土地财政与我国财政体制关系的经验研究

肖全章，郭 欢

(1.中南财经政法大学 财政税务学院，湖北 武汉 430073;2.中南财经政法大学 金融学院，湖北 武汉 430073)

一、引 言

我国自实行分税制财政体制以来，中央政府和地方政府在财政收支权力的划分上逐步稳定下来，这对于激励地方政府发展经济具有积极作用。但是，分税制改革的最初动因是要解决财政包干制下两个“比重”(财政收入占国民生产总值的比重和中央财政收入占总财政收入的比重)下降的弊端，分税制在调整中央和地方之间关系的过程中没有实现财权与事权的统一与匹配，同时，分税制只是规范了预算内财政收入的运作方式，并没有对预算外和非预算资金进行更加规范化的管理，导致地方政府拥有很强的激励通过扩大预算外收入，把对地区经济的“援助之手”变成 “攫取之手”［1］。

自1986年颁布并经1998年和2004年两次修订的《土地管理法》将通过土地市场出让土地使用权的行为合法化以来，土地出让收入越来越成为地方政府收入的重要来源，2010年全国土地出让收入达到29 109.94亿元。并且，各地城区面积和基础设施建设的扩大、通过土地开发出让和转让取得收入，都是地方政府在分税制财政体制约束下主动采取的行为方式，一些地方政府土地直接税收及城市扩张带来的间接税收占地方预算内收入的40%，而土地出让金净收入占政府预算外收入的60%以上。

可见，分税制财政体制这一制度使中央和地方的财政收支状况发生显著改变的同时，也极大地改变了地方政府的行为方式，财政收支的不平衡使地方政府把眼光投向了他们手中最大的经济资源——土地。……