我国地票交易法律制度探析

闫 海，孟 娜

（辽宁大学 法学院，辽宁 沈阳 110136）

我国地票交易法律制度探析

闫 海，孟 娜

（辽宁大学 法学院，辽宁 沈阳 110136）

地票交易有利于农地有效利用与城镇化建设需求的互补，是我国农村建设用地流转的重要创新。地票交易是城乡建设用地增减挂钩指标在土地交易所内以出让方式进行的流转，包括土地复垦、下达指标、交易地票、使用地票等环节，其法律性质是农地发展权交易。我国现行法律规范中对地票交易的规定较少，并且存在制度障碍。构建我国地票交易法律制度的重点是地票交易的定价机制及交易规则，并且明确交易过程中的利益归属，健全与之配套的土地复垦制度。

地票交易；农地发展权；土地复垦；定价机制；交易规则

随着我国城镇化、工业化进程加快，城市建设用地需求猛增，但是在一些农村地区大量土地却被闲置或浪费。优化城乡土地资源配置是我国实施城乡统筹战略的重要内容之一，也是以市场机制促进土地资源节约利用的前提条件。尽管我国法律、法规、政策对农村集体土地建设用地予以严格控制，但是实践中广泛存在一些以农村建设用地使用权为交易对象的地下交易。因此，积极稳妥地推进农村建设用地流转，应当尊重农村建设用地入市的权利，为其公开、合法、有序地入市创设良好的制度环境[1]。2008年12月重庆市人民政府颁布《重庆市农村土地交易所管理暂行办法》（以下简称《重庆市暂行办法》），同月重庆农村土地交易所正式挂牌成立，交易品种包括实物交易和指标交易：前者是指农村集体土地使用权或承包经营权交易；后者是指建设用地挂钩指标交易，即地票交易。地票交易可以在农地有效利用和城市建设的互补中发挥重要作用，有助于实现国家、供地者及需地者三方的利益均衡：其一，地票交易可以缓解城市建设用地的紧缺压力，有效满足城镇化进程对建设用地的大量需求；其二，地票交易有利于国家对相应地区的耕地总量与城市建设用地规模的整体控制，可以提高农村土地的利用效率，充分发挥农用地和建设用地的功能，促进耕地成片的空间布局；其三，农民是地票交易的主体之一，通过参与交易而获取相应利益。因此，地票交易是农村建设用地流转的重大创新。我们将结合《重庆市暂行办法》及重庆地票交易实践，反思与重构我国地票交易法律制度。

一 地票交易及其法律关系

所谓地票是指建设用地挂钩指标，依据《重庆市暂行办法》第18条，建设用地挂钩指标，是指包括农村宅基地及其附属设施用地、乡镇企业用地、农村公共设施和农村公益事业用地等农村集体建设用地，经过复垦并经土地管理部门严格验收后产生的指标。地票交易是城乡建设用地增减挂钩指标在土地交易所内以出让方式进行的流转。地票交易过程大致包括四个环节：第一，土地复垦。作为农村集体建设用地所有权人的农村集体经济组织以及作为农村建设用地使用权人的农民等主体向集体经济组织提出复垦申请，由村民委员会审查后向镇政府提出农村集体建设用地复垦项目申请，再经申报、核实、登记、批准及备案等手续，由国土管理部门确定土地整理机构，即复垦项目的承担单位。第二，下达指标。土地管理部门对复垦合格的农村建设用地变为耕地的情况予以审核，并下发置换指标，即地票。第三，交易地票。此环节在农村土地交易所进行，交易所需要提前对地票申请方的资格条件进行严格审查，并将待交易的地票纳入信息库，及时向公众公布。地票的购买者通常是开发商，地票持有人在城市规划区内选择土地，通过“招、拍、挂”的方式进行公平竞价，由政府将地票落地，最后价高者获得城市建设用地使用权。第四，使用地票。在城镇使用时，可以纳入新增建设用地计划，增加等量城镇建设用地，并在落地时冲抵新增建设用地土地有偿使用费和耕地开垦费，但要符合土地利用总体规划和城乡总体规划，办理征收转用手续，完成对农民的补偿安置。征为国有土地后，通过“招、拍、挂”等法定程序，取得城市土地使用权。

