信息资源管理在税务系统中的应用

文/李俊卿

（河北大学MPA中心 河北·保定）

信息资源管理（RAM），是指管理者为达到预定的目标、运用现代化的管理手段和方法来研究信息资源在经济活动和其他活动中的利用规律，并依据这些规律对信息资源进行组织、规划、协调、配置和控制的活动。它是跨学科研究的产物，涉及面极广。其理论基础主要来自于信息科学、管理科学和传媒科学，这些学科相互作用，共同推进信息资源管理的发展。

信息资源管理活动主要是在三个层面展开的：在社会组织的微观层面，信息资源管理活动主要体现为一种管理过程，比如企业的EPR系统、税务机关的“四位一体”良性互动机制。在社会组织体系的中观层面，信息资源管理活动主要体现为一种网络管理，如政府机关的电子政务、行政审批中心、税务机关的“综合治税”机制，等等。在国家政府的宏观层面，信息资源管理活动主要体现为一种政策法规的主导调节，如制定《中华人民共和国电子签名法》、《全国人大常务委员会关于维护互联网安全的决定》（法律）；《互联网信息服务管理办法》（法规）；《互联网IP地址备案管理办法》（部门规章）；成立了信息产业部，等等。

关于信息资源的定义有广义和狭义之分。狭义的理解认为，信息资源是指人类社会经济活动中经过加工处理有序化并大量积累起来的有用信息集合，如市场信息、财经信息、科技信息、社会发展信息、政策法规信息等。广义的理解指的是除信息内容本身以外，还包括与其紧密联系的信息设备、信息人员、信息系统和信息网络。本文对信息资源侧重广义的理解。

一、税务机关引入信息资源管理的必要性

税务机关作为政府的行政执法部门，要受相关法律、法规的制约，服从于“为民执政、科学理政、依法行政、从严治政”这一政府建设的理念。税务管理活动作为人类社会活动的一种也要遵循管理学的普遍规律。税务系统的信息化建设也要符合国家信息化建设的整体规划和要求，所以在税务系统中引入信息资源管理理论是大势所趋。

（一）信息资源管理是信息化建设的必经阶段。国际上很多专家都对信息化进程的阶段有过论证，提出了不同的模型。有的将它划分为建设期、扩展期、整合期、成熟期；还有的将它划分为数据阶段、信息阶段、信息资源阶段、信息武器阶段。科学地分析我国信息化的阶段和进程，国内专家一致认为现在及未来的5～10年内，信息化将经历一个从信息资源建设阶段到信息资源管理阶段过渡的整合期。这是一个转折，这个转折的显著特点是信息资源已变成一个重要的经济资源，信息、物质和能源已成为人类社会的三大资源。它从过去购买计算机设备、铺设网络、开发应用软件来改善工作环境、提高工作效率，变成以这些信息资源的挖掘、管理、集中、调度和使用来追求和实现增值，这是信息资源建设阶段与信息资源管理阶段最实质性的区别点，这些资源都是信息资源的一部分即物理资源；另一部分就是这么多年以来在应用系统的数据库里面存放的大量数据和信息，即“狭义的信息资源”。如，纳税人的财务报表、纳税申报表；税务机关的政策、法规、制度、规章；税务人员的档案资料；税务机关的活动记录等等，它们以纸制资料、磁带、磁盘、网络数据等形式存在着。

通过有组织、有计划、有步骤的开发、集中、调度和使用这些税务信息资源，解决当前存在的税务信息采集不规范、不及时、不准确、不全面；保管安全性、长期性差；检索不便捷、利用率不高、针对性不强等问题，实现税务系统的信息共享、提升信息化的支撑能力已成为信息化建设的必然和当务之急。

（二）信息资源管理是实现征收管理现代化的有效手段。征收管理的现代化就是依托信息化的“物的现代化、制度的现代化、人的现代化”（南京市地税局局长戚鲁）。“物的现代化”是指现代化的技术装备在税收征管中的应用，包括硬件、软件、网络等，这是税务信息资源建设的范畴。而“制度的现代化、人的现代化”是税务征管流程的现代化和税务人员管理观念和管理手段的现代化，则是信息资源管理在社会组织的微观层面（如税务机关）的具体体现。

