对中小城市控制性详细规划的相关探讨

张敬贤

摘要：中小城市传统的控制性详细规划普遍存在着缺乏横向和纵向衔接、大而全的控制内容与市场的弹性需求存在矛盾、容积率指标的制定缺乏依据的问题，给规划管理实践带来了很多困惑。控制性详细规划在城市规划建设中具有重要作用，它既深化、细化了总体和分区规划，又指导和控制修建性规划的编制，确保了规划体系的完善和延续。文章针对分析了小城市控制性详细规划中所存在的问题，并提出一些规划思路和对策。

关键词：控制性详细规划；措施；编制

Abstract : small and medium-sized city traditional regulatory detailed planning there are generally lack of vertical and lateral link, the control of the big content and market demand of elastic contradiction, cubage formulated based on the index of the problem, the planning management practice to bring about a lot of confusion. Regulatory detailed planning in urban planning and construction plays an important role in, it is deepening, detailed the overall planning and zoning, and guidance and control of the planning of construction, to ensure that the planning system of perfect and continue. The article in view of the analysis the small city in the regulatory detailed planning of the existing problems, and puts forward some planning ideas and countermeasures.

Keywords: regulatory detailed planning; The measure; prepare

中图分类号：F291.1文献标识码：A 文章编号：

1 控制性详细规划在城市规划管理中的作用

城市控制性详细规划是以城市总体规划、分区规划为依据，以落实总体规划意图为目的，以土地使用控制为重点，详细规定建设用地性质、使用强度和空间环境，强化规划设计与管理的结合、规划设计与开发的衔接，将总体规划的宏观控制要求转化为微观控制的规划编制层次。城市控制性详细规划是连接总体规划与修建性详细规划的承上启下的关键性编制层次，是规划与管理、规划与实施衔接的重要环节，是规划管理的依据，是体现城市设计构想的关键。

城市控制性详细规划的出现，其作用有四：一是成为城市国有土地使用权出让转让的基本依据；二是提高了规划的弹性，增强了可操作性，缓解了规划实施的稳定性与政府任期政绩的显化性之间的矛盾，适应了由投资主体多元化带来的利益主体多元化和城市建设思路多元化对城市规划造成的冲击；三是满足了城市政府调控房地产市场和筹集城市建设资金的需要；四是增强了规划管理部门对各项用地和建设活动的有效控制，保证了规划意图的顺利实施。实践证明，凡是规划建设比较好的城市，其城市控制性详细规划功不可没。各项建设活动、招商活动、土地开发活动，如果没有城市控制性详细规划的指导，将无法取得好的发展成果。

2 小城市控制性详细规划存在的主要问题

2.1 规划储备严重不足

一些小城市的控制性详细规划覆盖面不够大，规划储备严重不足，应急性详细规划较多。在一些城镇化处于起步阶段的城市，其控制性详细规划成果的基础储备不足，为了加快发展，往往将应急性的详细规划成果作为决策依据，势必带来一些遗憾工程；一些重点地区的控制性详细规划编制尚未起步，重点地段环境景观设计还处于空白。在城市土地经营、城市基础设施建设、内外招商引资活动中，人们关注的焦点是一个地区具体的规划要求，政府在开发建设地段有哪些发展计划和在近期能否实施等问题，如果规划滞后并缺乏控制性详细规划作为依据，对诸如此类问题就难以说清，开发商也难以作出比较可靠的成本效益分析，从而影响到城市的可持续开发建设。在实际项目操作中遇到片区控制性详细规划缺失，包含的其中一两个小区已经建起后方发现需要规划建设片区道路但前期未进行规划，因此严重影响企业利益以及政府职能管理。

2.2 对资源空间配置的市场化研究不够

一些小城市的控制性详细规划对资源空间配置的市场化研究不够，导致在实施过程中的可接受性与约束力不强。在一些控制性详细规划编制过程中，规划编制人员往往只注意与城市总体规划的对接，而对规划区域的资源优势和市场开发价值则很少作深层次的研究，很多宝贵的不可再生资源在规划师笔下被忽视。

2.3 规划质量有待提高

一些小城市控制性详细规划中存在着质量有待提高的问题。一些承担小城市控制性详细规划编制任务的规划设计单位为赶任务，在对小城市控制性详细规划进行方案制定时没有做到精益求精，而仅仅按照规划编制规范的要求来保证规划内容的完整性，重点讲求规划文本和图面效果，而忽视了作为规划灵魂的方案质量，对规划实施的政策措施和规划实施的重点也很少提出系统的有说服力的方案。

2.4 公众参与力度不够

在小城市控制性详细规划编制过程中，公众参与力度不够，小城市控制性详细规划审批程序流行形式。在一些小城市控制性详细规划编制过程中，规划编制管理部门和规划设计单位往往注重领导的意见，而忽视民间的一些好的意见和建议，有时还存在着为了赶进度，致使小城市控制性详细规划审批的过程流于形式，在实施过程中经不住推敲，缺乏说服力等问题。

