱探访的范围应该更加的广泛，监督应当履行一个更为制度化的程序。应当提供更多与囚犯进行私人会面的机会，以确保投诉可以在保密的情况下被提出，监狱的警卫也不应当在场。最后，报告的质量应当提高，报告应该定期的提交给州政府、州立法大会和州人权委员会。

(三)俄罗斯的情况

随着前苏联的解体，俄罗斯开始了民主建设的过程。这一过程也影响了很多包括监狱在内的国家机构的行政管理体制。1992年，俄罗斯提出了希望加入欧洲委员会的申请。这一申请要求俄罗斯要承担更多新的国际义务，包括满足改善监狱条件和签署并批准欧洲人权公约和反酷刑公约。俄罗斯的人权活动家，还有一些曾经服刑的囚犯和欧洲专家提出，俄罗斯的监狱条件不能满足欧洲的标准。

附属于地方苏维埃的监督委员会，作为对于各种监禁机构监督负责的机构，没有能够遵从基本的人权标准。在19世纪的俄罗斯，对监狱、收容所和教养所等机构的社会监督组织由国家代表和杰出的公共人物组成。该组织由沙皇亚历山大一世创立。地方的各个社区委员会据此开始在全俄罗斯境内开展囚犯监督和监狱条件的监督工作。

现存的规定没能为刑法领域的公共监督提供立法基础。俄罗斯的刑法规定了有权力探访监狱和其它的刑事犯居住地的组织。非政府组织没有被赋予这些权力。很多年以来，改革者们一直试图推动在强制拘留所实行公共控制和公共组织的协作，以确保人权纳入联邦法律。国家杜马最终采纳了2003年的法律草案，同时还做出了允许国际组织专家探访监狱、收容所和教养所的规定。英国的独立监督委员会仍在继续与其俄罗斯伙伴的合作；在2005年，代表们又应邀来到俄罗斯，与那里的同行们分享英国在监狱公共监督方面的经验，并与俄罗斯监狱当局和俄罗斯的非政府组织会面。到目前为止，很多试验性的工作重点已经远离了莫斯科。

在2006年莫斯科召开的Civil G8会议上，有人呼吁政府应该采取所有措施以在其国家中发展有效的监督体制，特别是对于法律的执行机构和监狱、收容所和教养所体系，以更积极的帮助在其它国家和国际社会建立有效的公共独立监督体系。

(四)美国的做法

美国的监狱关押率仅次于俄罗斯，排名世界第二。在美国有三个层次的改造系统：由城市管理的地方监狱、国家管理的监狱和联邦监狱。地方监狱体系的区别很大，从只有6、7间囚室的小监狱到囚禁上千号囚犯的过分拥挤的大型监狱。监狱中的暴力问题是一个被广泛报道的问题。监狱中的人员以黑人为多数。随着强制最小徒刑的使用，特别是对毒品犯罪者的使用，近年来，关押数量已经显著的增多。

在美国没有官方的监狱监督机构，也没有法律要求独立的外部监督。外部监督在各州之间的差别很大，主要取决于立法者、市民社会、教会组织、囚犯家庭组织和专业协会。他们都在监狱探访工作中发挥作用。

美国的监狱面临大量的由囚犯和像“美国市民自由联盟国家监狱项目”这样的市民社会组织提出的法律诉讼。比如，在阿拉巴马州以铁链锁住一群做苦工的囚犯这样的爆炸性新闻引起了国际谴责后，该种行为就被州政府禁止了。一个美国的人权组织“人权观察”定期的探访监狱，接受囚犯们和他们的家属们发出的投诉信，发表独立的报告。一个特别的关注领域是囚犯被强奸的问题。曾经有一个案件要求监狱官员对囚犯被强奸的事件负责。其所秉持的理由是，该种事件构成了《美国宪法第八修正案》中提到的残忍和非正常性惩罚。因此，美国的最高法院判决如果他们明知道囚犯有实质性的被其他人伤害的风险，监狱的官员要对这一伤害负责。在一位伊利诺斯州的参议员的帮助下，新的保护囚犯免受强奸的法律诞生了。这种以诉讼迫使监狱方负责的方式是非常昂贵的，也许这种美国模式对其他国家没有太大的借鉴意义。

美国改造委员会，一个私人的非营利性会员制组织，提供检查服务。由于接受对该组织的鉴定是志愿性的，很多的监狱都没有参与其中。被该委员会鉴定为合格所需符合的要求与其它联邦、郡县、各州和私人的各类机关所要求的标准是一致的。所有的项目与该委员会签订合同，缴付鉴定费用，按照经过该组织培训的顾问所审定的标准进行自我评审。之后，鉴定委员会会对其委托改造做出鉴定决定。美国改造委员会宣称，该鉴定会促使员工进行提高和发展，提高他们的工作士气和专业水平，建立一个对工作人员和囚犯都更为安全的环境，并检验出监狱的优缺点，建立可量化的提高标准，增强抵御诉讼的能力，减少责任保险费用。