征收现代化是指利用现代信息技术创新征收手段，提供多元化的申报方式，降低纳税成本。虽然目前纳税人网上报税系统和在线支付系统、个体双定户批扣、12366纳税服务系统得到了广泛应用，但是网络的稳定性、软件使用的简便性、申报一次成功率、征收人员配备的科学性还有待提高。纳税人的遵从率和纳税成本的降低还有很大的提高空间。这些都需要对税务资源进行合理有效的开发、配置和调度。

税务管理是对税收的全过程进行决策、计划、组织、协调和监控的一种经济管理活动。也就是说，税务管理是运用管理学的一般理论和方法，研究如何实现税收目标的一门学科。而税务管理的现代化就是要将现代化的管理理论应用于税收实践，实现“征收率高、成本降低、社会满意”这一现代化的税收目标。

管理学的理论和实践的发展，已充分证明作为组织资源之一的信息资源日益成为影响组织管理效果和效率的重要因素。因此，如何更加合理地管理和利用信息资源，使其发挥更大的作用成为管理学研究的新领域。现代管理理论是在传统组织理论和行为组织理论的基础上，注重组织的系统性和开放性，认识到组织环境对组织结构和管理的影响，强调信息资源、信息技术以及知识对组织管理的重要性，将管理理论提高到一个新的高度。信息资源管理这一管理学的新兴学科得到了形成和发展。

近年来，税源信息对税务管理的决定作用已在税务系统中得到了充分认识。税务机关对系统内部的系统性和开放性也进行了重新审视。一些基于信息资源管理理论的税务管理机制正逐步推广。如，出于对组织开放性的认识，各级地税部门建立了“综合治税机制”；出于对组织系统性的认识，“四位一体”的良性互动机制正在稳步实施；对税源信息的深层次处理的纳税评估开展得如火如荼。所有这些税收管理实践说明：税务管理从本质上说是税收信息管理，税源流失就是税收信息流失，税务机关和纳税人的税收博弈就是税务机关获取真实的税源信息和纳税人掩藏真实税源信息的博弈。如何有效、及时、准确、规范、简便地获取税收信息，如何安全地存储税收信息，如何高效地利用税收信息是提升税务管理现代化水平的关键。

（三）信息资源管理是工作机制科学化的前提和基础。工作机制是一个系统的组织或部分之间相互作用的过程和方式。在任何一个系统中，机制都起着基础性的、根本的作用。税务系统也不能例外。在理想的状态下，有了良好的机制，甚至可以使一个社会系统接近于一个自适应系统——在外部条件发生不确定变化时，能自动地迅速做出反应，调整原定的策略的措施，实现优化目标。正常的生物体（如人体）就具有这种机制和能力。税务系统作为复杂的社会系统中的一个组织，我们不可能构建出一种机制，使它完全成为一个不需要管理者干预的自适应系统。税务系统工作机制科学化的出发点和归宿就是通过机制的构建来完善税务系统的运转模式，提高税务管理措施的针对性和适用性，降低税务管理成本，减少税收执法随意性和个案处理的几率，提高管理效率，从“人治”走向“法治”。

综上我们可以看出，科学合理的工作机制的核心问题就是获取相关信息、处理相关信息和使用及反馈相关信息的流程的科学化。从资源层面上说，就是配置资源和利用资源的科学化，实现科学合理的税务工作运行机制，在做好外部环境建设的同时，更重要的是内部机制的构建。无论是自我发展机制（如：竞争激励机制、人才开发机制、创新机制等），还是自我约束机制（如：决策机制、监督机制、预警机制等）的构建都离不开信息技术的支撑。征管体制改革以征管信息系统的广泛应用为前提，“四位一体”的互动机制以信息共享为基础，工作机制的科学化应当包括两个方面的内容：机制构建的科学化和机制运行的科学化。而决策的科学化的前提和基础是完事、及时、准确、有效的信息。没有正确的信息获取渠道、任何机制的建立都离不开职责的重新界定和利益的重新分配。机构的设立和调整要以资源的整合提高利用效率为前提；流程再造要以信息流程为基础。

