信息公开视角下完善政府新闻发言人制度的若干思考

阳敏，袁小红

(湖南大学，湖南长沙410082)

信息公开视角下完善政府新闻发言人制度的若干思考

阳敏1，袁小红2

(湖南大学，湖南长沙410082)

政府信息公开建设是我国政府发展的方向，也是建设社会主义政治文明的要求。政府新闻发言人的设立，为政府信息公开建设提供了有效的实现途径。本文从信息公开视角切入，针对政府新闻发言人制度存在的相关问题，提出了完善政府新闻发言人的可行性路径，认为应主要从加强相关法律法规建设、完善互动反馈机制、加强新闻发言人自身建设几个方面着手，为构建透明型政府满足公众知情权而不断努力。

新闻发言人制度;信息公开;政府

新闻发言人制度发轫于西方，其发展历史不过百年，是政府完善信息公开制度的有效实现方式。新闻发言人作为政府公共关系策略中信息传播的一个重要组成部分，通过发布信息来沟通媒体与公众，尤其是旨在填补大众政府与官僚政府之间的鸿沟，以获得良好的舆论支持。［1］P410自从非典爆发后，我国民众知情权需求不断增长，加大政府信息公开力度日渐成为社会关注的重点。在构建透明型政府的大前提下，健全政府新闻发言人制度成为了政府完善政府职能的应有之义。但是，在实际操作过程中，我国政府新闻发言人制度还不够完善，或多或少存在着一些问题。从政府信息公开视角下研究政府新闻发言人制度，提出可行性建设路径，具有极大的现实意义。

一、政府信息公开视角和政府新闻发言人制度的理论契合

1.政府新闻发言人制度相关概念

通常认为，政府新闻发言人是指由政府制定或任命的新闻发布人员。他们定期或不定期向公众发布信息，阐述政府立场观点。构建政府新闻发言人制度，代表政府发声，这是目前世界各国通用的做法。随着我国政务公开建设力度的加大，政府新闻发言人设立目的已由当初的对外宣传，更多地向媒体沟通、满足公民知情权，构建透明型政府转变，并取得了一定的成效，显示了我国政府不断加大透明度的决心。

2.信息公开和政府新闻发言人制度内在逻辑

第一，政府新闻发言人制度是政府信息公开的实现途径。政府信息公开建设是我国政府发展的方向，也是建设社会主义政治文明的要求。政府新闻发言人的设立，为政府信息公开建设提供了有效的实现途径。作为政府喉舌，不断完善的政府新闻发言人制度，有效提升了政府执政形象，加强了民众凝聚力，极大加快了我国政府信息公开的前进步伐。

第二，政府新闻发言人制度有效保障公民知情权。纵观新闻发言人发展史，很大程度上，它的设立是由公众知情权的需要而推动的。知情权(right of information)首先由西方提出，主张媒体和公众有权获知政府相关公共信息的权利。以往，民众缺乏相应渠道获取相关公共信息，作为政府代言人的政府新闻人在保障公民知情权方面发挥了重大作用。第一时间在台前将和民众息息相关的社会、经济信息发布出来，为民众答疑解惑，较好的维护了公民知情权。

二、政府新闻发言人制度的缺陷以及成因分析

新闻发言人这种信息发布方式真正形成制度是在1983年，在改革开放的大形势下，中国记协在当年首次向中外记者介绍国务院各部位和人民团体的新闻发言人，这是我国正式建立政府新闻发言人制度的标志。自新闻发言人制度施行以来，新闻发言人在我国得到了长足的发展和进步，逐步向规模化制度化发展，为保障公民知情权构建透明型政府做出了重大贡献。但同时我们也应该看到，新闻发言人制度还是有许多不尽如人意的地方，无论是理论研究和实践操作都比较薄弱，并没有很好地起到充当政府代言人的作用。

