我国经济垄断的反垄断法规制

刘玉勉

(安徽三联学院，安徽合肥230601)

一、我国经济垄断的现状及规制立法

在由计划经济向市场经济转轨的背景下，市场主体为追逐利润，会采取一系列竞争手段以巩固市场地位或提升经济实力，而采取非法手段以实现限制或排斥竞争，即为法律所禁止的经济垄断。

(一)我国经济垄断的现状

我国正处于由计划经济向市场经济转型时期的特殊经济环境，市场经济中已然存在以合法方式存在的“垄断”情形，此类合法垄断主要集中于公有制经济下的关系国计民生的重要行业领域。法律规制的经济垄断的三种主要行为方式，即垄断协议、滥用市场支配地位、经营者集中，在我国市场经济中不断演化。相较而言，垄断协议、滥用市场支配地位行为，已成为我国经济垄断的突出表现形式。自2010年以来，我国商务部受理的经营者集中申报案每年逾百件，并呈逐步上升趋势，经营者集中行为也逐步扩张并逐渐成为导致市场壁垒的一股力量。当前，我国经济垄断主要有三个特点:

1.经济垄断主体呈现多元化。政府管控的国有企业已不是我国市场经济中的惟一主体，基于民营企业的持续发展以及外商企业的不断扩张，我国市场经济已逐步形成市场主体多元化格局，经济垄断主体也随之呈现出多元化趋势。政府作为最终垄断者的领域逐步缩小，非政府机构作为最终垄断者的领域不断增加。实务中，从商务部公布的经营者集中申报案例中也有体现。

2.经济垄断存在产业差异化。当前，我国关乎国计民生的重要产业，如能源产业、通讯产业、交通产业等，通常以政府管控的国有大型企业为主占据市场支配地位;而一些新兴行业以及国家逐步降低准入门槛的产业，如高科技产业、家电产业等，有些市场领域由非国有企业占据市场支配地位，并且呈现逐步扩张的态势。我国市场主体的经济实力在不同产业呈现出差异化特征，因此，实施经济垄断的主体及行为方式也呈现产业差异化特征。

3.部分经济垄断的动因具有特殊性。我国在现阶段的市场运行过程中，政府导向仍会对市场方向产生调节作用。部分行政机构以导向性的管理对特定产业或特殊企业进行间接干预，从而形成产业垄断。此类经济垄断是以行政机构的主导作用为机理，但以市场主体的自主作为为形式，具有一定的隐蔽性以及政府保护作用。

(二)对经济垄断进行规制的必要性

经济垄断的行为结果是限制、排斥竞争，对经济垄断进行规制是维护法律公平秩序、改善国家宏观调控、确保弱势群体权益的需要。

1.对经济垄断进行规制是维护法律公平秩序的需要。依罗马法法谚“凡行使权利者，无论对于何人，皆非不法”，追求权利自由是法的价值之一。市场经济的内在需求为等价交换和自由竞争，确保市场主体行使权利的自由是市场经济体制的本能;然而，如果立法只限于确保行使权利的绝对自由，那么无限度使用权利将会导致权利滥用，最终侵害法律秩序。法权应当保障每个人的自由与完整，而在这自由与完整之中，所有的成员须相互承认彼此的自由与平等。因此，权利行使应当有边界，市场经济中的自由竞争应当以权利滥用之禁止为边界。

2.对经济垄断进行规制是改善国家宏观调控的需要。国家宏观调控旨在通过强化市场监管，优化资源配置，营建健康发展的市场环境。对经济垄断行为的规制，一方面可以打破垄断，引入市场竞争活力，促进市场主体提升技术、提高效率，增强市场主体的整体经济实力;另一方面可以通过公平竞争，引导市场资源有效、合理配置，是改善国家宏观调控的有效途径。