（四）信息资源管理是税收执法规范化的有效保障。执法的规范性除了自主的行为之外，监督和考核是保障执法规范性的必要手段。建立健全完备的内部考核和外部评议机制使执法透明化、考核标准化、沟通反馈及时化是提高执法规范化的有效途径。整合税收执法检查、税收执法监察、税务稽查的“一案双查”和执法外部评议（法规部门）、行风评议、社会义务监督员制度（监察部门）等行为，提高执法信息获取的系统性和及时性，解决问题的针对性是信息资源管理在税务系统中应用的又一重要内容。

（五）信息资源管理是纳税服务多元化的强力支撑。纳税人对税务机关服务的要求已经从浅层次的进税务机关要“一杯茶、三有声”，杜绝“门难进、脸难看、说难听、事难办”等不良习惯而变成对自身权利义务的知情权、税收政策的及时获知权、税收执法透明化和监督权、纳税需求的及时处理等。信息化的支撑是实现纳税服务多元化的唯一途径。申报方式的多元化、纳税咨询的便捷化、信息反馈的多样化、纳税辅导的及时化等这些纳税服务的内容涉及到税务机关内部的各个部门。必须通过有效的资源整合、职责的重新界定、流程的再造才能够实现。

二、税务信息资源管理的可行性

随着税务系统信息化建设的步伐，在税务系统内部引入信息资源管理已经成为可能。

（一）已具备良好的物质基础。河北省地税系统信息化建设自1995年起步以来，在这方面的投资保守估算已超过5亿元。这样的投入使地税系统拥有了一个厚重的信息资源基础。全省正式税务干部平均实现了“人手一机”，计算机硬件配置率达到了100%；局域网建设实现了省到市、市到县、县到所分别达到22M、8M和2M带宽的覆盖所有基层单位的三级办公网络。河北省税收征管信息系统、决策支持系统、办公自动化系统、人力资源管理系统、企业所得税、个人所得税管理软件、12366纳税服务系统、电子邮件系统等大量应用软件得到了开发和应用。省地税局、各地市地税局、部分县（市）区局开通了基于互联网的外网网站。与金融部门、工商部门联网实现了企业网上报税和实时扣款、个体双定户批扣、登记信息定期比对，信息化建设阶段已初步实现。

（二）已具备信息化管理的专业人才。推行信息管税的前提条件是除了具备硬件设施的建设步伐跟上外，还要具备一定的软件环境，也就是说要有专业化的信息化人才作保证。就目前看，经过15年的信息化建设，全系统已经实现了信息化办公，征收、管理、稽查甚至包括行政系统（公文处理、固定资产管理）都已经实现了微机化操作，基层90%以上涉税业务处理都通过电脑进行，90%以上人员都能进行最基本的操作，信息管税的全面推行已具备成熟的大环境。此外，近几年系统内新招录的公务员大部分具有大学本科以上学历，甚至是具备一定计算机知识的专业人才，人才结构已经从懂微机、会操作的基本技能上升到了会编程、能开发的高精尖人才，人才储备也越来越雄厚。省市局经常性的微机培训，也使得全体税务干部的信息化应用能力得到了普遍提高。由此看来，推行信息化管税的人才软环境已经具备了较为普遍而广泛的基础。

（三）已具备系统内外的广泛认知度。对新生事物的认知与接受需要一个过程。很显然，税收征管的信息化进程先天就得到了税务系统和广大纳税人的欢迎，都享受到了信息化带来的方便与快捷。比如，从ISDN、DDN数据上传再到10M光纤征管应用系统；从手工填制报表上门申报到县域通办、POS机刷卡缴税、网上报税和财税库银横向联网，无论是税务干部还是纳税人都充分享受到了信息化带来的高效率和方便快捷。此外，四位一体良性互动机制的建立，大量信息化数据通过综合-利用-再综合的过程被各个部门所应用，信息化应用效果发挥到了极致。从目前看，信息化管税不是要不要推行的问题，而是必须要进一步深化提高，因为离开了信息化，税收征管就寸步难行，就跟不上税收科学发展的步伐。这一点，无论是税务干部还是纳税人对信息化支撑的认识得到了共识。