1.相关法律缺失

良好的制度需要健全的法律体系来支撑，为其提供可靠的法律保障。政府新闻发言人制度在短短的发展历程中，在这方面存在着很大的问题。到目前为止，我国尚无一部完整的法律来明确规定新闻发言人制度如何运行的细则，也没具体限定新闻发言人的基本权利和义务。政府新闻发言人制度相关法律的缺乏最主要的就是体现在信息公开的问题上。政府新闻发言人建立的初衷就在于不断完善政府信息公开满足公民知情权。政府新闻发言人制度是政府信息公开的重要内容，是满足公众知情权的有效途径，是建设民主政府的可行性路线。我国在信息公开立法的滞后严重阻碍着政府新闻发言人工作的开展。新闻发言人制度建设缺乏法律的监督和保障必定在行进的路上困难重重。单单依靠一部《政府信息公开条例》并不能很好的给予政府信息公开法律支撑和保障。必须有一套好的信息公开制度辅以新闻发言人制度实施，否则，它仅仅成为一种门面。［2］因此，有必要健全相关法律法规，规范新闻发言人权责，为政府新闻人制度发展提供有效法制保障。

2.监督问责机制不成熟

虽然近年来我国政府加大了新闻发言人制度建设的力度，但在监督和问责方面依旧做的不够。建立透明型政府，向民众开诚布公，是我国政府信息公开所努力发展的方向。但是，现阶段政府信息公开工作却显示出极大的随意性。政府往往以自身利益为出发点，选择性的公布信息，民众完全被动的接受着过滤过了的信息。政府信息公布工作缺乏相应监督体系。基于此种现状，公民的知情权不可能得到很好的满足。

政府绩效考核标准建设也相对薄弱。政府在对政府新闻发言人权责界定方面不够清楚。虽然新闻发言人制度在我国已经经过了二十多年的发展，但是各级政府特别是地方政府兼职发言人现象还是比较突出的，往往由居要职的领导兼任。此种情况，对于政府新闻发言人的良性发展非常不利。政府对政府新闻发言人的绩效考核也无从谈起。因为新闻发言人监督对象和主体两者并没有完全独立，问责措施施行起来也会困难重重。政府新闻发言人制度是政府信息公开的重要内容，要达到保障公民知情权的目的，政府必须完善政府新闻发言人的监督和问责机制。否则，为人民服务的政府新闻发言人制度只能是一个摆设。

3.互动反馈机制缺乏

政府新闻发言人是民众获取信息的官方渠道，自从非典事件发生后，但逢突发事件爆发，公众总是第一时间等待政府发布的权威消息，而公开发布的信息往往由政府新闻发言人召开新闻发布会宣布，由此足以见得新闻发言人的重要性。政府新闻发言人制度是由一定的层级关系建立起来的，作为党和政府的传声筒，掌握了一定的话语权。什么消息该透露，透露的时机，这些并不都是完全透明的。“万能政府”的积习依然残存在政府之中，使得公众获取信息的渠道不通畅。而妄图通过政府内部消化危机事件，在这个信息高度发达的社会，只能说是一个笑话。2011年7月份发生的动车事故可以说是一个绝好的教材，新闻发言人在新闻发布会上语焉不详只是敷衍公众和媒体，但是各种消息却通过微博等新新媒体像爆炸了一般在社会传播开来。

政府新闻之所以会存在垄断话语权的现象，这也是由政府新闻发言人制度的特质所决定的。新闻发言人制度通过议程设置功能设置议题，选取想要引起公众关注的点，从而达到影响公众对于事件的关注程度的目的。在这个过程中，新闻发言人如果处理不当，必然会发生垄断话语权的现象。新闻发言人有时候只从政府利益的角度出发去考虑问题，而忽视了公众获取知悉权的正当权利，报喜不报忧，粉饰太平。政府信息公开一直是我国政府努力的一个方向，而政府新闻发言人则是政府走向信息公开的重要内容。政府新闻发言人在危机事件处理过程中，什么信息该透露，发布的时机等等都要从公众的角度来思考问题，而不是依旧秉持着万能政府的落后观念，占据强势地位垄断话语权，敷衍公众和媒体，使他们成为信息获取的弱势群体，这并不符合政府运用议程设置设立政府新闻发言人的初衷。如此下去，政府新闻发言人制度将失去生存的土壤。

