代表票决制：坐实乡镇人大决定权

周晓鹏 韩玉华 程灏

随着民主法制建设的推进和代表素质的提高，乡镇人大已不仅仅满足于听报告和提建议。在我省松阳、宁海等县市，一些乡镇人大在行使重大事项决定权方面进行了积极的探索和尝试，对破解本行政区域内的发展难题起到了较好作用。

“经樟溪乡第十六届人民代表大会第一次会议与会代表投票表决，樟溪乡人民政府2012年重点实事项目，按得票高低排序依次为：继续推进和实施旧村改造工程，改善居住条件；加强农田水利基础设施建设，实施江南灌区节水改造工程；继续实施三沿整治工程，美化人居环境……”

2012年1月8日上午10点20分，松阳县樟溪乡第十六届人民代表大会第一次会议审议通过了樟溪乡2012年度重点实事项目。这是该乡自2010年以来第3次采用代表票决的方式决定政府实事项目。

政府要办哪些事，代表说了算

按照法律规定，乡镇重大问题，尤其是有关经济社会发展的重要决策，必须经过乡镇人大审议通过，才能付诸实施。但实际上，目前乡镇的许多重大问题、重要决策，不少是由乡镇党委书记办公会议决定的，没有经过人大审议这个法定程序便付诸实行。有些法定的重大问题、重要决策，虽然经过人大审议，但也只是行礼如仪、照本宣科而已。

为扭转这种态势，从2010年起，松阳县樟溪乡一改原来乡领导班子集体商量决定实事项目的做法，将实事项目的选择权交给了人大代表。

在通过调研形成政府实事候选项目的基础上，樟溪乡人大在人代会期间组织全乡人大代表投票表决，按得票多少进行排序，确定年度政府实事项目，并写入政府工作报告，提交乡人代会审议通过，赋予其法律效力。

松阳县人大代表，樟溪乡第十五届、第十六届乡人大代表，大徐村党支部书记廖新民至今对2010年3月31日樟溪乡十五届人大四次会议上进行的第一次票决情况记忆犹新。

“那天参加票决，代表们的心情都很激动。”廖新民告诉记者，当时，有12个项目列入政府实事项目候选项，“票决时，我在群众反映强烈的开通电灌站、加快康庄公路建设进程、加快江南畈农田水利基础建设等5个项目前打了勾。”

“水利建设1票、乡工业功能区块建设1票、村庄整治1票……”作为首次票决时的监票人，樟溪乡人大代表、徐山村村民廖菊霞目不转睛地盯着唱票现场，计算每个候选项目的得票。短短的半小时，她却感觉十分漫长。

“唱票结束，旧村改造、水利建设、乡工业功能区块建设、村庄整治等群众反映最强烈的实事工程位列前5位，成为樟溪乡政府2010年要办的5件重大实事。”廖菊霞回忆说。

类似的票决场面，在我省宁海县上演得更早些：从2008年10月开始，该县在力洋镇、大佳何镇开展了乡镇政府实事工程代表票决制试点，并于2010年在全县14个乡镇全面推开。

宁海县力洋镇原党委书记蒋东辉曾用6步走的“做菜”流程来描述政府通过人大代表票决办实事的过程：

“议菜”，即项目征集阶段，广泛地听取县镇两级人大代表及当地群众意见；“配菜”，即初定工程项目阶段，镇长办公会议和镇人大主席团会议讨论，将征集来的意见分类、归纳和打包进行筛选整合，确定一定数量的可行性项目，提交镇人代会表决；“点菜”，即代表表决阶段，召开镇人代会，由代表打分，确定当年政府实事工程项目，并当场公布；“炒菜”，即政府组织实施阶段；“验菜”，即代表督查、评估阶段；“用菜”，即群众享用阶段，让百姓感受上一年镇里实事工程带来的实惠。

松阳县人大常委会副主任吴毅认为，人大代表票决实事项目，不仅扩大了基层民主，丰富和充实了人民当家作主的政治内涵，更发挥了人大代表的民主决策权，使政府决策多一道保险，更加科学。