对于地票交易的法律性质，学界有不同的观点。有的学者认为，地票交易就是指标的交易，而“指标”，严格来说，就是一种授权性政策规定，即如果拥有某种指标，则有资格或有权利为某种行为。简单的说，指标是一种资格，一种权利[2]。有的学者认为，地票交易的本质是一种特许权交易，即对城镇新增建设用地使用特许权的交易，产生自政府的计划管理，内容是向政府主张使用新增城镇建设用地的资格，取得乃是基于对政府开垦义务的履行[3]。我们认为，地票交易实质上是基于农地发展权的一种指标交易。农地发展权是土地发展权的子权利，后者初见于英国1947年的《城乡规制法》。土地发展权是土地权利体系的重要组成部分，其与土地所有权相分离，成为一项相对独立的经济权利。农地发展权是指对农用地进行非农开发，充分挖掘农用地的利用价值，改变土地现状用途和利用强度而带来土地增值利益。农地发展权是土地权利随着社会经济发展而演化的产物，随着我国城镇对建设用地的需求不断增大，农地发展权渐渐被重视。地票交易不是对土地本身的交易，而是一种指标的交易，透过地票交易挖掘出了农用地的发展权能，即除耕种作用之外的建设用地的作用。因此，地票交易的法律性质是基于农地发展权的一种交易。作为一种新型交易方式，地票交易的法律关系中主体、客体及内容都具有一定的特殊性。首先，在地票交易的法律关系中主体主要包括：供票主体，即农村集体经济组织和农民；需票主体，即地票的购买者，通常是开发商；政府和农村土地交易所。政府是规则的制定者、各项指标的验收者及地票总量范围的调控者，某种程度上，政府和农民间是一种委托代理关系。作为供票主体的农民和需票主体的开发商之间没有直接买卖关系，在指标置换过程中，政府作为招标人和投标人的开发商之间进行交易。其次，地票交易法律关系中的客体是地票，即建设用地挂钩指标。围绕此指标，由法律关系主体展开博弈，指标获取者最终拥有城市建设用地的使用权，实现地票的真正价值。再次，地票交易法律关系的内容，即法律关系主体在交易过程中所享有的权利以及需要承担的义务。供票主体需要将自己的农村建设用地转换为耕地，从而享有获取溢价收益的权利。地票持有人则在付出相应地票价格的前提下，有获取城市建设用地使用权的权利。政府在整个过程中有义务把握好整体调控，规范交易过程，使交易有序进行，保护农民的利益，确保地票交易发挥其应有的价值。

二 地票交易的法律依据及问题

国务院发布的《关于深化改革严格土地管理的决定》指出“鼓励农村建设用地整理，城镇建设用地增加要与农村建设用地减少相挂钩”，以及“在符合规划的前提下，村庄、集镇、建制镇中的农民集体所有建设用地使用权可以依法流转”，“在确保严格实施土地利用总体规划，不突破土地利用年度计划的前提下，省、自治区、直辖市人民政府可以统筹本行政区域内的用地安排，依照法定权限对农用地转用和土地征收进行审批，按规定用途决定新增建设用地有偿使用费地方分成部分的分配和使用，组织本行政区域内耕地占补平衡，并对土地管理法律法规执行情况进行监督检查。”这个决定是我国农村建设用地流转的政策先导，为贯彻落实决定，2005年国土资源部制定《关于规范城镇建设用地增加与农村建设用地减少相挂钩试点工作的意见》（国土资发[2005]207号），提出开展农村建设用地整理土地产权研究，探索农村建设用地流转制度，研究提出促进农村建设用地整理，推进节约集约利用土地的经济机制和政策措施。2006年国土资源部批复下发了《关于天津等五省（市）城镇建设用地增加与农村建设用地减少相挂钩第一批试点的批复》（国土资函[2006]269号），同意天津市、江苏省、山东省、湖北省、四川省等进行相关试点。为进一步加强和规范城乡建设用地增减挂钩试点工作，2008年国土资源部又印发《城乡建设用地增减挂钩试点管理办法》（国土资发[2008]138号），但是试点中的“挂钩”项目是拆旧区建新区的概念，先“借”指标再补，“先占后补”。2007年国家批准重庆市为全国统筹城乡综合配套改革试验区，作为统筹城乡综合配套改革重要内容之一，2008年国土资源部和重庆市政府签订了《推进统筹城乡综合配套改革工作备忘录》，将重庆市纳入城乡建设用地增减挂钩试点。同年，12月重庆市人民政府通过了《重庆市暂行办法》，规定设立重庆农村土地交易所、指标产生依据和指标购买用途、农村土地复垦坚持的原则和申请复垦的条件及复垦的主体，以及指标交易规则、交易价格和交易调控管理等内容。2009年国务院颁布《关于推进重庆市统筹城乡改革和发展的若干意见》，明确规定“统筹市区、城镇与乡村发展”以及“稳步开展城乡建设用地增减挂钩试点。设立重庆农村土地交易所，开展土地实物交易和指标交易试验，逐步建立城乡统一的建设用地市场，通过统一有形的土地市场、以公开规范的方式转让土地使用权，率先探索完善配套政策法规。”为加强地票价款的使用与监管，完善地票运行机制，保障地票价款全部用于“三农”，2010年重庆市国土房管局下发《关于规范地票价款使用促进农村集体建设用地复垦的指导意见（试行）》（渝国土房管[2010]384号）。上述法规政策指明了土地管理的大方向，为统筹城乡建设用地提供了法律依据，奠定了地票交易的制度依托，为地票交易的安全运行提供了相应的保障。

