日本工伤预防的发展与现状（上）

赵永生 郝玉玲

（1人社部国际劳动保障研究所 北京 100029；2中国人民大学劳动人事学院 北京 100872）

编者按：有效的工伤预防是实现安全生产、预防职业病和减少工伤事故的重要途径，国际劳工组织认为预防工伤事故是工伤保险的首要任务，越来越多的国家已经或开始把工伤预防摆在工伤保险制度建设的突出位置。我国2011年修订实施的《工伤保险条例》也首次将工伤预防费用列为工伤保险基金的支付项目。不过，我国工伤预防事业还刚刚起步，有关工伤预防的各项法律法规也正在制定之中。在加快推进我国工伤预防事业发展的进程中，有必要借鉴世界发达国家工伤预防的经验和教训。为此，本栏目拟从本期开始连续2期刊用《日本工伤预防的发展与现状》的研究成果，本期介绍日本工伤预防的建立、发展、管理及经费提供情况，下期则对日本工伤预防项目的开展及评估进行系统考察。

日本工伤保险的预防功能是通过工伤保险（又称劳动者灾害补偿保险，简称劳灾保险）与工伤预防（又称劳动灾害预防，简称劳灾预防）的有机结合以及完善的劳动安全卫生体系实现的。一方面，日本在工伤保险制度中实行具有导向性的行业差别费率与浮动费率相结合的费率机制；另一方面，通过立法将“确保劳动安全卫生”作为社会复归事业的一部分规定为工伤保险制度的任务之一。与此同时，日本亦积极发展并完善劳动安全卫生体系以发挥工伤预防功能。

1 现代工伤预防体系的建立与发展

1911年日本颁布《工厂法》，尽管该法仅适用于职工在15人以下且作业种类具有危险性和健康损害的工厂，其也仅对未满15岁工人和女工的劳动时间限制、禁止夜间作业以及对具有危险性和有害性工种的就业限制提出了要求，但该法却标志着日本开始以法律的形式保护劳工安全卫生权益。

1947年《劳动基准法》颁布实施，该法第五章 “安全与卫生”明确了企业对劳动者安全卫生的责任。在《劳动基准法》颁布的同年，根据其第八章“灾害补偿”的相关规定亦颁布实施《劳动者灾害补偿保险法》，正式实施劳灾保险制度，并推行行业费率机制。

二战战败后的日本，开始实行“倾斜生产方式”的经济复苏政策，生产资源被大量投向煤炭和钢铁产业，工业伤亡事故大量涌现，劳灾保险制度在运行两年后出现严重赤字。政府在1951年引入浮动费率机制作为缓解乃至解决劳灾保险财政危机的对策。不过，这一政策的出台却直接引致了日本劳灾保险制度与以预防事故为中心的劳动安全卫生管理相结合的积极效果。

1958年，日本制定并实施第1个“防止劳动灾害五年计划”，对今后五年的工伤预防目标及相关事业进行整体规划，目前正在实施的是第11个五年计划。1967年，日本开始实施《劳动者灾害防止团体法》，以中央劳动灾害防止协会为代表的非政府组织和民间团体开始开展工伤预防调查、研究、经办等业务，极大地促进了工伤预防事业的发展。

为应对石油危机，日本工业产业做出相应调整，《劳动基准法》有关劳动安全卫生的规定开始显现出一定的局限性，难以应对安全工作的新形势、新问题。为此，1972年6月8日颁布《劳动安全卫生法》，该法以确保作业场所劳动者的安全健康和促进舒适作业环境的形成为目的，规定实施和推进有计划的、综合的劳动灾害预防对策。

1976年，日本对《劳动者灾害补偿保险法》进行修订，明确规定工伤补偿中应包含社会复归事业，并将社会复归事业分为4种，其中之一就是确保劳动者安全卫生事业。

经过半个多世纪的发展，日本通过构建以《劳动基准法》、《劳动者灾害补偿保险法》、《劳动灾害防止团体法》及《劳动安全卫生法》为核心的工伤预防法律体系，形成了以劳动安全卫生、行业差别费率与浮动费率以及社会复归事业中“确保劳动者安全卫生”的工伤预防架构和统一的管理体制。

图1 1953-2008年日本工伤死伤者人数

图2 厚生劳动省劳动基准局工伤预防相关机构组织架构

2 工伤预防的管理

日本劳动安全卫生和劳灾保险均实行垂直统一的管理体系。在国家层面，劳动安全卫生和劳灾保险制度的管理都由厚生劳动省劳动基准局主导。具体来说，劳动基准局安全卫生部为劳动安全卫生业务主管部门，劳灾补偿部则负责劳灾保险工作。在地方层面，各都、道、府、县的劳动基准局设置与中央业务对口的相应部门负责管理劳动安全卫生和劳灾保险。

劳灾预防事业除了受劳动基准局直接领导以外，还涉及厚生劳动省劳动安全卫生综合研究所、中央劳动灾害防止协会（及其会员）以及文部科学省等。从职能分工来看，厚生劳动省作为行政机关，负责工伤预防政策制定与规划并统筹协调各部门工作；中央劳动灾害防止协会是工伤预防经办机构；劳动安全卫生综合研究所侧重于工伤预防专业调查与研究；文部科学省则从安全专业人才培养和学术研究等方面为工伤预防事业服务。