“樟溪乡人大的做法，改变了过去重大事项领导拍板、民主参与成分不足，重大决策科学性、针对性不强等弊端，是科学发展观在重大事项决策过程中的落实，也是对群众负责的体现。”吴毅说。

曾赴宁海县观摩的世界与中国研究所所长、中国基层民主问题研究专家李凡也对代表票决实事项目给予好评：“这种协商性、对话性的民主，为中国民主的未来发展开辟了一条新路径。票决制的做法，无疑提升了人大的地位，也提高了人大代表的履职能力。”

实施几年来，效果不一般

有学者认为，乡镇一级人大作为最基层的国家权力机关，乡镇范围内的重大事项在人代会上交由人大代表来议决，更能直接体现人民当家作主的宪法精神。

作为樟溪乡代表票决实事项目最初的决策者和参与者，原樟溪乡人大主席杨香兰对此深有体会。“票决绝不是一种形式，而是一种实实在在的监督。乡政府实事项目代表票决制，变政府‘为民作主为‘由民作主，把民生事务真正办到了百姓心坎上，把实事项目建设进度明明白白摆在了代表面前。”

的确，在确定5项重点实事项目后，樟溪乡人大组织代表全程参与其中：

年前，针对每个实事项目都成立了一个实事项目监督小组，成员由人大代表、村干部、群众代表组成，实时跟踪监督实事项目的落实进展情况。

年中，经常性地组织代表开展调研、视察，及时了解实事项目进展情况，组织代表对乡重点工程，重大民生项目进行视察并向乡政府及有关部门（单位）提出代表视察报告、建议。

年终，及时组织部分人大主席团成员、人大代表对乡政府及有关部门进行效能评估；在人代会上，由乡政府主要负责人向代表们报告实事项目实施情况，对实施完工的项目进行总结，对未完成的项目作出必要说明和解释，分析存在的问题，研究落实工作措施。

樟溪乡是一个典型的缺水乡，水利基础设施建设是当地百姓翘首以盼的项目，但由于项目资金缺口大、政策处理难等原因，乡政府一直没有条件将其列为重点实事项目给予实施。

在2010年乡人代会上，水利项目建设经票决成为当年度的实事项目后，针对该项目存在的问题，乡人大主席团结合县人大代表中心组活动，约请县水利局局长、乡政府主要负责人面对面沟通协商，促成项目启动资金的落实。最终，由县水利局投资200多万元修复了电灌站和引水渠道，有效解决了樟溪乡农田的灌溉问题。

2012年1月6日，樟溪乡人大开展了代表中心组视察活动。当看到清澈的松阴溪水源源不断地从电灌站流向农田，樟溪乡包村村民韩子火对视察组成员由衷地感叹道：“实事项目的拍板，从乡政府需要出发转变为从我们老百姓需求出发，这真是一个了不起的进步。”

“实践证明，只有在充分发扬民主的基础上作出决策，才能确保决策顺应民意，加快政府落实工作的进程。”樟溪乡党委书记李文军告诉记者，老百姓可能会不相信某一个领导，但绝对会相信几十个人大代表投票决定的一个决策。

“樟溪乡政府实事项目人大代表票决制，形式上是以乡人大为主导、人大代表为主体的运作模式，但实际上通过人大代表这一纽带还权于民，实现了政府、群众、代表三方合力办实事的局面，把人大行使重大事项决定权和监督权有机地结合起来。这不仅扩大了代表的知情权，也拓宽了公众参与民生决策的范围，凸显了公共决策的民意基础，增强了政府决策的程序合法性。”李文军说。

据了解，实事项目人大代表票决制产生了强大的推动力。该制度在樟溪乡实施3年来，已先后票决产生了25项政府实事项目，一批民生问题得到了妥善的解决。在宁海县，2010年和2011年各乡镇通过代表票决，分别确定和实施重大实事工程141项和133项。

好做法为何难推行？

毋庸置疑，随着民主法制的不断健全和代表素质的提高，乡镇人大若只限于审议报告，提出建议和议案，已不能满足代表履行职责的要求和客观需要。在这种情况下，重大事项决定权的行使就显得越发重要。

