我国行业协会的发展现状及其制度完善策略

河南财经政法大学 法学院 刘旭阳

我国行业协会的发展现状及其制度完善策略

河南财经政法大学 法学院 刘旭阳

在传统经济法二元主体论中，经济法主体分为宏观调控主体与市场规制主体，其中，宏观调控主体包括金融、税收、财政及计划机构，市场规制主体包括反垄断、反不正当竞争与消费者权益保护机构。随着对经济法主体理论研究的逐渐深入，有学者认为传统经济法以政府与市场的二元结构为研究主体，忽略了社会中间层这一层阶的作用；并进一步提出了三元论的经济法主体思路，即政府—社会中间层—市场。这样的架构打破了传统的二元论，使行业协会在经济法主体中的理论与实践意义得到了凸显和重视。

一、行业协会与政府、企业的关系

1.行业协会与政府的关系。行业协会通过处理企业与国家的关系来满足经济法在自由竞争与秩序调控中的平衡。作为政府与市场之间的“中介组织”，行业协会有其独特的职能和意义。它对政府创设一个公平、充满秩序又不乏自由竞争的市场环境有很大裨益。

随着现代主义式政治及经济理论的发展，政府在现代市场经济中的角色逐渐向一种有限的、民主的、责任性的方向发展。经济法中政府的经济干预权包括宏观调控权和市场规制权两项。政府在进行经济管理的过程中，力求达到最合理的社会资源配置，引导市场合理竞争和社会公共利益的实现。但政府进行经济干预并不都会带来好的结果，有时也会因为政府自身的体制缺陷而出现政府失灵现象，如权力寻租、政府公共产品的供应不足及其审查机制的欠缺等。导致政府失灵的根本原因，除了政府自身的缺陷外，还表现在政府在面对市场时的局限性，政府对市场信息和需求的获得并不顺利，其经济政策、产业计划也很难直接在企业个体中得到贯彻。而作为连接政府与企业的中介组织，行业协会能帮助政府实现对经济的干预，帮助国家落实相关产业经济政策。行业协会与企业的直接性联系使其更容易用国家经济政策来规范整个行业的市场行为及产业导向。在此意义上，行业协会可以作为分担政府某些工作的一个具有自律性的组织。这也符合现代行政体制改革中依靠行政权力下放和让渡来转变政府职能，进而实现行政效率的提高和行政民主化。在社会生活中，隶属于公共领域的事务大量存在，使得单纯依靠政府来进行调整和规范并不能完全达到理想的社会效果，有时反而会适得其反，这就需要独立的社会性组织或协会来发挥作用。

2.行业协会与企业。当代社会是一个多元化的信息社会，信息的获得直接影响企业决策力的实施和企业收益。由于企业个体的信息获得与政府的经济政策并不完全对称，企业个体在市场中并不能充分地与政府建立友好关系。而且企业个体进行信息的搜集整理又需要花费大量的成本。对此，学者鲁篱主张，行业协会可以为节省各成员企业的信息搜寻成本搭建一个信息共享平台，平台的搭建维护费用由行业协会成员企业来共同分担，这样，企业个体便可以以最低的成本投入实现获得有效信息的目的。可以看出，行业协会为企业（这里主要指行业协会成员企业）提供的服务主要为信息的搜集与管理。其所提供的信息包括政府的经济、产业政策及政策导向，行业内的产品、技术、服务、创新和管理信息，行业外类似产品的产销状况及国际贸易状况等等。

按照国外学者布兰德利的观点，作为由单一行业内部的竞争者所构成的非营利性组织，行业协会的目的在于促进该行业产品销售和为雇佣方面提供多边援助服务。由此可以看出行业协会与企业之间的关系：作为一个社会团体，行业协会反映的是行业成员的根本利益，是行业成员积极的代言者；作为自律性的社会组织，行业协会规范协会成员企业的市场行为，对行业协会的参与成员一视同仁，维护企业的合法权益。也即是说，企业个体在行业协会内部的地位须是平等的，否则会出现大企业排挤中小企业的现象，这就有违行业协会的成立目的与职能。

当然，除了行业协会与内部企业之间的关系之外，还应当考量行业协会与外部企业之间的关系，因为行业协会毕竟是一个交流式的非营利性组织。除与内部企业建立联系外，它还有责任与外部企业建立合作关系，这样才能更好地为行业协会的内部企业提供信息服务。

二、我国行业协会的发展现状

带有行业协会性质的商业组织形式在我国自古有之，比如先秦时的“肆”，汉时的“行列”，唐时的“行”，明清时期的“公所”、“公馆”等，都在一定程度上发挥着行业协会的职能，为推动当时经济的发展发挥了积极作用。改革开放以来，我国政府由于职能转变的需要，认识到行业协会的重要性，行业协会也由此发展迅速，比如2001年国家经贸委把其下属的9个国家局撤销，改为行业协会。2005年，我国行业性社会团体的总数量为53 004家，比2002年的39 149家增加了13 855家。尽管行业协会发展迅速，但我国现代意义上的行业协会的发展现状并不容乐观。究其原因，我国行业协会的发展困境主要表现在以下几点。

1.行业协会的行政色彩浓重。学者汤蕴懿在其《行业协会组织与制度》一书中指出：“理论上讲，政府与行业协会是两个相互独立的机构，不存在谁领导谁的问题。”但实际上，我国的行业协会都隶属于政府的某个部门，协会领导都以行政级别定编定岗。以至于有人提出官办行业协会存在行政合法性问题。政府在给协会放权的过程中时放时收，在处理与行业协会的关系方面则时近时远。这是政府与行业协会关系中最具中国特色的地方。在行业协会的主要人员构成方面，还存在着党政机关及事业单位干部、甚至离退休干部兼任或担任行业协会负责人的现象，这对专业性行业性协会的发展是不利的。