在工伤预防事业中，作为经办机构的中央劳动灾害防止协会起着举足轻重的作用。

根据《劳动灾害防止团体法》，中央劳动灾害防止协会的成立需向政府登记，具有法人地位，属于公益法人中的社团法人，主管机关为厚生劳动省。其会员包括：依据该法规定成立的所有劳动灾害防止协会；执行职业灾害预防活动的雇主组织；执行中央灾害防止协会章程中所列的灾害预防活动的组织等。

中央劳动灾害防止协会经办的预防劳动灾害的相关事务包括：促进雇主、雇员组织与其他组织预防劳动灾害活动；设置并运营教育和技术支援设施；提供有关技术事项的指导与协助；有关机器、器具的检验与测试；举办劳工技能培训；搜集、传送信息与资料；进行灾害调查等。

此外，中央劳动灾害防止协会在全国9个地区设立安全卫生中心，2个地区设立安全卫生教育中心，其中安全卫生情报中心、劳动卫生检查中心和安全展览馆由厚生劳动省投资援建并委托经营。

图3 日本劳动保险账户收支

3 工伤预防经费的来源及使用

图4 2010年各项目占工伤预防总预算费用的支出比重

工伤预防经费在不同的管理机构，资金来源和使用方向不尽相同。

3.1 工伤保险基金中的工伤预防经费

日本只将与工薪劳动者有关的两个社会保险——雇用保险和工伤保险统称为劳动保险，并将其作为一项特殊事业由“劳动保险特别会计”专项基金运营。该基金的主要来源是政府依据《劳动保险费征收法》向企业定期征收的保险费，另外还有一部分国家财政补贴。

日本劳灾保险实行全国统一的行业差别费率，以支定收，全国统筹。劳灾保险行业差别费率划分细密，以2012年4月1日最新修订的劳灾保险费率表为例，全部产业被划分为9大类55个行业，最高行业费率为89‰（隧道新建项目），最低行业为2.5‰（金融业和保险业）（见表1）。行业差别费率一般每3年调整一次，调整依据是过去3个保险年度的收支状况及职业伤害发生情况。

日本在行业差别费率的基础上实行浮动费率（労災保険率のメリット制）。企业自新加入劳灾保险的4年内不适用浮动费率。政府根据参保企业前3年劳灾保险的收支率（收支率=赔付的保险金/缴纳的保险费）确定企业的浮动费率。适用浮动费率时，持续事业（预期存在较长的企事业，如一般工厂、商店等）和有期事业（存续一定期限的事业，如建筑业和立木采伐业）有所差别。对于持续事业的劳灾费率浮动，收支率在75%以下的降低费率，75%～85%之间的不变，85%以上的提高费率，降低和提高费率的最大幅度为40%（见表2）。

适用浮动费率后的持续事业的劳灾保险费计算公示为：

表1 日本劳灾保险费种类

表2 持续事业劳灾保险率（除非业务灾害）浮动增减表

表3 2010年中央劳动灾害防止协会决算收支表（单位：千日元）

工伤保险基金中的工伤预防经费，体现在劳灾保险账户的社会复归事业科目中用于确保安全卫生事业的费用。工伤保险每年用于工伤预防的费用，是在对上一年度工伤预防费用支持项目进行目标管理评估后，根据评估结果并结合下一年的项目计划来确定的。不过，在实施过程中，会根据需要对预算进行一定调整。

3.2 中央劳动灾害防止协会的工伤预防经费

作为独立的社团法人，日本中央劳动灾害防止协会的收入和支出进行单独的会计预决算管理。从《2010年中央劳动灾害防止协会决算收支表》（见表3）来看，其收入项目涵盖宣传、教育、各种活动收入及财政补助等，2010财政年度的总收入约为70.4亿日元；支出项目则包括调查研究、宣传、教育、各种活动经费以及管理费等，2010财政年度总支出约为71.6亿日元。

3.3 劳动安全卫生研究所及文部科学省的工伤预防经费

独立行政法人劳动安全卫生研究所虽然隶属于厚生劳动省，但其执行的是独立的财务制度，除了部分资金来源于厚生劳动省的工伤保险基金外，还有受托费用、劳务费用等其他收入来源。

文部科学省则主要通过经费划拨支持高校中有关工伤预防专业的建设、高端人才的培养。其也通过合约或补助金的形式委托研究机构或中央劳动灾害防止协会进行工伤预防课题的调查研究，如国立横滨大学设立的安全、安心科学研究教育中心就是文部科学省所依赖、从事高级安全人才教育培养的基地，2004-2008年间文部科学省为其下拨的专项经费高达6.1亿日元。

[1]労働安全衛生法—成立と改正の経緯,http://labor.sub.jp/view/2006/3-1(148-157).pdf.

[2]中央労働災害防止協会組織の概要,http://www.jisha.or.jp/about/index.html

[3]労災保険率表（平成24年4月1日改定），http://www.mhlw.go.jp/bunya/roudoukijun/roudouhokenpoint/dl/rousaihokenritu_h24.pdf