西北地区未利用地差别化管理的实践与思考

■ 郑娟尔

（中国国土资源经济研究院，北京 101149）

随着西部大开发、加快藏区边疆经济发展战略的纵深推进，西北五省普遍步入经济增长快车道，基础设施投资愿望强烈，土地供需矛盾突出。为拓展建设用地空间，各地纷纷加大未利用地开发利用力度。我国目前的未利用地管理政策以未利用地农用为主要内容，未利用地转变为建设用地方面的政策较少[1]。西北地区未利用地资源占全国未利用地总面积的62.17%[2]。研究西北地区未利用地开发利用管理对完善我国未利用地管理制度具有积极意义。

1 西北地区未利用地开发利用的背景分析

1.1 经济社会发展态势

西北地区经济基础较差，GDP和城镇居民可支配收入在全国排名靠后，见表1。按照中央要求，2020年，贫困地区要与全国同步进入全面小康。为此，西北各省（区）发展经济、提高居民收入的愿望十分强烈。同时，受各类援藏、援疆支持政策影响，西北五省已步入经济增长快车道。2011年，五省GDP增长幅度均超过12%，固定资产投资增长率均超过30%[3-7]。短期内，这种迅猛的经济发展态势和经济增长模式不会改变。

表1 西北五省经济社会发展数据

1.2 土地资源供需形势

由于经济发展迅猛，固定资产投资和基础设施建设需求旺盛，西北五省普遍出现建设用地供不应求的局面。以青海为例。2011年，国土资源部通过追加指标等各种方式，帮助青海省解决了部分用地计划指标缺口，但2011年新增建设用地计划指标仍存在很大缺口，其中农用地6万亩[8]。……