四、监狱监督体系建设的构想

专门系统的监狱监督在中国是一个全新的事物，目前理论上和实践上都没有系统地提出和研究。概括而言，这一问题意义重大并具可性行，同时研究和实施的难度也都很大。中国监狱行刑监督程序和体系的建设，需着力解决如下几个方面的问题：

首先，符合人类社会发展方向、国际趋势和最低规则标准。文明、民主是人类社会发展的必然方向，有效保障犯人权利已经成为不争的国际性共识和趋势，因此，对监狱实行有效的独立第三方监督，不仅符合这一趋势，也是确保达到国际有关犯人待遇最低待遇标准规则的要求。

其次，中国具备相应的社会基础和实践条件。犯罪入狱是人生的不幸，不论原因如何，在监狱服刑的人同是不幸的人和社会生活的弱者。从权利保障和享有角度讲，犯人始终处于弱势地位。同情弱者是人类善良的本能，帮助和保护弱者既是通行的国际规则，也是中国文化传统。实行监狱监督以保护犯人的权益有广泛的社会基础。现在中国强调以人为本，强调建设和谐社会，越来越重视对公民权利个人的保护和对公共权力的监督和制约，这些都为建立监狱监督提供了良好的实践条件。特别是近年来监狱强调公正、公开、公平，独立第三方的监督也正符合这一实践趋势。

第三，行刑监督的制度与法律、法规建设。1.逐步倡导“独立”和“第三方”监督的观念，这是实行监狱监督必要的认识基础；2.思考建立《监狱监督条例》或相应的法律、法规建设，这是法律依据；3.规范监狱活动，明确监狱工作标准。这是监狱监督活动的“实体性”依据。

第四，行刑监督的组织机构和人员。1.组织体系。监狱监督不可由监狱及其领导、管理机关来组织和领导，必须确保其活动的独立性。但独立第三方的监督需要纳入一定的公共的权力系统管理或督导；2.机构。监狱监督的主体由非政府的社会组织和个人组成。这些机构和个人除了具备相关条件外，不得与监狱和犯人之间存在各种实际的利害或利益关系。

第五，行刑监督的内容、程序及效力。监狱监督的内容包括监狱各项工作和各项工作的全过程，简单地说是一种“全程式全面监督”，这是与现有公权力实施的监狱监督的一个明显区别。监狱监督的内容需要围绕监狱活动标准或规则展开。因此，明确和建立这些标准和规则是监狱监督的前提和基础。监狱监督既在监狱活动程序之内，又在监狱活动之外，具有自身的独立性。也就是说它是专门对监狱活动的监督，当然包括监督的活动在实体和程序两个方面是否合法等等。同时，监狱监督本身也必须按照一定的程序进行，以保证其自身的合法性和有效性。需要强调的是，监狱监督的程序当中，需要明确确保监狱监督效力的程序规定，即必须明确通过一定的程序，监狱监督的意见和建议，监狱需要做出回应或改正。

根据我国监狱行刑的法律、法规和实践运行情况，结合国外有关经验和做法，我们对我国建立和实行监狱行刑监督体系的构想是：

(一)转变观念，改革现有监狱考核体制，使监狱树立对外部监督的开放态度

转变观念是监狱外部监督制度建立的基础。一直以来，在人们的观念中，监督意味着“挑毛病”、“找茬”，不管是个人还是机构都在本能上给予排斥。监狱也不例外，姑且不论其对社会人士的独立监督，就是对检察院的法律监督，虽然不得不接受，但也不情不愿，意见颇大。这种观念造成了监狱的封闭与落后，社会对监狱状况缺乏了解与关注，监狱问题也难以得到有效解决。因此，相对于中国改革开放30年取得的巨大成就，监狱的发展是十分缓慢的。事实上，从我们在英国了解到的情况来看，监狱的外部监督对监狱本身利大于弊，这也是英国监狱对外部监督持欢迎态度的重要原因。首先，外部监督机构及其工作人员可以从与监狱不同的角度帮助监狱及时发现问题和解决问题，从而降低监狱工作风险。其次，外部监督的介入，增加了公权力运行的透明度，同时也减少了权力腐败的机会，对监狱相关工作人员也是一种保护。再次，监狱的过于封闭也是监狱本身不愿看到的，监狱需要社会的了解与关注，尤其是监狱的一些进步之举，需要有独立第三方的宣传，而外部监督机构可扮演监狱与社会沟通的中介角色，其不仅揭示监狱存在的问题，也表彰监狱进步之处；并且，有些问题本身不是监狱短期能自行解决的，通过外部监督机构的披露，可引起社会和监狱上级部门的关注，有利于这些问题的解决。最后，对囚犯死亡等具体事件的调查处理，由独立第三方监督机构进行或参与，可大大增强处理过程与结果的公信力，避免监狱处于公众质疑的风口浪尖。