2.5 规划管理的权威性有待加强

小城市控制性详细规划管理难以树立其应有的权威。在一些小城市控制性详细规划管理中出现“走样”的情况主要有：基层越权审批“走样”，以领导意志为转移“走样”，迁就开发商利益“走样”，建设单位不按规划办事“走样”。这导致规划管理不能树立其应有的权威，城市建设模式集镇化，城市开发分散化，建筑风格自由化，城市面貌无序化。现实中存在的为追求利益允许企业项目容积率过高，而其他控制因素则不能满足要求，如高度过高影响城市景观、影响空气对流、影响日照等等。

3 对于小城市控制性详细规划的几点思考

3.1 保障公共利益不受侵害小城市控制性详细规划的主要任务是保障公共利益不受侵害。因此，我们要注重研究明确在市场经济条件下，小城市控制性详细规划应当控制哪些内容，以及哪些内容可以由市场主体来自由发挥。控制性详细规划是属于从宏观控制转向微观控制的规划编制层次，包括以土地使用控制为主要内容，以控制综合环境质量为重点的6 个方面：土地使用性质细分及其兼容范围控制，土地使用强度控制，主要公共设施与配套服务设施控制，道路及其设施与内外道路关系控制，城市特色与环境景观控制，工程管线控制等。因控制性详细规划属于详细规划阶段的编制层次，这就决定其对城市土地使用性质的细分必须进行“定性、定量、定位、定界”的具体控制。控制性详细规划只有达到“四定”（定性、定量、定位、定界）的编制深度，才能承上启下和满足各方要求。这是控制性详细规划编制的核心问题和首要特征。

3.2 规划指标应更具科学合理性

小城市控制性详细规划的指标确认要更具科学合理性。小城市控制性详细规划最核心的内容是对城市用地建设进行强度控制，主要体现在规划的指标上。因此，小城市控制性详细规划指标如何确定，就直接决定了其规划的科学与否。目前，小城市控制性详细规划编制中指标的确定主要是根据城市总体规划或分区规划中规定的人口容量和以往城市建设的经验数据，再结合国家有关人均规划建设面积标准、建筑间距等规定，进行效益分析，再推算出建筑密度、容积率、高度和绿地率等指标。这种方法对于城市居住区的规划是比较适应的，但对城市建筑的整体形象缺乏考虑，不利于城市景观和城市特色的塑造。因此，必须重视小城市控制性详细规划编制中建筑形体的控制问题，特别是在城市中心区、广场周边、道路交叉口、主要道路两侧等城市重要地段，需要先做概念性建筑形体规划控制模型，再将各项规划技术要素推算成小城市控制性详细规划的各项指标。

3.3 提高规划的覆盖面

应提高小城市控制性详细规划的覆盖面。随着城市旧区改造和新区开发量的逐步加大，小城市控制性详细规划的作用越来越重要。在社会主义市场经济条件下，土地的有偿出让转让已成为单位和个人取得城市国有土地使用权的基本方式，而小城市控制性详细规划在调控和引导城市国有土地出让转让中有着十分重要的作用。如果我们的小城市控制性详细规划覆盖面大，那么，不管市场如何变化，我们都有管理的依据，就用不着“临时抱佛脚”。因此，我们必须逐步提高小城市控制性详细规划的覆盖面，系统地强化对整个城市用地的规划控制，积极主动地发挥规划的龙头作用。要提高规划建设用地范围内小城市控制性详细规划的覆盖率，对城市总体规划确定的近期建设地区、重点开发地区、城市窗口地段和历史文化保护地区要加紧制定控制性详细规划。对重要地段的小城市控制性详细规划要提请市县人大常委会审议通过。规划行政主管部门要加强对重要地段规划设计方案竞选的组织和管理，超前组织对重点地区小城市控制性详细规划的编制工作，超前做好土地储备地块和城市主要出入口道路的小城市控制性详细规划编制工作。在实际操作中，小城市控制性详细规划的覆盖面及编制的内容深度要因地制宜，对旧城改建来说可以做到全部覆盖；就新区开发面而言，则可以针对其建设范围做好小城市控制性详细规划。

3.4 加强管理实施

应加强小城市控制性详细规划的管理实施。“三分规划，七分管理”，小城市控制性详细规划无论编制得多么完善，都仅是城市建设的基本依据，只有通过强化管理，才能变成现实。小城市控制性详细规划以城市总体规划为依据，同时又是修建性详细规划的依据。因此，要通过新闻媒体等多种形式做好小城市控制性详细规划的宣传工作，动员全社会的力量来关心、支持和监督小城市控制性详细规划的实施工作。要进一步创新规划管理体制，逐步推行规划成果展示制度、规划

审批听证制度和规划管理行政追究制度。要严格依据小城市控制性详细规划的内容要求，严把修建性详细规划的审查关。要充分发挥控制性详细规划对城市土地的管制作用，促进城市建设的健康协调发展。

4 结语

控制性详细规划是规划与管理、规划与实施相衔接的重要环节，是规划管理的必要手段和重要依据。控制性详细规划编制工作的水平高低将直接影响规划管理工作的好坏以及城市建设的发展。所以，在进行控制性详细规划时，应首先进行宏观层面的城市设计运作，即城市设计的深层内涵研究，以此确定其具有决定意义的“依据”内容，如构建适宜的布局结构、整体景观设计等，从而使控制性详细规划更切合实际和更具可操作性。

参考文献

[1]周剑云.中国城市规划法规体系[M].北京：中国建筑工业出版社，2006.

[2]广东省城市控制性详细规划管理条例，2004，12.