3.对经济垄断进行规制是保障消费者权益的需要。经济垄断是市场运行的产物，其行为最终的目的是市场主体追求高额的经济利润。市场主体通过实施经济垄断行为，可以在一定程度上取得某一行业或某一市场领域商品的销售价格的话语权，从而提升销售价格，为垄断行为主体带来实际利益，但这无疑会侵害相对弱势地位的消费者的权益。因此，为保障消费者的合法权益，应通过立法对经济垄断行为进行规制。

(三)我国规制经济垄断的立法概况

我国经济体制改革之初，就通过行政法规等形式开始对经济垄断进行规制，如国务院1980年发布的《关于开展和保护社会主义竞争的暂行规定》。随着经济体制改革的推进，对经济垄断进行规制的法律位阶有所提高，除了在法规、规章中进行规制外，相关法律规范还散见于一些具体法律，如1993年颁布的《反不正当竞争法》第6条、第11条、第12条、第15条，1997年颁布的《价格法》第14条等均是关于经济垄断的法律规范。通过长期的理论与实践立法准备，《中华人民共和国反垄断法》(以下简称“《反垄断法》”)自2008年8月1日开始施行。《反垄断法》作为规范市场秩序的基本法，是我国第一部反垄断形式法，其对经济垄断行为进行了系统的规制。鉴于实践要求，《反垄断法》的法律规范主要以原则性规定为主，相关配套法规进行释义性规定。《反垄断法》的颁布不是我国反垄断立法的结束，而是刚刚走完的第一步，因此，我国规制经济垄断在立法方面还是任重道远。

二、我国《反垄断法》关于经济垄断的规制制度

我国经济垄断的反垄断法规制，是以《反垄断法》为基础，以配套法规为辅助的制度构架体系。《反垄断法》实施后，为细化法律规范，强化可操作性，国务院规定的承担反垄断执法职责的机构分别对应其反垄断职能范畴，颁布了相应的配套法规。根据国务院“三定”方案，我国经济垄断行为的管理结构，是由商务部、国家发展和改革委员会、国家工商行政管理总局三部门共同构成反垄断执法机构的多元管辖格局。

(一)关于垄断协议的规制制度

《反垄断法》第二章专章规定垄断协议，该章以列举方式分别规定了横向垄断协议与纵向垄断协议的法律禁止情形，并针对部分特定情形作出法律上的豁免。国家工商行政管理总局于2010年12月31日公布的《工商行政管理机关禁止垄断协议行为的规定》，在适用范畴上排除了价格垄断协议的基础上，细化了横向垄断协议的相关规定;国家发展和改革委员会颁布的于2011年2月1日起施行的《反价格垄断规定》，将价格垄断协议纳入适用范畴，分别从横向、纵向两种形式，对价格垄断协议进行了更为细化的规制。国家工商行政管理总局颁布的于2009年7月1日起施行的《工商行政管理机关查处垄断协议、滥用市场支配地位案件程序规定》以及国家发展和改革委员会于2011年2月1日起施行的《反价格垄断行政执法程序规定》主要是从垄断协议的执法程序方面进行了释义性规制。关于垄断协议的规制制度，我国现行法律法规主要以列举方式对法定禁止情形予以明确界定;同时，纳入了关于行业自律组织的相应规定。与之对应，在滥用市场支配地位和经营者集中的《反垄断法》与其他配套法规规章的相应规制中，较少涉及关于行业自律组织的规定。行业自律组织具备维护本行业权益与协调本行业秩序的双重职能，与行政监管共同构筑成我国的监管体系，因此，通过法律规制发挥行业自律组织的管理效能，可以成为我国反垄断法规制的一个考量方向。