但是，由于地票交易作为法律规制的新型对象，可资借鉴的国外立法经验较少，立法技术相对有限，问题复杂且涉及范围广等，地票交易仍受限于制度障碍，主要体现在以下几个方面：第一，立法层次较低，缺乏法律法规的明确规定。法律法规保障不足，既不利于地票交易的稳妥运行，也阻碍地票交易向全国其他地区的扩展。一些地方政府的类似试点被叫停，充分说明该制度在法律上仍然存在不确定性[4]。第二，现有规范对于地票交易的具体细节缺乏规定，导致在实践中相当多问题的处理无法律依据可寻，以致交易不流畅。例如《重庆市暂行办法》仅在第25条规定地票交易价格，“市人民政府在综合考虑耕地开垦费、新增建设用地土地有偿使用费等因素的基础上，制定全市统一的城乡建设用地挂钩指标基准交易价格。”第三，地票交易过程中的利益归属不够科学。农民虽然是地票交易主体之一，但是没有完全参与其中，利益分配对农民权益考虑相对不足。第四，法律上农地复垦制度和耕地保护制度较为匮乏，难以调动供票主体的积极性及保证复垦后的土地质量，影响地票交易目的的实现。

三 我国地票交易法律制度的构建

地票交易的定价机制、交易规则、收益分配及土地复垦是我国地票交易法律制度构建的重点。

首先，地票交易定价机制的设计。在不活跃的指标交易市场条件下，难以形成指标的合理价格[5]。《重庆暂行办法》只是规定了指标交易指导，并没有交易定价的具体规定，但一项交易的进行如果没有明确价格作为前提，势必造成交易秩序的紊乱。地票价格的确定需要以社会福利最大化为目标，全面权衡参与各方利益：地票价格若过高，可能会造成房价上涨或落地困难的局面；若过低，则会影响到农民的利益，进而造成地票的供应短缺。对地票的定价必须考虑地票形成及交易过程中产生的成本：在复垦环节，涉及的是复垦成本以及拆迁安置补偿费用和相关建设费用，复垦成本是地票价值中的首要构成；在地票形成环节，涉及申请、报批、验收等程序，而由此也产生了相关的费用；在地票交易过程中，交易秩序的维护、信息的发布等也会产生一些费用，这些费用最终在地票交易的定价中都要有所体现。上述仅是地票的成本价格，除此以外，在地票的价格构成中还包括地票竞购者对地票选择权的价格，所以对地票的定价要从地票产生成本和地票选择权价格这两个方面出发，按照市场定价和政府管制相结合的原则，以政府制定的基准交易价格为基础，构建地票价格体系。

其次，地票交易规则的完善。《重庆市暂行办法》第24条明确规定了指标交易规则，包括将交易场所、申请方资格、竞购主体指标纳入信息库等内容。除了这些内容以外，我们认为立法还应当建立信息披露制度，确保农民的信息获取途径以及加强市场监管体系的设计等。第一，借鉴上市公司信息披露制度，在农村土地交易所内建立针对地票交易的信息披露制度。地票交易是较为活跃的运行机制，信息不畅通会导致信息不对称。如果在涉及多方利益、客体关乎民生及会产生巨大标的数额的交易中没有充分信息作为保障，就不会达到交易公平原则。具体建议如下：在主体上，由土地交易所以及政府有关部门对有关土地交易的政策方针、交易主体及相关信息等事先公布；在内容上，对包括法律规范、政策指导、地票交易价格、地票持有人及其具体信息、每一笔交易的成交信息在内的信息予以及时公布；在时间上，对地票交易相关信息的披露是个持续的过程，应将定期披露与不定期披露相结合。第二，确保农民的信息获取途径，保证农民有权获取与其相关的信息，建议由农村集体组织配合政府部门及时将有关的复垦信息、政策规章、地票交易过程等传达给农民，或通过媒介方式宣传，亦或组织农民学习相关的知识来增加农民的信息量，让农民更积极地参与其中。第三，建立地票交易市场监管体系，包括对交易的整体运行、地票公正性、交易规则遵守情况的监察等等。通过农村土地交易所的自我约束及赋予其一定监察事项的权利、公众的监督以及对违规违法现象的处罚等手段，来建立对地票交易全方位的监督和管理。