（四）已具备信息化管税的外部环境。“狭义的信息资源”就是应用系统的数据库里面存放的大量数据和信息，如纳税人的财务报表、纳税申报表，税务机关的政策、法规、制度、规章，税务人员的档案资料，税务机关的活动记录等。“广义的信息资源”是指所有能从外部获取而被税务系统应用的数据和信息，即：国地税工商信息交换与比对、社会综合治税、财税库银联网、信访与举报、保险公司代扣代缴车船税等税务机关不同渠道获取的广泛信息。单单仅靠税务机关一家实现社会依法纳税遵从是不可能也不现实的。从目前来看，税务系统获取外部信息的渠道越来越多，合作也越来越密切，各种信息的综合利用也开始步入规范、高效的快车道，信息管税的全面推行也已具备了良好的外部环境。

（五）已具备优化纳税服务的广泛需求。一是信息管税与纳税服务目标上相行一致。税收工作目标是实现公共税收利益的最大化。税务机关与税务人员手段、途径、方法的选择都不能背离这一目标，而必须为这一目标服务。因此，税务机关和税务人员一方面需要以信息管税，堵塞漏洞，提高效率，尽最大努力实现公共的税收利益；另一方面也要通过纳税服务提高纳税人的纳税意识，提高税法的遵从度，促进纳税人依法、及时、足额地履行纳税义务，减少收入组织过程中的成本付出，尽可能保证公共税收利益蛋糕的完整。因此，从微观层面而言，服务职能是管理需要的派生。如果没有税收工作的需要，纳税服务就失去了本身存在的意义。二是信息管税与纳税服务作用对象上路径合一，要求上各取所需。在现实层面，信息管税与纳税服务作为税收工作的具体实践，寓于某一单独的纳税人纳税行为和征税人征管行为之中，二者之间不可分离，作用的途径、渠道相同，是相互依存、相互联系的一个整体。征税人只有在施行具体征管时，纳税服务才能有落实的标的物。信息管税、纳税服务都体现为对同一信息流进行处理、沟通、协调，从而达到加强税收征管和纳税服务的目的，最终表现为同一信息流利用的结果。没有征管活动形成的统一信息流，信息管税、纳税服务就会成为无本之木、无源之水。

三、税务信息资源管理的实施构想

（一）建立健全信息化管理机构。一是县以上税务机关成立由主管局长挂帅、各业务股室负责人为成员的信息化建设领导小组，负责整个信息管税工作的组织、协调与运转。信息管税是一项综合的系统的工程，已渗透到税务工作的方方面面，只靠一个部门根本无法完成此项工作，必须成立一个领导小组来加强此项工作的组织领导；二是在县级税务机关成立以专业信息人才为核心的信息股，配备专业技术人员，负责信息管税的日常具体工作。目前信息化工作发展，信息化工作已不是隶属于某一股室的业务，而是服务于全局的一项综合性的工作，应给予其一定的政治待遇，信息管理机构应从计会部门分离出来，成立一个独立的部门，以更好地发挥其积极作用。

（二）明确各级税务机关的职责权限。税务应用系统的管理要解决应用系统建设、优化业务流程、建立信息资源库、建立科学管理模式、提高管理水平和服务水平的问题。税务系统的应用信息系统应当逐步地实现标准化、模块化，最大限度地实现应用信息系统的共享，节约人力、物力资源，有利于系统的维护和更新。

省级税务机关应当主要负责应用系统的开发和完善，市级税务部门应负责组织统一的电子政务网络平台和信息安全基础设施建设，县级以下税务部门应将工作重点放在数据的及时录入和更新，保证信息的准确性。当前河北省进行的数据清理规范工作体现了这一工作职责界定。

县以上税务机关还要加强门户网站的建设，及时发布涉税信息，推行政务公开，加强公共服务，逐步在公众网站上公布管理事项，实行网上审批，并接受网上监督和投诉。

（三）规范信息管税的技术标准。省级税务机关应当制定技术政策、规范和标准对内部各部门采用信息技术进行管理，以提高税务信息和应用系统的“可共享性”和“可兼容性”，也保证各部门采用的都是在当时当地环境下适用的先进技术，避免国家财产遭受损失。其包括两个方面的内容，即信息化的技术政策和信息系统的标准和规范。税务系统信息化技术政策，应当明确规定，如什么技术在税务系统内适用，什么技术在税务系统内不适用；技术和软硬件设备的生命周期（如多长时间允许或必需更新计算机或通信设备）。税务信息系统的标准和规范，亦即所谓“技术标准”，应当规定税务系统局域网和广域网的适用体系结构、网络协议的适用标准，服务器与工作站的选择范围，操作系统与数据库系统的适用品牌，办公自动化软件硬件规范等。