(二)关于滥用市场支配地位的规制制度

《反垄断法》第三章是关于滥用市场支配地位的规定，该章从实现法律规制功能性的角度出发，分别规定了滥用市场支配地位的行为方式、市场支配地位的认定依据、推定为市场支配地位的情形。随后，国家工商行政管理总局颁布的于2011年2月1日起施行的《工商行政管理机关禁止滥用市场支配地位行为的规定》，对应《反垄断法》第三章的结构对滥用市场支配地位的具体行为方式以及界定依据等进行了明确规定，该规定遵循国务院的“三定”方案，同样排除了价格垄断的适用;国家发展和改革委员会颁布的《反价格垄断规定》则通过第11条、第12条、第13条等条款专门针对性的规定了滥用市场支配地位中的价格垄断情形。相应的程序性配套法规与垄断协议适用的程序性配套法规保持一致。关于滥用市场支配地位的《反垄断法》规定以及相应的配套法律法规，更为注重法律功能性，如对于市场支配地位的认定，现行法律规定了以市场份额为标准的界限，以强化法律适用的可操作性。

(三)关于经营者集中的规制制度

《反垄断法》第四章关于经营者集中，主要是从程序体例上对经营者集中的具体情形、申报程序、审查要求等进行了具体规定。紧随《反垄断法》之施行，国务院于2008年8月3日公布《关于经营者集中申报标准的规定》，并于公布之日开始实施。为进一步强化对经营者集中的反垄断规制，商务部于2010年颁布了《经营者集中审查办法》、《经营者集中申报办法》、《关于评估经营者集中竞争影响的暂行规定》，关于对未依法申报的经营者集中调查处理的规定、关于经营者集中附加限制性条件的规定以及对未达申报标准涉嫌垄断经营者集中调查处理办法等配套规则的制定已提上日程。上述配套法规、规则从经营者集中的界定标准、申报审查程序等方面，细化了《反垄断法》关于经营者集中的相关规定。从国务院及商务部对于经营者集中垄断行为的法制工作进程来看，对于规制经营者集中的配套法规规章体系的衔接与健全，仍是目前主管部门的重点。相较于垄断协议、滥用市场支配地位的法律规制而言，规制经营者集中的配套法规规章体系，制法主体中增加了行政位阶相对较高的国务院，并且主要由商务部集中制定相关配套法规规章，法律价值选择更易于统一，具体关联规定更易于协调。

三、完善我国经济垄断反垄断法规制的建议

《反垄断法》作为我国第一部反垄断形式法，其法律规范较为原则，这一方面是为了使法律规范涵盖范围更为广泛，程序规制设置更为全面;另一方面是为释义性配套法规预留解释空间，以更好地适应社会实践。

(一)我国经济垄断反垄断法规制的不足

《反垄断法》及其相关配套法规对我国社会主义市场经济法制的完善意义重大，但从立法技术及实务应用来看，我国现行反垄断法仍有部分规定值得商榷。

1.配套法律体系亟待健全。目前我国经济垄断反垄断法配套法律体系主要存在以下几个问题:一是配套法律体系不完整，如根据《反垄断法》第21条的规定，经营者集中采用强制性事先审查标准，事先审查程序的启动应当由经营者主动发起;但对经营者未依法申报的情形，《反垄断法》未予明确法律责任，而相关配套法规也未及时补充法律缺位。二是部分配套法规的释义性功能未切实体现，如国家发展和改革委员会颁布的《反价格垄断行政执法程序规定》第3条规定，重大案件由国务院价格主管部门直接组织查处，但该规定没有对“重大案件”明确界定，释义性法规仍需进一步释义，缺乏可操作性。三是配套法规之间的关联规定未能协调统一。在实体法律规范方面的表现，如国家工商行政管理总局颁布的《工商行政管理机关禁止垄断协议行为的规定》第3条与国家发展和改革委员会颁布的《反价格垄断规定》第6条均是对垄断协议协同行为的界定，但界定依据却存在差异。

2.法律责任制度尚需改进。尽管我国《反垄断法》的法律责任种类囊括了民事责任、行政责任以及刑事责任，但部分规定仍有缺失。如:关于民事责任的规定，未将“消费者”明确纳入反垄断法的诉讼主体范围内，缺乏一个能与垄断行为主体抗衡的主张消费者权益的“适格”主体。关于行政责任中罚款的规定，有学者对其惩罚实效性产生质疑。另外，与《反垄断法》法律责任制度相应的配套法规，存在未严格遵循规范一致性的问题，如商务部制定的《经营者集中申报办法》第15条，针对申报人故意隐瞒重要情况或者提供虚假信息的情形，仅规定了“不予立案”，却未与《反垄断法》第52条相关规定一脉相承，不利于协调统一经济垄断反垄断法规制体系。