媒体和公众的积极参与是政府新闻发言人制度不断完善的重要因素。如今的社会是媒体社会，传媒的力量无处不在，很大程度上它促成了政府新闻发言人的诞生和不断进步。政府新闻发言人垄断发言权只会降低媒体和公众的参与度，使得发布会成为新闻发言人一个人的舞台。

三、政府信息公开视角下完善政府新闻发言人制度的可行性路径

1.加强相关法律法规建设力度

将政府新闻发言人制度纳入法制化的道路，不仅是我国依法治国的基本要求，也是对实践经验的科学总结。政府新闻发言人制度的法制化不仅是一个重大的理论问题，更是一个迫切的实践问题，这成为世界政府新闻发言人制度的一个无法避免的趋势，这对完善政府危机管理中信息公开机制发挥政府新闻发言人制度的效用有着重大的作用。

建立健全《信息公开法》，加大《信息公开法》的执行力度。信息公开和保密一直是国家工作的一个重大命题。在危机管理过程中，如何做好信息公开和保密则是政府新闻发言人在工作开展过程中应该秉持的一个基本原则。提到信息公开和保密，就不能提到《中华人民共和国保守秘密法》。在颁定这部法律的时候，信息公开还是一个很敏感的词汇，虽然往后数年国家一直在对其进行一定的修改和完善，但是力度不大。非典事件的爆发直接说明了《保守秘密法》已经落后于时代，对危机处置过程中政府新闻发言人信息发布以及危机处理效果产生了阻碍的作用。我国政府新闻发言人制度发展的历史并不长，基本是从国外学习借鉴得来，信息公开法建设相对而言较落后。到目前为止，我国依然没有一部统一完备的《信息公开法》。《政府信息公开条例》便是在非典的风波的影响下应用而生，这是政府加大政府信息公开立法的一个积极信号，可以说是政府信息公开建设进程中一个无法磨灭的里程碑。

政府新闻发言人制度是政府信息公开的重要内容，是满足公众知情权的有效途径，是建设民主政府的可行性路线。我国在信息公开立法的滞后严重阻碍着政府新闻发言人工作的开展，在政府启动应急预案应对危机时，政府新闻发言人并不能很好地满足公众的知情权。我国急需一部完整的信息公开法，给予政府信息公开完善的法律支撑和保障。而美国在1966年就已经通过了《信息公开法》。《信息公开条例》应该只是最终成型的《信息公开法》的一个前期过渡，前者在对信息公开范围限定、法律的完备性、法律内容的针对性等方面还具有很大的局限性。不断完善现有《政府信息公开条例》是适应社会新形势建设透明性民主政府的应有之义。

同时，政府应该在新闻发言人制度中引入监督问责机制，将相关规定在立法中得以体现。保障公民知情权，加大政府信息公开力度的背后是国家建立透明型政府责任型政府的坚定决心。对于政府新闻发言人的监督和问责必须以法条的形式以明确规定。谁来负责，何人依何种程序判定官员失责，失责官员当受何种处分。［3］这些都应该落实在具体细则，而不是将政府新闻发言人的监督问责成为空谈。

2.完善互动反馈机制

一个完整的传播过程是一个有回路的循环往复的互动过程。［4］政府新闻发言人制度背后是政府、专业的新闻媒体和广大受众之间的互动，是自由与控制的冲突。政府发言人制度作为一种传播机制，政府向社会公众公布事件相关信息，其实就是一个和公众沟通的过程。信息的传播规律是由信源发出信息通过信道到达信宿，然后反过来新宿将相关信息反馈给信源，这之中是一个良性互动的过程。