2.行业协会内部运行机制不健全。在行业协会内部运行机制方面，除了存在大量党政人员在行业协会任职外，还存在一些行业协会性质和职权不明确，没有建立完善的人事制度、管理制度和会计制度等问题，使得强制入会、摊派会费等一系列不合理现象在行业协会建设过程中得不到有效规避。

3.行业协会的发展缺少相应的制度保障，尤其是立法上的保障。尽管我国国务院办公厅于2007年下发了《关于加快推进行业协会商会改革和发展的若干意见》，国资委也表示要在“十二五”时期重点培育80～100家品牌行业协会，民政部民间组织管理局在2011年6月组织召开了“关于行业协会市场化改革”座谈会，甚至民政部官员在媒体上也一再表示，为促进中国行业协会的民间化、规范化和法制化发展，中国将尽快对行业协会运作单独立法，但却鲜有下文。如今，在行业协会的规范化发展上我国仍没有一部完整的法律规范可供依循。

三、完善我国行业协会的制度构想

行业协会必须在达到一定的规模之后才能起到连通政府与企业的桥梁作用，才能真正参与政府的经济干预政策，才能为企业获得更为全面的政治、经济等贸易信息。正如托克维尔所言：“在私人生活中，一个共同的利益自然而然地引起一大群人去采取共同行动的情况极少；只有掌握了共同行动的技巧，才能去进行这种行动。在政治方面，结社的机会随时都可以从政治生活中找到。但是，结社的重要作用只能在规模巨大的社团中表现出来。”行业协会要形成真正意义上的连接政府与企业的中介组织，必须加强自身的制度建设；就我国的行业协会来讲，这种制度建设具体体现在以下方面。

1.建立完善的行业协会章程制度。行业协会的章程，也即由参与成员或多个行业协会发起人制定并由参加行业协会的成员自愿同意，对该行业协会的名称、性质、宗旨、职能、业务范围、组织机构、会计审计、成员权利义务分配以及争端解决机制等基本问题进行记载的规范性文件。行业协会章程是行业协会在运行过程中必须遵循的基本准则，也是规范行业协会成员的自律性文件。可以说，行业协会章程是行业协会必须遵循的“宪法”和“程序法”。

在我国行业协会的章程实践中，大部分行业协会都在其章程总则（第一章）中规定了行业协会的名称、性质、宗旨等。如《中国汽车维修行业协会章程》第二条规定：“本协会是由在中国境内从事汽车维修、检测及相关行业的企业、事业单位和团体以及个人在平等、自愿的基础上依法组成的具有法人资格的全国性行业协会，是不受部门、地区和所有制限制的非营利性社会团体。”但我国行业协会章程中对于行业协会独立性和自治性的规定并不充足，而且大多在章程中规定了与某政府部门的指导与被指导关系和监督关系。如《上海医药行业协会章程》第四条规定：“本协会按照《上海市社会团体登记管理条例》组建，经上海市民政局核准登记成立。协会的合法权益受法律保护。协会的主管部门是上海市经济委员会，挂靠上海市医药管理局。”《中国安全防范产品行业协会章程》第四条规定：“本协会的业务主管部门是公安部，社团登记管理部门是民政部。本协会自愿接受公安部和民政部的业务指导和监督管理。”另外，我国行业协会在章程中应设置理事会、常务理事会的组织机构，这对行业协会的组织运行和人事变更不可或缺。此外，还应明确并具体化协会的职能范围，不能让行业协会章程因缺乏操作性而成为一纸空文。

2.行业协会自治与政府监管的双向调度。按照国内学者鲁篱的主张，行业协会自治权应包括：对本协会的规章制定权；对成员企业的监管权（包括行业项目审批、产品认证、行业标准制定等）；对违反行业规范的企业进行非法律性的惩罚权（包括名誉处罚、开除会员资格及市场禁入等）；对行业协会内部成员纠纷的争端解决权和对损害行业协会或其成员企业利益的起诉权。应该说，行业协会需要一定的自治权来确保自身的有序运行和效用，但自治权的行使所带来的影响并不只限于此，它也会引发譬如行业内价格统一、限制竞争、排挤其他企业进入等涉及垄断和不正当竞争的弊端。这些都需要政府进行有效的监管来避免。

3.行业协会内部运作机制的完善。首先，打破现有行业协会的行政性运行模式，逐步建立起非营利性质的公司化管理运行模式，使行业的专业人才和技术人员参与进来，形成稳定有序有生命力的行业协会人员构成结构。这样才能为行业协会的成员企业提供包括行业信息搜集、政府经济产业政策搜集与解读、行业标准制定、特定技能的考核与证书许可、企业人员培训、行业产品展销与推介等有效信息，进而为行业协会的成员提供优质的服务和其他服务性产品。其次，行业协会是一个非营利性的自律组织，它与政府的经济管理机关的权力性、企业的营利性有着本质区别。行业协会在运行中应对自身性质有着清醒认识。防止演化为“第二个政府”，或者变为变相勒索企业的营利性机构。最后，行业协会除了严格执行合理的组织机构建设政策外，还应该建立完善的会计制度，对行业协会的会费收支进行独立会计核算和通报。

综上，行业协会是连通政府和企业的桥梁，对政府产业政策的制定及其在企业的落实具有重要作用。在当前情况下，行业协会只有构建起完善的运行机制，才能担当此任。