3.多元管辖结构有待完善。从实践效果来看，我国经济垄断的法定多元管辖格局易造成管辖冲突或者管辖缺位的问题，尤其在价格垄断的管辖界定上，这一矛盾更为突出。我国关于垄断协议以及滥用市场支配地位的经济垄断行为，由国家发展改革委员会、国家工商行政管理总局两个部门以是否涉及价格垄断为标准分工管辖。但实务中，涉及价格的垄断协议也可能涉及其他排除或限制竞争的约定内容，经营者滥用市场支配地位可能实施了包括价格垄断在内的多种垄断行为，在我国现行的管辖模式下，上述垄断行为极易产生两元管辖冲突，导致“无人管”或“双重管”的现象，增加执法成本。

(二)完善我国《反垄断法》规制经济垄断的立法建议

鉴于我国经济垄断的特性以及目前立法中存在的疏漏与矛盾，对未来我国《反垄断法》规制经济垄断的立法完善，笔者主要提出以下几点建议:

1.健全配套法律体系。《反垄断法》对经济垄断进行了原则性的规定，因此，对相应的配套法律法规的立法技术提出了相对较高的要求。健全配套法律体系的重点主要为:一是尽快补充缺位法规，缺位法规包括:对于《反垄断法》中的原则性规定需要进行释义补充的，法律规范衔接中存在缺位的以及实务要求亟待出台配套法规的等。笔者建议，尽快出台关于规制网络、通讯、能源等特殊行业中经济垄断行为的相应法规，在法律适用上实现有法可依。二是注重配套法规的解释功能，强调配套法规的规则运用的实用性、可行性，避免因堆砌概念而导致缺乏操作性。三是解决相关法律法规的冲突问题，一方面对于《反垄断法》施行前部分法律、法规、规章中，与现行法律有冲突的关于经济垄断的立法规定，应予以废止;另一方面，《反垄断法》的配套法规应与《反垄断法》保持一致，同时，不同部门制定的配套法规之间也应当保持关联规范的统一性。

2.完善相应的法律责任制度。《反垄断法》作为市场运行过程中的基本竞争规则，就应当对所有市场主体平等适用，其不能成为片面保护某一产业或某类市场主体的工具，法律规则的平等适用尤其应关注的是法律责任的落实。关于经济垄断法律责任制度的完善，建议对于以政府主导形成的经济垄断，追加行政机关的责任，以敦促行政机关对市场主体运营进行倾向性管理时关注《反垄断法》的有关规定;关于民事赔偿责任的规定，建议引入“特别责任”，即赔偿损失作为一种惩罚性责任机制，赔偿金额不以经营者实施垄断行为给他人造成的损失为限，以实现消费者权益最大范围的保护以及提升法律规范的威慑功能;配套法规中关于法律责任的规定，应当与《反垄断法》的相应规定保持一致，实现法律责任制度的统一。

3.合理统筹多元管辖的职能分工。我国经济垄断的反垄断执法机构设置较为分散，为避免因职责交叉导致重复执法或者因职责范围不明导致监管空白，应通过立法层面予以协调。首先，不同反垄断执法机构在制定相关法规或规章前，对于涉及多元管辖的内容应充分协商，尽量做到衔接，避免因衔接疏漏导致立法空白;其次，对于反垄断法执法机构的职责范畴应尽量予以划清，同时，应通过法律明确，针对同一案件涉及两家反垄断执法机构管辖的，双方应当建立协商机制，协商不成的由国务院反垄断委员会指定;再次，为建立专门的反垄断执法机构进行必要的实务与立法准备，因为专门机构可以利用其专业技术性多层面规制经济垄断行为，并且，设置专门机构也是解决当前我国经济垄断多元管辖冲突的最有效途径。

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