政府新闻发言人制度是政府信息公开制度建设的有益尝试。在具体的信息传播过程中，政府新闻发言人就是信源，主动的将相关危机信息通过媒体传播出去到达公众那里，而公众通过对这些消息的消化然后把相关情况最终反馈给政府。所以，政府新闻发言人必须加强与公众的互动，不能只是简单的告知信息，而应该将公众的反馈信息收集摆上政府的工作日程。相关公共信息通过政府新闻发言之口传播到媒体那里，再扩散出去。两者是一个系统里相互合作的两个重要零件，彼此依附而存在。在本质上，两者是平等的，没有上下之分。政府应该在讲究传播技巧的前提下，杜绝隐瞒信息的现象出现，与媒体建立有效的沟通。同时，政府应该设立相关信息回馈收集小组，通过对信息发布后公众反应，为政府决策作出科学依据。完善政府新闻发言人制度，建立一套完整可行的信息反馈机制，实现政府和媒体以及公众三者的有效沟通和良性互动，充分发挥政府新闻发言人的沟通桥梁作用，是不断加大我国政府信息公开力度的内在要求。

3.加强新闻发言人自身建设

要实现政府新闻发言人的专业化，首先要解决的就是发言人的专职化。中国人民大学教授喻国明表示，新闻发言人是专职地把政府机构应该接受的信息，有效地、有针对性地与社会沟通的中介和渠道。可见，新闻发言人的专职化是和它本身的使命切实联系在一起的。但目前我国各大部委和地方政府的新闻发言人几乎都是兼职的。在这点上，我国与西方发达国家有着明显的差距，他们新闻发言人专职化程度明显高于我们国家。一个职务的设定一定有它存在的价值，政府新闻发言人被称为悬崖边上的国家喉舌，兼职情况将极大损害新闻发言人制度的健康发展。危机年代，政府新闻发言人更能彰显它的价值，全面实现政府新闻发言人的专职化是历史发展的浪潮。我们也应该看到新闻发言人制度在我国施行时间还是较短，我们也应对现存一定的兼职化情况保持宽容，但是尽快实现新闻发言人的专职化是我国政府应该努力的方向。

首先，严格政府新闻发言人准入制度。作为一个职业，就必须施行一套科学的准入制度。新闻发言人从何选拔?什么人具有从事政府新闻发言人的资质?这都是一个值得学者研究和政府关注的重点，在完善新闻发言人从业人员准入制度的前提下，使得选拨机制常态化、制度化。政府应当扩大选拨人员的范围面，而不是简单从政府内部官员选取，可以考虑具备丰富媒介从业经验的人员中选择。

其次，完善新闻发言人保障机制。既然作为一项具有科学分工的职业，新闻发言人理应获得完善的保障机制，政府提供相对较好的福利待遇，设定科学的职业规划。

再次，科学定位政府新闻发言人职业职能。面对突发事件，让新闻发言人知晓如何选取信息发布时机以及内容，如何有效传达信息，这都需要对新闻发言人这个职务进行科学的职业定位。

［1］格伦·布鲁姆等.有效的公共关系［M］.北京：华夏出版社，2002.

［2］刘志明.新闻发言人制度迈出信息公开第一步［J］.新闻周刊，2003，(10).

［3］商红日，孙珏.政府传播：公众信息反馈问题［J］.中州学刊，2003，(1).

［4］李强.“官员问责”重在制度化［J］.新闻周刊，2003，(37).

C93

A

1004-3160(2012)03-0082-04

2012-02-27

1.阳敏，男，湖南衡阳人，湖南大学法学院研究生，主要研究方向：政府公共管理;2.袁小红，男，湖南长沙人，湖南大学法学院副教授，主要研究方向：国际政治学理论。

孟毅辉