再次，地票交易中收益分配的明确。地票交易，能同时体现出国家、集体和个人的利益交织，因此，如何让利益相关方通过合适的渠道和方式进行表达，并形成某种制度性的妥协，是制度公信力的基础[6]。地票交易除解决农村建设用地的闲置、浪费与城市建设用地紧缺的矛盾问题，也要实现城市反哺农村的目的，因此应关注农民的利益，否则无法体现公平交易原则，也会削弱农民的积极性，以致不能实现交易的循环发展。地票的产生依赖于土地的复垦，地票的转让成交价减去复垦的成本，才是地票给农村集体带来的净收益。但是经过土地复垦后产生的指标在法律上并未明确规定属于农民，而且在土地交易所内进行交易的主体也不是农民本身，以致地票交易完成所产生的利润并没有分配给农民，换言之，地票最后获得的价值和农民拥有的土地价值不成比例。《重庆市暂行办法》第31条规定，“农村宅基地使用权交易收益，原则上大部分归农民家庭所有，小部分归农村集体经济组织所有，具体分配比例由农民家庭和农村集体经济组织协商确定。”我们认为，应当以法律方式明确的收益分配标准，以取代不必要的协商确定。

最后，与地票交易相关的土地复垦制度的改革。地票交易中的指标产生于土地复垦，没有良好的土地复垦制度做支撑，地票交易无从谈起。2004年修正《土地管理法》第42条土地复垦针对的是因挖损、塌陷、压占等造成土地破坏的土地，2011年《土地复垦条例》针对的是“对生产建设活动和自然灾害损毁的土地”，因此严格意义上以地票交易为目的的土地复垦缺乏上位法的依据，需要进一步明确。《土地复垦条例》延续国土资源主管部门为土地复垦的验收主体，同时第28条增设国土资源部门应将初步验收结果公告，听取相关权利人的意见。相关权利人对土地复垦完成情况提出异议的，国土资源主管部门应当会同有关部门进一步核查，并将核查情况向相关权利人反馈；情况属实的，应当向土地复垦义务人提出整改意见。我们认为，复垦后土地仍是由农民继续使用，而相关政府门及参与实施复垦的单位并非最后的利用者，这些主体在此环节中只会从自身的利益出发，未必会充分考虑复垦后使用土地的农民利益，因此应当明确农民为复垦土地的相关权利人，并赋予其话语权，鼓励其充分地参与其中，以有效保障农民的权益。调动农民的积极性，也有利于地票交易顺利进行。此外，由于土地复垦成本较高，单凭农民本身无法承担，我们建议有关部门应当比照《土地复垦条例》第34条对历史遗留损毁和自然灾害损毁的土地复垦为耕地由县级以上地方人民政府给予补贴，对于用于地票交易的土地复垦予以补贴，以推动土地复垦的实施。

城乡统筹发展是我国改革从单纯的城市走向城乡结合的转折点，迫切需要制度上的配合。基于农地发展权的地票交易顺应我国经济社会发展的需要，能够较好实现农村建设用地流转，推动城乡结合和共同发展，因此应当加快地票交易的法制化进程，实现各方利益平衡的可持续发展。

[1]北京大学国家发展研究院综合课题组.还权赋能——成都土地制度改革探索的调查研究[J].国际经济评论,2010（2）:54-92.

[2]郭振杰,曹世海.“地票”的法律性质和制度演绎[J].政法论丛,2009（2）:46-50.

[3]马瑞霞.地票交易法律问题初探[J].山西高等学校社会科学学报,2011（7）:58-61.

[4]岳彩申,张晓东.证券化视角的地票交易制度创新及立法路径[J].重庆社会科学，2011（9）:57-63.

[5]吴义茂.建设用地挂钩指标交易的困境与规划建设用地流转——以重庆“地票”交易为例[J].中国土地科学，2010（9）:24-28.

[6]郭振杰.“地票”的创新价值及制度突破[J].重庆社会科学，2009（4）:71-75.

D922.3

A

1674-9014（2012）04-0059-04

2012-03-28

国家哲学社会科学基金项目“农村发展与农民财产权保护的法律问题研究”（11BFX066）。

闫 海，男，辽宁本溪人，辽宁大学法学院副教授，博士，研究方向为经济法学。

刘英玲）