作为我国最基层的国家权力机关，乡镇人大离人民群众最近，与人民群众的联系最为密切，也最了解人民群众的呼声和愿望。在乡镇人大的职权范围内，结合百姓关心的问题，开展类似代表票决这种做法，应是坐实乡镇人大行使重大事项决定权、不断提高乡镇人大权威的一个突破口。

以宁波市人大常委会原副主任卓祥騋为课题组主要成员的调研报告《关于宁波市乡镇人大工作现状的调查及思考》指出，“宁海县乡镇政府实事工程人大代表票决制工作，丰富了乡镇人大工作的内容，拓展了乡镇人大主席团和代表依法履职的途径，使乡镇人大和代表有事做、有力使、有奔头、有威信”，“建议在全宁波市推广宁海县乡镇政府实事工程人大代表票决制工作，不断丰富基层人大工作内涵”。

然而，目前的一个现状是，在全省甚至全国范围内，类似宁海、松阳县市，将政府实事工程决定权交予乡镇人大代表进行表决的并不多。北京市人大常委会研究室综合处处长田洪俊曾对北京市182 个乡镇人大进行调研了解，近3 年来行使过专项决定权并作出决议、决定的还不到10 个乡镇。

有论者认为，造成这种现状的原因在于法律层面上对重大事项的界定还不够明确。

“乡镇人大行使重大事项决定权首先要明确哪些重大事项必须经过人大决定，哪些事项不必经人大决定，而宪法和地方组织法对乡镇人民代表大会重大事项决定范围只作了原则性规定，没有明确的范围。”田洪俊撰文指出，由于法律上不明确，造成在实际工作中没有具体的规定和硬性要求，给乡镇人大行使重大事项决定权带来一定困难。

甚至有人提出，乡镇人大是否有重大事项决定权仍有待商榷。对此，人大制度观察者卢鸿福指出，乡镇人大的职权，地方组织法赋予了13项，简而言之就是3权，即重大事项决定权、监督权和选举权。

在《乡镇人大重大事项决定权之争引起的反思》一文中，卢鸿福说，“重大事项决定权在一些乡镇很少或没有运用，其制度优越性未能得到充分显示，致使这一职权成为被遗忘的角落。”

在田洪俊看来，乡镇人大决定权行使了多少，与党委的支持力度有关。“党委对人大行使决定权重视与否和重视程度就决定了人大在行使决定权问题上是否能够到位。”

一些基层人大工作同志也坦言，行使重大事项决定权难以铺开，与基层政府 “万一完成不了，无法向人大交待”的思想顾虑有关。“比如代表票决民生实事，因为经过人代会表决，所以有法律效力，下一年度需要上人代会向代表说明。如果不能按期完成，政府负责人怎么向人大汇报？而且实施民生项目所需要的资金，对乡镇人民政府而言也是一个不小的负担。”

“任何一种权力的实施，必须依靠相应有效的制度支持。而我国宪法和地方组织法在乡镇人大行使重大事项决定权方面，却恰恰缺乏系统而具体的制度支撑。”田洪俊指出，要建立健全保证人大行使决定权的相关制度，用制度来规范各级各部门行为，给乡镇人大行使决定权创造必要的条件。

“彭真任全国人大常委会委员长时期，曾打算单独搞一部关于乡镇人大的法律，但没搞成他就去世了，留下了很大的遗憾。我们要积极呼吁，将这个问题提上日程。”田洪俊说。

卢鸿福认为，要让乡镇人大重大事项决定权深入人心，有效运用，还有很长的路要走。这不仅要进一步加大宣传力度，宣传重大事项决定权在乡镇人大的一些好的做法，好的经验，还要正确理顺党委决策、人大决定、政府执行三者之间的关系；不仅需要进一步完善规范重大事项决定，厘清哪些重大事项必须要经乡镇人大决定，哪些只需要听取情况汇报，使重大事项决定权更具操作性和实践性，还要积极运用。

“民主需要实践，一次具体的实践比几十次宣传说教效果明显得多。因此，乡镇人大的重大事项决定权要善于行使，敢于行使，大胆行使，通过重大事项决定权把党的意志与人民群众的意愿结合起来，使党的主张变成人民群众的自觉行动。”卢鸿福说。

摄影蔡荣章