（四）制定信息管税的标准和规范。一切形式的税务信息，包括印刷品、音像制品、电子文件等，都是税务系统的一种战略资源，在其整个生命周期内都应予以妥善地管理。所谓生命周期，是指信息采集、处理、利用和交流的整个过程的有效期。比如，档案管理办法规定的档案的保存期限，征管法规定的纳税人涉税资料的保管期限等。税务信息的管理包括对税务信息采集、检索、存贮、提供的标准的管理和税务信息服务的管理。随着现代信息技术的发展和应用，税务信息的“电子版”和“物理版”的管理应该逐渐地走向一体化，其目的是使税务信息的检索更为简易、快捷和准确。比如，当前实行网上报税的纳税人的纸制资料每半年报送一次，而经过电子签名认证的纳税人的纸制资料可不再报送；现在税务人员可以通过征管信息系统查询纳税人的申报、纳税情况、税务登记情况、财务报表和税票开具情况，而不用查阅纳税人档案，这都是税务信息管理的结果。税务部门需要的信息应当只采集一次，而且应该在最接近信息源的地方用最简便的方式采集。比如，纳税人的税费源信息应当在入户辅导时一并采集，纳税人的申报信息应鼓励纳税人进行电子传输。采集到的信息应当向所有获得授权的用户提供，实现信息共享。我们的税收征管信息系统已实现了此功能。为此，需要制定“税务信息词典”，形成统一的标准，明确税务系统内部各岗位、各部门及税务系统外部各单位、各对象的分工。在税务信息采集过程中要特别注意隐私的保护和信息的安全。在行政管理上要与信息管理对应。制定相应的税务信息标准和采集与应用的规范，即“数据/信息标准”，并且对税务信息的生命周期以及在每一个生命周期内的管理问题做出规定。比如，纳税人的纸制申报资料的保管期限，存放方式、存放地点、保管人、销毁要求等进行规范和管理。税务信息服务管理要明确向公众提供什么信息、怎么提供、谁来提供的问题。税务机关有责任和义务向公民提供有关信息。比如，法律、法规、最新政策、收费标准、办税时限、纳税地点和方式等。一方面是由于公民有“知情权”；另一方面也是为了贯彻税收法律法规政策的需要。

（五）完善信息管税的服务保障措施

1、加强税务信息的安全管理。税务信息的保密性是税收征管法对税务机关的要求，关系到纳税人的切身利益和经济运行的平稳，做好信息安全保密工作是进行税务信息资源管理的重要内容之一。一要明确税务信息安全的职责范围。要明确界定所有人员应当负有的安全责任，制定出防范措施，明确统一的领导和协调人；二要制定统一的“税务信息安全标准”。不仅包括税务信息基础设施的物理安全、数据信息安全、系统安全备份等，还需要有一套可操作的安全评估和审定的程序；三要加强安全保密技术的自主开发；四要加强信息安全保密制度。据有关专家估计，信息网络上的安全问题80%以上是由于制度不健全而引发的，是人为的原因。建立健全相关责任制和规范管理，是加强信息安全的必要手段。

2、强化人才的培养。人力资源开发是税务信息管理的重要内容之一。税务信息化成功的关键在于各级税务机关的领导，亦即“第一把手原则”。除此之外，还要发挥主管信息化建设的分管领导的核心作用，要其全面负责本部门信息资源开发利用的规划、协调、运作、服务等工作，有效地改善部门宏观层次上的信息资源管理。要将信息化部门从一个简单甚至附属性的部门上升为战略性的部门，全盘统筹管理信息资源的合理利用，整合各业务需要和部门资源，统一开发使用。应培训出信息资源开发的复合型人才。税务工作是专业性很强的工作，在税务信息资源管理中，税务人员应成为主力军，不能只是简单的用户，更要逐步成为开发的主体。另外，强化对一线使用人员的培训也是重要一环，在税务信息资源管理中，如果他们缺乏对现代信息技术的了解、缺乏对于信息资源价值的认识，就会影响信息资源的有效开发和利用。