综上，监狱应当适时转变观念，不怕暴露问题，理性对待外部监督。同时，要让受监督者对监督持开放态度，不仅是观念问题，在我国还有考核问题。如只要出问题，不管是什么样的问题，一概要查管理者的责任，任何人都会在趋利避害的心理本能驱使下，设法隐满问题。所以，应该改革现有监狱考核机制，使考核体系科学化。

(二)完善检察监督

在理论上，监狱的外部监督包括立法机关监督、媒体监督、检察监督等，但实际上真正运转的只有检察监督。检察机关有专门派驻监狱的驻监检察室，但驻监检察室监督不力的问题在“躲猫猫事件”中已表现得淋漓尽致。首先，由于缺乏法律法规对检察院法律监督内容和程序的明确规定，加上监狱部门本能的排斥，驻监检察室难以有效发现监狱存在的问题，形成有效监督；其次，地方保护主义的干扰，也往往使驻监检察监督流于形式；最后，驻监检察室在工作机制上本身存在不足，驻监检察室本来是一种外部的、专门的法律监督，但其人员往往不能与监狱机关在工作上保持一定距离，在生活、福利等方面完全脱离联系，容易被同化，难以发挥法律监督职能，甚至丧失法律监督的动力和能力。

上述问题的存在，削弱了驻监检察室法律监督的力量，也使其社会公信力大大下降，有必要加强改革，完善驻监检察监督：首先，必须采取有力措施确保驻监检察室监督的独立性。一方面，应健全相关保障机制，使驻监检察室与监狱机关保持一定的距离，防止被同化；另一方面，应进一步加强上级人民检察院对下级人民检察院工作的领导，形成检察工作一体化的机制，有效地排除地方因素的不当干扰，克服地方保护主义，增强法律监督的整体效能。其次，健全法律监督方面的法律规定，适时出台《法律监督法》，明确、细化法律监督的内容与程序，使检察机关的监督程序进一步制度化、规范化。

(三)整合现有聘请执法监督员监督监狱工作的做法，探索建立中国特色的独立监督制度

中国监狱的外部监督实际上只有检察监督一种，而且检察监督也是公权力内部的监督，而公权力外部的监督则结构性缺失。近年来，有些地方监狱管理局聘请监狱系统外的有关个人担任执法监督员，以对监狱工作进行监督。这是探索中国监狱外部监督制度的有益尝试，但离建立真正的外部独立监督制度甚远。原因在于，执法监督员由监狱管理机关聘请，且聘请程序不透明，其本身的独立性令人怀疑；其次，执法监督员探访监狱时间、探访范围、交谈对象等均由监狱安排，使所谓的监督流于形式；等等。

为使监督真正有效，应当整合现有聘请执法监督员监督监狱工作的做法，形成制度性建设。建设重点不仅要保证罪犯有畅通的诉冤渠道，而且要赋予监督者相应的权力，保障监督的独立性。具体包括以下内容：经费由财政全额保障；监督员应是志愿者性质，与监狱及犯人无任何利害关系，并由一独立社会组织聘请，聘请条件与程序公开；监督员任命后除非出现重大违纪或违法犯罪事件，在任期内不得解聘；监督员可在工作时间随时探访监狱任何地方，与囚犯不受限制地交谈，并可自行决定是否需要监狱工作人员陪同；监督员独立发表报告，不受任何干涉；等等。

不可否认，在现有体制下，独立外部监督制度的建立任重道远，但任何制度的建立与完善都不是一朝一夕的事，重要的是，我们必须踏出前进的第一步。之后，我们可以坚定地一步一个脚印，在不断探索研究中闯出一条符合中国文化特点与国情的道路。

[1] 张绍彦.刑罚的使命和践行[M].北京：法律出版社,2003.

[2] 张苏军.中国监狱发展战略研究[M].北京：法律出版社,2000.

[3] 袁登明.行刑社会化研究[M].北京：中国人民公安大学出版社,2005.

ResearchonExecutionProcedureandSupervisionuponPrison——Focus on Comparative Study and Feasibility Analysis

ZhangShao-yan

(The Law Institute of Chinese Academy of Social Sciences, Beijing 100720)

Supervision is an indispensable part during the execution procedure. Certain independent supervision upon the public power of prison execution will not only help to protect the rights and interests of prisoners, but also help prison education on prisoners and prison security. Independent supervision by social forces in our country is feasible since it has certain legal and practical basis, and furthermore, the foreign experience also can be learned from. The establishment of this mechanism is the structural contribution to the effective supervision upon the public power enforcement.

execution procedure; independent supervision; rights and interests of prisoners

1002—6274(2012)06—032—08

DF87

A

本文是中国社会科学院基础研究学者资助计划项目《行刑程序与监督》(1072000100060007)和中国社会科学院创新工程法学研究所项目《社会稳定的刑事法治保障研究》的阶段性成果之一。

张绍彦(1962-)，男，山东莱阳人，法学博士，中国社会科学院法学研究所教授、博士生导师，研究方向为法学理论、刑事法学。

(责任编辑：黄春燕)